У грудні 1999 року Президент підписав чотири укази, які надавали адміністративній реформі нового імпульсу. Зокрема, в указі про систему центральних органів виконавчої влади зазначалося, що вищим органом виконавчої влади є Кабінет Міністрів та що міністри особисто відповідають за реалізацію державної політики у певній сфері. Ще одним указом визначався склад Кабінету Міністрів та утворювався його секретаріат на чолі з урядовим секретарем. Утім, революційними ці укази назвати важко, оскільки статус Кабінету Міністрів як «вищого органу в системі органів виконавчої влади» був продиктований ст. 113 Конституції України, ухваленої ще 28 червня 1996 року.

Уряд для «непростих завдань»

22 грудня 1999 року Верховна Рада 296 голосами дала згоду на призначення главою уряду Віктора Ющенка. Л. Кучма, аргументуючи свій вибір, зазначив, що, по-перше, він продиктований непростими завданнями, які стоять перед урядом, та, по-друге, його, як Президента, перестала влаштовувати ситуація, коли «центр практичної роботи з реформування економіки вимушено зосереджується не в Кабінеті Міністрів, а в адміністрації Президента». Подальші події показали, що насправді за деклараціями Президента про бажання бачити Кабінет Міністрів «вищим органом виконавчої влади» приховувалося прагнення зняти із себе повну відповідальність за результати роботи виконавчої влади. Тим паче, що час такої відповідальності невмолимо наближався, адже наприкінці 1999 року Україні загрожував дефолт за зовнішніми борговими зобов’язаннями. Ще одним кроком, який давав змогу остаточно закріпити відповідальність за прем’єром, було надання Ющенку карт-бланша на формування персонального складу Кабінету Міністрів. Наприклад, радник Президента Олександр Волков зазначав, що делегування Ющенку повноважень з формування уряду означає, що віднині вся відповідальність за реалізацію проголошеного курсу реформ лягає персонально на прем’єра. У зв’язку з цим стає зрозумілим застереження Олександра Мороза, зроблене ним одразу після обрання прем’єра: «Ті, хто з примусу проголосував за Ющенка, завтра вживуть заходів для його повалення». В. Ющенко, коментуючи розмови про можливу відставку внаслідок незатвердження програми дій уряду, нагадував опонентам, що ніколи не рвався у крісло прем’єра, але якщо доля розпорядилася так, щоб він прийняв цю пропозицію, то робитиме все, щоб сформувати в країні економічний поступ. Звичайно, робитиме не сам, а разом зі своєю, як тоді бачилося, командою однодумців. Указами від 30 грудня 2000 року першим віце-прем’єром було призначено Юрія Єханурова, а Юлію Тимошенко та Миколу Жулинського — віце-прем’єр-міністрами. Міністром економіки став Сергій Тігіпко, палива і енергетики — Сергій Тулуб, закордонних справ — Борис Тарасюк, культури і мистецтв — Богдан Ступка, освіти і науки — Василь Кремень, транспорту — Леонід Костюченко, фінансів — Ігор Мітюков, праці та соціальної політики — Іван Сахань, юстиції — Сюзанна Станік, внутрішніх справ — Юрій Кравченко, оборони — Олександр Кузьмук. Завершилося формування нового уряду в січні 2000 року. Ще одним віце-прем’єром та міністром аграрної політики було призначено Івана Кириленка, міністром з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення України від наслідків Чорнобильської катастрофи — Василя Дурдинця, охорони здоров’я — Віталія Москаленка, екології та природних ресурсів — Івана Зайця. Утім, зовсім новим цей склад уряду не був, бо свої портфелі зберегли сім міністрів із попереднього складу Кабінету Міністрів. Причому за Юрія Кравченка та Олександра Кузьмука особисто замовив слово Л. Кучма. Віктор Ющенко зазначив, що під час формування уряду він керувався тим, щоб це були «ідейно віддані інтересам України професіонали з чистими руками».

«Сокира» референдуму

Тим часом Л. Кучма, поклавши відповідальність за дії виконавчої влади на уряд, взявся приборкувати парламент. «Якщо не буде більшості, то не буде й цього парламенту», — заявив він. Щоб стимулювати процес, Л. Кучма спочатку погрозив депутатам «сокирою» дострокового розпуску парламенту, а вже 15 січня 2000 року підписав указ про призначення на 16 квітня «всеукраїнського референдуму за народною ініціативою». Президент прагнув отримати право на достроковий розпуск парламенту, якщо питання про недовіру буде підтримане під час референдуму або якщо Верховна Рада протягом одного місяця не зможе сформувати постійно діючу парламентську більшість. Пропрезидентські фракції сприйняли цей указ як сигнал до дії та відразу оголосили про створення парламентської більшості у складі 237 народних депутатів. Координатор більшості Леонід Кравчук зазначив, що стратегічним завданням більшості є налагодження конструктивної співпраці парламенту із Президентом та Кабінетом Міністрів та що з цією метою готується договір про солідарну відповідальність цих трьох сторін. А щоб очолювана Головою Верховної Ради Олександром Ткаченком парламентська меншість не порушувала монолітність шеренг, більшість зібралася на сесійне засідання в Українському домі. Саме там 21 січня було ухвалено рішення про відкликання з посад Голови Верховної Ради Олександра Ткаченка та його першого заступника Адама Мартинюка. 1 лютого у тому самому Українському домі Головою Верховної Ради було обрано Івана Плюща, першим заступником — Віктора Медведчука, а заступником Голови Верховної Ради — Степана Гавриша. Виступаючи 22 лютого зі щорічним посланням Президента до Верховної Ради, Л. Кучма зазначив, що готовий співпрацювати з оновленим законодавчим органом та «у принципі не проти підписання угоди про співпрацю між парламентом і урядом». У такий спосіб ідея солідарної відповідальності Верховної Ради, Кабінету Міністрів та Президента фактично трансформувалася в ідею парламентсько-урядової відповідальності. У зв’язку з цим О. Мороз нагадав Л. Кучмі, як «під час підготовки Конституції робилося все для того, щоб Президент одноосібно формував уряд, а нині, зрозумівши, що тим самим на нього покладається і вся відповідальність за наслідки його роботи, турбуються про роль і відповідальність парламенту, про його більшість».

У посланні до Верховної Ради Президент також звертав увагу на необхідність проведення адміністративної реформи, причому перший її етап мав бути реалізований протягом 2000—2001 років. У даному випадку йшлося про продовження започаткованої чотирма грудневими, 1999 року, указами Президента реформи системи центральних органів влади, котрі передбачали оптимізацію структури органів державного управління, зміну їх субординації та скорочення управлінського апарату. Наступним кроком мало стати удосконалення управлінської вертикалі та структури органів виконавчої влади на місцях, розмежування і збалансування повноважень та відповідальності органів влади і місцевого самоврядування. Зокрема, відповідно до указу Президента «Про вдосконалення діяльності державних органів, роботи державних службовців та підвищення ефективності використання бюджетних коштів» від 11 лютого 2000 року було утворено робочі групи на чолі з керівниками органів виконавчої влади, котрим доручалося до 1 квітня 2000 року «вивчити питання дублювання функцій органів виконавчої влади як по горизонталі, так і по вертикалі, розподілу функцій між працівниками, розмежування їх обов’язків» та передати узагальнені матеріали до Кабінету Міністрів. Наслідком цього вивчення мало стати 30-відсоткове скорочення працівників органів виконавчої влади.

Нова структура урядового апарату

Кабінет Міністрів, зі свого боку, у розвиток указів Президента від 15 грудня 1999 року «Про систему центральних органів виконавчої влади», «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади», «Про склад Кабінету Міністрів» та указу «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи» від 18 грудня, видав низку постанов. Постанова від 21 січня 2000 року визначала функціональні повноваження Прем’єр-міністра, віце-прем’єрів та урядового секретаря. Так, повноваження з координації та контролю діяльності Міністерства внутрішніх справ та Міноборони покладалися особисто на Прем’єр-міністра, тоді як раніше ці структури підпорядковувалися безпосередньо Президенту. Водночас подальша практика показала, що таке перепідпорядкування мало в основному формальний характер, бо насправді уряд не тільки реально не впливав на ключові міністерства та відомства, а й часто деякі з них діяли всупереч урядовим рішенням.

Що стосується реформи власне урядового апарату, то замість старої структури було утворено секретаріат Кабінету Міністрів на чолі з урядовим секретарем. Нова управлінська структура передбачала перехід від галузевого до функціонального принципу вироблення урядових рішень. Секретаріат складався із двох блоків — аналітичного та адміністративно-організаційного. Аналітичний блок, у свою чергу, складався із трьох департаментів: юридичного, економічної та внутрішньої політики, а до адміністративно-організаційного блоку увійшли структурні підрозділи адміністративної реформи та організаційного забезпечення роботи Кабміну. Ще однією новацією стало утворення служби Прем’єр-міністра. За словами урядового секретаря Віктора Лисицького, наслідком цих змін мало стати «проведення вододілу між політичним навантаженням керівника і членів уряду та функціями держслужбовців», тобто звільнення політичних фігур в уряді від виконання невластивих їм справ. Щоправда, тут уряд наштовхнувся на чергову проблему — для того, щоб передати невластиві йому справи у відання міністерств, відомств та державних адміністрацій, потрібно було переглянути щонайменше 250 законів, які диктують Кабінету Міністрів «правила поведінки». Але зробити це було непросто, бо законодавцям у зв’язку з гострою парламентською кризою було не до адміністративної реформи.

17 лютого в Кабінеті Міністрів було утворено чотири урядові комітети, що мало спростити процедуру підготовки нормативних актів. Передбачалося, що проекти урядових рішень мають подаватися на розгляд Кабміну лише після їх попереднього погодження на засіданнях відповідних урядових комітетів. Очолювали урядові комітети віце-прем’єр-міністри, а до їх складу увійшли профільні міністри. За роботу урядового комітету економічного розвитку відповідав перший віце-прем’єр Ю. Єхануров; соціального та гуманітарного розвитку — віце-прем’єр М. Жулинський; з реформування паливно-енергетичного комплексу — віце-прем’єр Ю. Тимошенко; з реформування аграрного сектору та питань екології — віце-прем’єр М. Гладій. Таким чином, якщо раніше перед розглядом питання на засіданні Кабміну проект рішення проходив процедуру багатоступеневого погодження, то з утворенням урядових комітетів члени уряду мали змогу відразу ухвалити узгоджене рішення. Причому, якщо під час засідання урядового комітету в міністрів не виникало принципових заперечень, прем’єр міг одразу підписати відповідний урядовий акт. А коли довкола питання виникали дискусії, остаточне рішення ухвалював весь склад Кабінету Міністрів.

Замість закону — тимчасові положення

Наступним кроком Кабінету Міністрів стало затвердження Типового положення про урядовий орган державного управління, яким було визначено їх завдання, повноваження та організацію діяльності. Необхідність такого положення пояснювалася заходами з упорядкування та консолідації центральних органів виконавчої влади, внаслідок чого їх кількість зменшувалася з 86 до 46. Проте свою незгоду зі змістом Типового положення висловила адміністрація Президента. У листі голови адміністрації до Кабміну наголошувалося, що відповідно до Конституції систему органів виконавчої влади складають не тільки міністерства, керівники яких входять до складу Кабінету Міністрів, а й інші центральні органи, керівників яких призначає Президент. Тому запровадження будь-яких адміністративних форм впливу міністрів на зазначені органи центральної влади та їхніх керівників виходять за межі, визначені указами Президента про систему центральних органів виконавчої влади та про зміни в структурі центральних органів виконавчої влади. Глава адміністрації висловив думку, що це положення потрібно доопрацювати, і Кабінет Міністрів був змушений погодитися із такою постановкою питання. В результаті було ухвалено постанову «Про порядок спрямування і координації діяльності центральних органів виконавчої влади через відповідних міністрів» та розроблено положення про центральні органи виконавчої влади. Одночасно переглядалася нормативно-правова база, що регулювала дії цих органів, але фактично на цьому етапі Кабінет Міністрів вичерпав власні можливості стосовно подальшого реформування центральних органів виконавчої влади. Правове поле, в якому доводилося діяти уряду, переважно було сформоване з указів Президента та тимчасових положень самого Кабміну, тому наступним кроком мало б стати введення в дію Закону «Про Кабінет Міністрів України». Тим паче, що це передбачає ст. 92 Конституції України, яка встановлює, що організація і діяльність органів виконавчої влади визначається виключно законами. Але незважаючи на те, що Голова ВР не раз подавав закон про Кабінет Міністрів на підпис Президентові, глава держави вперто повертав його назад до парламенту. Заперечення були різними. Наприклад, спочатку Президент аргументував своє вето тим, що не може погодитись із наданням членам уряду політичного статусу. Але якби саме це було причиною вето, то він мав підписати закон після видання указів, спрямованих на підвищення політичної ролі міністрів. Натомість Президент знову повернув цей закон до парламенту. Причому останній раз навіть без необхідних у такому випадку зауважень. Як наслідок, в Україні продовжували існувати два паралельні уряди: Кабінету Міністрів і адміністрації Президента.

Програма знайшла підтримку. Уряд — ні

5 квітня 2000 року Верховна Рада розглянула і підтримала програму дій Кабінету Міністрів «Реформи заради добробуту». На той час уряд зумів провести успішну реструктуризацію зовнішньої заборгованості та відвернути загрозу дефолту, тож у прем’єра начебто не було особливих причин для переживань. Але саме в цей час знову активізувалися розмови про можливу відставку уряду внаслідок незатвердження його програми дій. Зокрема, в обмін на «голоси» в Ющенка вимагали відставки віце-прем’єра з питань паливно-енергетичного комплексу Юлії Тимошенко. Прем’єр відхилив ці вимоги, бо результативна робота віце-прем’єра з питань ПЕК була очевидною: наприклад, якщо у січні «Енергоатом» сплатив до бюджету лише 13 мільйонів гривень, то вже в березні ця цифра сягнула 264 мільйонів гривень. Подібні «прохання» дали Ющенку підстави заявити, що його уряд «багатьма і за багатьма моментами зраджений». Незважаючи на це, прем’єр підтвердив, що уряд бере на себе пряму політичну відповідальність за виконання програми, і закликав Верховну Раду до солідарної відповідальності за підготовку законодавчого забезпечення. Урочиста церемонія підписання меморандуму про взаємні дії та солідарну відповідальність уряду і парламенту мала відбутися 6 квітня, але не відбулася. Вже наступного дня після голосування за програму дій уряду депутатські фракції СДПУ(о), «Відродження регіонів» та «Яблуко» відкликали свої підписи під текстом угоди. Далі вже і Президент «зосередив увагу на конкретних проблемах діяльності уряду», а саме, на роботі паливно-енергетичного комплексу. 19 квітня під час розширеного засідання Кабінету Міністрів він оцінив роботу ПЕК як «вкрай незадовільну» і запропонував уряду визначитися, чи повинен один із віце-прем’єрів (тобто Ю. Тимошенко) очолювати енергетичний блок. А коли Ющенко знову відмовився «здати» свого віце-прем’єра, про свою відставку, на знак незгоди з позицією уряду, заявив міністр палива та енергетики Сергій Тулуб. У липні новим міністром палива та енергетики став радник прем’єра Сергій Єрмілов. Щоправда, вже в жовтні Ющенко розчарувався і в цьому міністрі. Це сталося після того, як член уряду Єрмілов, всупереч позиції уряду, підтримав висновки спеціальної комісії (її за дорученням Президента очолив голова РНБО Є. Марчук), котрі ставили під сумнів оприлюднені Ю. Тимошенко показники роботи в енергетичні сфері. Однак іншу сторону також чекало розчарування — прем’єр не тільки не погодився на відставку Тимошенко, а й заявив про цілковиту підтримку її дій. Після цього конфлікт вийшов на поверхню, і наприкінці 2000 року в парламенті намітилися тенденції до формування антиурядової більшості. Навіть Голова Верховної Ради І. Плющ, заявивши, що «жодного разу не чув від Президента, що він збирається замінити Ющенка як Прем’єр-міністра», змушений був зізнатися, що йому «відомий список кандидатів на прем’єрське крісло».

«Без скорочення повноважень Президента»

Тим часом Президент власні владні перспективи пов’язував з імплементацією результатів всеукраїнського референдуму. Л. Кучма зазначав, що забезпечити солідарну відповідальність Верховної Ради і Кабінету Міністрів можна лише через «запровадження права Президента на розпуск парламенту в разі несформування за місяць постійно діючої більшості». 13 липня Верховна Рада попередньо схвалила зміни до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму. Перший заступник Голови Верховної Ради Віктор Медведчук прогнозував, що восени, після ухвалення закону про постійно діючу парламентську більшість, «списки цієї більшості буде передано Президентові та буде укладено угоду між Верховною Радою і Кабміном про те, що більшість бере відповідальність за уряд і його діяльність». Також він повідомив, що робоча група «розробляє механізми, згідно з якими глава держави зможе пропонувати Верховній Раді кандидатури прем’єра і членів Кабінету Міністрів, попередньо узгоджені з парламентською більшістю, і в цьому разі парламентська більшість нестиме відповідальність за уряд», та що «планується передбачити вплив парламентської більшості на процеси формування уряду без скорочення повноважень Президента». Таким чином, справджувалися попередні висновки Парламентської асамблеї Ради Європи про те, що «пропонована владна реформа загрожує різким зруйнуванням системи стримувань і противаг між інститутами влади, що має на меті істотне зміцнення ролі Президента і суттєве послаблення ролі парламенту». Незважаючи на критику ПАРЄ та протести опозиції, все йшло до того, що парламент підтримає відповідні законопроекти Президента. Але після оприлюднення 28 листопада 2000 року «плівок Мельниченка», тиск Л. Кучми на Верховну Раду значно зменшився. Це дозволило Голові Верховної Ради І. Плющу заявити, що «парламент — не автомат для штампування законів». «Президентські законопроекти треба доопрацювати, надавши парламентові ширші повноваження у формуванні уряду, і тільки тоді можна буде говорити про солідарну чи спільну відповідальність», — сказав він. Відтак стало зрозуміло, що внесення змін до Конституції переноситься щонайменше на 2001 рік.