П’ять центрів адміністративної реформи

ХІ. «Троянський кінь» коаліційного уряду

Наприкінці 2000 року до питання адміністративної реформи повернулася Верховна Рада та провела з цього приводу парламентські слухання. Перший віце-прем’єр, голова Комісії з реформування центральних органів виконавчої влади Юрій Єхануров повідомив, що на початковому етапі структурної реорганізації центральних органів влади було здійснено перерозподіл функціональних повноважень Прем’єр-міністра та віце-прем’єрів, підвищено роль і відповідальність міністрів за розробку і реалізацію державної політики у відповідних сферах. У зв’язку з відсутністю закону про Кабінет Міністрів затверджено Тимчасовий регламент роботи уряду, що дало змогу поліпшити поточне та перспективне планування, встановити нові вимоги та стандарти підготовки урядових рішень. Запровадження урядових комітетів, як принципово нової форми роботи, дозволило виробити «єдиний голос уряду» під час розробки та схвалення нормативно-правових актів Кабінету Міністрів.

Крім того, апарат Кабінету Міністрів було реорганізовано у секретаріат з одночасним оновленням повноважень, функцій, відповідальності та структури і зменшенням чисельності працюючих. Також було запроваджено посаду Урядового секретаря, що стало першим кроком до введення цих адміністративних посад у міністерствах. Ю. Єхануров передбачав, що це дозволить зміцнити горизонтальні міжвідомчі зв’язки, персоніфікувати відповідальність за поточну роботу міністерств та звільнити міністрів від адміністративно-оперативного керівництва апаратом. Загалом, логіка запровадження посад держсекретарів полягала у забезпеченні певної стабільності урядового апарату незалежно від «політичних» змін в уряді. Тобто в цілому за рік у царині адмінреформи справді було зроблено чимало. Проте не можна не помітити, що в основному уряд спрямовував свої кроки на підвищення ефективності та дієздатності самого Кабінету Міністрів. Частково це пояснюється відсутністю в уряду повноважень, потрібних для здійснення масштабніших реформ.

Голова парламентського підкомітету з адміністративної реформи, член Держкомісії з проведення адміністративної реформи Ігор Коліушко у зв’язку з цим зазначив, що доти, доки «не буде вирішене питання з прийняттям закону про Кабінет Міністрів, законів про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, уряд не матиме достатньої правової бази для того, щоб проводити повноцінну адміністративну реформу».

Тим часом ситуацію із введенням у дію закону про Кабмін можна було охарактеризувати як безвихідну, бо Верховна Рада не могла повернутися до його розгляду з тієї причини, що Президент ще в грудні 1999 року відкликав свої зауваження до цього законопроекту, але, порушуючи всі передбачені законодавством терміни, так і подав їх до парламенту повторно. Глава держави не зробив цього навіть після того, як було досягнуто домовленості про врегулювання усіх проблемних питань цього законопроекту, а саме, було врегульовано питання чисельності Кабінету Міністрів, статусу членів уряду як політичних діячів, створення урядових комітетів, секретаріату уряду... Але, на думку І. Коліушка, відсутність цього закону була вигідна насамперед Президенту, оскільки правова невизначеність статусу Кабміну дозволяла «ухвалювати чимало політичних рішень поза межами уряду. А уряд, як виконавець, лише ставився до відома та ще й відповідав за рішення, які він не ухвалював». Цю думку підтримав Олександр Мороз, який зазначив, що реформа піде лише тоді, коли буде ліквідовано двовладдя в країні. «Що це за адміністративна реформа, якщо місцеві органи виконавчої влади фактично не підпорядковані уряду, якщо найважливіші рішення приймаються не Кабінетом Міністрів, а десятками комісій з адміністрації Президента?», — запитував він.

2 листопада 2000 року Верховна Рада ухвалила постанову «Про стан реалізації адміністративної реформи стосовно вдосконалення діяльності органів виконавчої влади». Парламент констатував: хід адмінреформи не відповідає затвердженій концепції та не набув системного характеру; досі мають місце паралелізм та дублювання в діяльності новостворених та існуючих органів виконавчої влади; продовжують залишатися складними відносини між центральними та місцевими органами виконавчої влади; після ухвалення постанови Кабміну від 26 лютого 2000 року про скорочення працівників органів виконавчої влади до 180 тисяч 724 осіб, тільки протягом наступних чотирьох місяців цю граничну чисельність знову було збільшено на 2519 осіб.

Відтак парламент доручив Комітету ВР з питань правової політики прискорити подання на розгляд Верховної Ради закону про Кабінет Міністрів з пропозиціями Президента (хоча було не зрозуміло, як комітет Верховної Ради на практиці може вплинути на Президента та змусити його подати свої зауваження, коли він не реагував навіть на офіційні звернення Верховної Ради). Водночас уряду доручалося розробити та подати до парламенту (після набрання чинності законом «Про Кабінет Міністрів») проект закону про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Ця постанова ще раз підтвердила, що уряд фактично вичерпав свої можливості в царині адмінреформи. Недарма прем’єр пізніше заявив, що адмінреформа гальмуватиметься доти, доки її проведення координуватиметься із п’яти центрів, чотири з яких знаходяться поза межами уряду, та запропонував Президенту сконцентрувати повноваження в одному органі.

Центральна влада і регіональна політика

Незважаючи на фактичну підпорядкованість місцевих органів виконавчої влади главі держави (хоча за законом голови місцевих держадміністрацій наче й призначаються на посади Президентом за поданням Кабінету Міністрів), у 2000 році уряд прагнув встановити чіткіші правила взаємодії з місцевими держадміністраціями. Наприклад, з метою усунення паралелізму в роботі центральних та місцевих органів виконавчої влади було ухвалено низку постанов про впорядкування структури місцевих держадміністрацій та затверджено типовий регламент їх роботи. При цьому уряд керувався положеннями Конституції та законів України, за якими Кабінет Міністрів, як вищий орган виконавчої влади, спрямовує і координує роботу місцевих держадміністрацій, а їхні структурні підрозділи підконтрольні та підзвітні відповідним міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади.

Кабмін підтримував ідею «децентралізації повноважень», тобто підвищення ролі та відповідальності регіональних органів влади. За словами Урядового секретаря Віктора Лисицького, цим Кабмін прагне «оновити поняття «система органів виконавчої влади» та створити умови, за яких не буде головних чи другорядних елементів у державному механізмі, а діятиме принцип рівноправних стосунків і солідарної відповідальності всіх органів виконавчої влади за стан справ як у державі в цілому, так і на кожній її території». З цією метою було розроблено Концепцію державної регіональної політики, яка визначала основні напрями удосконалення управлінської вертикалі та структури органів виконавчої влади на місцях, розмежування і збалансування повноважень та відповідальності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування. Децентралізації та розмежуванню владних повноважень мали сприяти зміни до законів про місцеві державні адміністрації та про місцеве самоврядування. Але ця концепція так і залишилася декларацією про наміри, тому керівники місцевих держадміністрацій і надалі були «государевим оком» у регіоні. Станом на грудень 2000 року цю роль виконували такі голови облдержадміністрацій: Вінницької — Юрій Іванов, Волинської — Борис Клімчук, Дніпропетровської — Микола Швець, Донецької — Віктор Янукович, Житомирської — Володимир Лушкін, Закарпатської — Віктор Балога, Запорізької — Олексій Кучеренко, Івано-Франківської — Михайло Вишиванюк, Київської — Анатолій Засуха, Кіровоградської —Василь Моцний, Луганської — Олександр Єфремов, Львівської — Степан Сенчук, Миколаївської — Олексій Гаркуша, Одеської — Сергій Гриневецький, Полтавської — Євген Томін, Рівненської — Микола Сорока, Сумської — Володимир Щербань, Тернопільської — Василь Коломийчук, Харківської — Євген Кушнарьов, Херсонської — Олександр Вербицький, Хмельницької — Віктор Лундишев, Черкаської — Володимир Лук’янець, Чернівецької — Теофіл Бауер, Чернігівської — Микола Бутко, Київської міської — Олександр Омельченко, Севастопольської міської — Леонід Жунько.

«У зв’язку з притягненням до кримінальної відповідальності»

Тим часом наприкінці 2000 року Ющенку було вже годі сподіватися на концентрацію в уряді повноважень з проведення адміністративної реформи. Та й сама реформа відійшла на третій план, оскільки знову актуалізувалися розмови про відставку Кабінету Міністрів. Успіхи уряду Ющенка та зростання популярності самого прем’єра змушували політичних конкурентів, і Л. Кучму насамперед, підозрювати його у президентських амбіціях. Відтак підконтрольні Президенту ЗМІ почали звинувачувати Ющенка у прагненні сформувати в парламенті «пропрем’єрську» більшість та у симпатіях до опозиції. Прем’єр, прагнучи зберегти уряд, заявив, що у роздмухуванні конфронтації між Президентом та Кабінетом Міністрів насамперед «зацікавлені тіньовики, котрі прагнуть і далі розкрадати країну», та що потрібно бути «політичним збоченцем», щоб за чотири роки до виборів розпочинати передвиборчу кампанію.

З початком касетного скандалу та розгортанням акції «Україна без Кучми» підозри оточення Л. Кучми переросли у впевненість, що у такому розвитку подій насамперед зацікавлені Ющенко і Тимошенко. А після того, як 29 грудня 2000 року Микола Мельниченко заявив, що у його записах від 30 березня 2000 року зафіксована розмова Л. Кучми з одним із «губернаторів», під час якої Президент обіцяв «знищити» Ющенка як прем’єра, стало зрозуміло, що для глави уряду настають важкі часи. Першою, але очікуваною «жертвою» Кучми стала Тимошенко. Більше не сподіваючись, що прем’єр погодиться на її відставку, Л. Кучма задіяв з цією метою Генпрокуратуру. Вже 5 січня 2001 року Генпрокуратура порушила проти Тимошенко кримінальну справу, а Генпрокурор Михайло Потебенько виніс постанову про усунення віце-прем’єра з посади та направив її Президенту для вирішення цього питання. В. Ющенко у зв’язку з цим заявив, що «не може дати якоїсь негативної оцінки роботі Юлії Тимошенко» та попросив не забувати, що йдеться про члена українського уряду. Л. Кучма про це не забув і 19 січня 2001 року підписав указ про звільнення Ю. Тимошенко з посади віце-прем’єр-міністра «у зв’язку з притягненням до кримінальної відповідальності». А невдовзі для Тимошенко було знайдено «вакантне місце» у Лук’янівському СІЗО.

Треба сказати, що навіть після цього В. Ющенко намагався впливати на кадровий склад уряду. Одним із таких кроків стало його звернення до Л. Кучми з пропозицією звільнити зі своїх посад міністра палива та енергетики Сергія Єрмілова та голову Національної комісії з регулювання енергетики Олександра Гридасова, оскільки вони «проводили протилежну політику щодо тих цілей, які формував уряд». Президент задовольнив це прохання і новим міністром палива та енергетики став Станіслав Сташевський. Однак після призначення на посаду віце-прем’єр-міністра з питань промислової політики керівника «Криворіжсталі» Олега Дубини стало зрозуміло, що Ющенко цілковито вичерпав наданий йому наприкінці 1999 року «карт-бланш» на формування урядової команди. По суті, на той час уже йшлося не так про збереження у складі уряду того чи того міністра, як про перспективи самого Кабінету Міністрів.

Ставка на відставку

Однією з озвучених Першим заступником Голови Верховної Ради Віктором Медведчуком умов збереження Кабінету Міністрів було утворення так званого коаліційного уряду. У зв’язку з цим В. Ющенко 31 січня 2001 року зазначав: «Ті, хто починає говорити мовою ультиматумів, замовчують, що прем’єр Ющенко ідею коаліційного уряду сприймає і не раз заявляв про необхідність розпочати консультації щодо механізму створення коаліційного уряду. Саме стосовно механізму, а не кількох прізвищ. А для цього потрібна відповідна законодавча база. В Україні ж до цього часу немає закону про Кабінет Міністрів».

У відповідь Медведчук 26 лютого заявив: «Або уряд піде шляхом взаємодії з парламентською більшістю через створення коаліційного уряду і зробить спільною відповідальність, або більшість у квітні створить новий коаліційний уряд з новим прем’єром, який відповідатиме співпраці між гілками влади». 3 березня Кабінет Міністрів виступив з офіційною заявою, в якій цей ультиматум було оцінено як «спробу розхитати взаємовідносини між Верховною Радою і Кабінетом Міністрів та загострити відносини між гілками влади». А сам прем’єр, коментуючи ці заяви, знову зауважив: «Ми поважаємо тезу про коаліційний уряд, але питання формування коаліційного уряду — не предмет роботи Кабінету Міністрів. Уряд — дитина більшості, тож коли нам пропонують сформувати коаліційний уряд до дня сміху — це несерйозно. Спочатку треба формалізувати більшість і вже вона має утворити більшість».

З метою обговорення ситуації, що склалася, Ющенко ініціював зустріч Президента, Голови Верховної Ради та Прем’єр-міністра. Сторони дійшли згоди про утворення парламентсько-урядової експертної групи, котра мала розробити проект спільного політичного договору. Та коли 16 березня проект договору про співробітництво між Верховною Радою та Кабінетом Міністрів було винесено на розгляд координаційної ради парламентської більшості, то представники фракції СДПУ(о) та депутатських груп «Відродження регіонів» і «Трудова Україна» відмовилися розглядати цей документ і висунули нову вимогу. Мовляв, спочатку парламент має ухвалити законопроект про парламентську більшість і опозицію.

Отож стало зрозуміло, що заяви цих фракцій про необхідність утворення коаліційного уряду не що інше, як димова завіса. Про справжню їх мету 23 березня В. Ющенко сказав в інтерв’ю «Голосу України»: «Мені неприємно, коли Медведчук чи Волков, чи ще хтось роблять попередження або ставлять умови: треба двох губернаторів чи кількох міністрів зняти для того, щоб вони пішли назустріч та підтримали уряд. Це промовисте свідчення того, що Кабмін хочуть бачити філією СДПУ(о) або якоїсь іншої фракції». Тож під час чергової зустрічі з представниками фракцій парламентської більшості Ющенко заявив: «Я не прийшов до вас просити про своє існування як керівника уряду — я цього ніколи не буду робити. А стосовно кадрової політики, то такі питання можуть існувати як інструмент досягнення мети, але не можуть бути предметом торгу». І, щоб зняти усі спекуляції, запропонував включити до парламентсько-урядової політичної угоди формулу, запропоновану Президентом у законопроекті «Про парламентську більшість та парламентську опозицію». Вона передбачала, що «Прем’єр-міністр вноситиме подання Президентові про призначення членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади після проведення попередніх консультацій з Головою Верховної Ради, Першим заступником і заступником глави парламенту та керівниками депутатських фракцій».

2 квітня відбулася чергова зустріч прем’єра з представниками фракцій парламентської більшості. Після її завершення заступник Голови Верховної Ради С. Гавриш повідомив, що роботу над текстом політичної угоди фактично завершено і документ може бути підписаний протягом найближчих десяти днів. А глава уряду уточнив, що «невирішеним залишилося тільки одне питання — стосовно процедури узгодження з парламентською більшістю призначення і звільнення з посад міністрів та інших керівників центральних органів виконавчої влади».

Однак 5 квітня своє слово сказав Л. Кучма: «Мені не зрозуміло, що має на меті угода між урядом і парламентом. У Конституції такого документа не передбачено, тому правового змісту вона не матиме і сторони не нестимуть ніякої відповідальності».

Це могло означати одне — Л. Кучма зробив свій вибір і він не на користь Ющенка. Треба сказати, що й сам прем’єр давав підстави для таких висновків, незважаючи на підписання разом з Президентом та Головою Верховної Ради відомої «заяви трьох» (яка у різкій формі засуджувала лідерів опозиції та Форум національного порятунку, до якого входила Ю. Тимошенко, зокрема). Наприклад, 2 квітня, після повторного арешту Тимошенко, прем’єр заявив, що «важко вести переговори, коли якась із сторін перебуває за гратами».

Тим часом, хоч Л. Кучма продовжував заявляти про свою підтримку В. Ющенка, справжню ціну цим деклараціям було складено 12 квітня, коли представники наближених до Президента фракцій СДПУ(о) та «Демократичний союз» (котрі й були ініціаторами утворення коаліційного уряду) відмовилися брати участь у парламентсько-урядових консультаціях. Замість цього лідер СДПУ(о) В. Медведчук зібрав політбюро своєї партії, яке ухвалило рішення про висловлення недовіри уряду. Відтак справдилися слова В. Ющенка, сказані ним 23 березня в інтерв’ю «Голосу України»: «Розмови про коаліційний уряд є не що інше, як провокація. Нам їх підкидають, як гарячу картоплину, щоб уряд з нею мотався, бігав, перекидав з рук в руки... Коли це викидається, будьте пильні: за псевдодемократичною обгорткою ховається троянський кінь».

«Я йду, щоб повернутись»

Останню спробу знайти порозуміння з парламентом прем’єр зробив під час звіту уряду 17 квітня 2001 року. «Якщо нам вдасться створити інститут узгодження політичних інтересів, то не матиме значення, яка з політичних партій при владі, хто з них має вплив на Президента, яка з них має посади в уряді — всі вони матимуть змогу впливати на процеси управління в державі», — заявив Ющенко. І запропонував парламенту «формалізувати ці наміри шляхом укладання політичної угоди», оскільки «це єдина можливість вирішити питання без внесення змін до законів України стосовно порядку формування уряду та перевести всі закулісні кадрові вимоги у публічну площину». Але, за великим рахунком, це був «глас волаючого в пустелі», бо на день звіту уряду стало відомо, що за внесення до порядку денного сесії питання про відповідальність Кабміну підписалися 238 народних депутатів. Свої підписи поставили представники фракцій СДПУ(о), КПУ, «Демократичний союз», «Яблуко» та «Трудова Україна».

Перший акт цієї п’єси відбувся 17 квітня. І хоч Голова Верховної Ради Іван Плющ зазначав, що звіт уряду Ющенка — це перший за часів незалежності звіт Кабінету Міністрів про хід виконання схваленої парламентом програми дій, а сам Ющенко нагадував, що півтора роки тому не було черги до крісла Прем’єр-міністра, 283 народних депутати проголосували за визнання діяльності Кабінету Міністрів незадовільною. Відтак Прем’єр-міністру тільки й залишалося, що запитати, в чому звинувачують його уряд: «У тому, що ми отримали шість відсотків приросту валового внутрішнього продукту за минулий рік, що не зростали борги, що своєчасно виплачуються зарплати і пенсії, що вперше в історії Україна має позитивне торгове сальдо, що вдалося уникнути дефолту».

«Політична еліта довела, що вона не спроможна жити в умовах легальної економіки та публічної політики», — сказав Ющенко після відставки. І закінчив свій виступ словами: «Я не йду з політики. Я йду, щоб повернутись».