Доповідь Голови ВР АРК Б. Дейча на зборах Асоціації органів місцевого самоврядування Автономної Республіки Крим і м. Севастополя з порядком денним: «Про деякі проблеми розвитку місцевого самоврядування в Автономній Республіці Крим» 4.11.2005 р.

Шановний Володимире Михайловичу, члени Асоціації органів місцевого самоврядування, гості наших зборів!

Насамперед хочу подякувати Голові Верховної Ради України Володимиру Михайловичу Литвину за виявлену ним увагу до проблем Автономної Республіки Крим і участь у наших зборах.

Сьогодні ми маємо обговорити найгостріші питання вдосконалення місцевого самоврядування, розвитку місцевої демократії, створення умов для формування самодостатності територіальних громад.

У році, що минає, в суспільстві широко обговорювалися основні напрями реформування муніципальної влади. Я виділив би чотири аспекти, з яких велися дискусії.

Це насамперед:

- конституційна або політична реформа, покликана змінити розподіл повноважень між галузями влади;

- відносини органів місцевого самоврядування і державної виконавчої влади;

- адміністративно-територіальна реформа;

- і, нарешті, — вибори до місцевих рад на новій для нас пропорційній основі.

Нагальні проблеми децентралізації державного управління і розвитку місцевого самоврядування також широко обговорювалися в Криму.

Зазначалося, що місцеве самоврядування є найслабшою ланкою в загальній системі влади в країні. Держава втручається в його майнову, фінансову політику, у земельні й інші відносини. При цьому вона не забезпечує в повному обсязі виконання своїх функцій на місцях, недооцінює роль місцевих рад.

Під час обговорення на різних рівнях майбутніх реформ висловлювалося багато раціональних, часом радикальних пропозицій. Їх узагальнювали і направляли до вищих державних органів.

Однак з гіркотою доводиться констатувати, що думки з місць недостатньо враховуються народними депутатами й органами державної виконавчої влади. Багато пропозицій загубились у численних дискусіях.

Суспільство з надією чекає проведення всеохоплюючої реформи системи влади в Україні, що створить умови для політичної й економічної стабілізації, захисту прав і свобод громадян, непорушності демократичних принципів.

Тому, користуючись Вашою присутністю, Володимире Михайловичу, хочу висловити свою точку зору з найгостріших проблем місцевого самоврядування.

Насамперед невідкладного розв’язання потребує питання вдосконалення його законодавчої бази, внесення змін до чинних законів і прийняття низки нових.

Досі не визначилася доля законопроекту № 3207-1, хоча в ньому міститься багато найважливіших напрямів реформування державного управління, правового й організаційного забезпечення місцевого самоврядування. Він був підтриманий нашою асоціацією і Всекримськими зборами представників органів місцевого самоврядування.

Життя вимагає прийняття нової редакції Закону «Про місцеве самоврядування». Свого часу ми направляли наші пропозиції до проекту цього закону. Але подальша робота над ним зупинилася.

Мало того, сьогодні вже пропонуються три нові законопроекти: «Про місцеве самоврядування громади», «Про місцеве самоврядування району», «Про місцеве самоврядування області».

Проблеми життєдіяльності територіальних громад, що мають потребу в законодавчому розв’язанні, значно випереджають законотворчий процес.

Стало модно говорити, що Україна перебуває на шляху до держави самоврядних територіальних громад.

У цьому зв’язку дуже важливим є законодавче закріплення положення про громаду. Воно зняло б багато питань і насамперед про її межі, про те, хто розпоряджається землею між населеними пунктами, до якого бюджету надходить податок на землю і, насамкінець, запобігло б розбазарюванню землі.

Через відсутність чіткої законодавчої бази, яка регулює відносини між радами, що являють собою так звані матрьошки, постійно виникають правові колізії, особливо з питань бюджету, власності, і передусім — на землю. Це нерідко породжує безвідповідальність і порушення законів з боку посадових осіб.

Я поділяю стурбованість кримчан, які вважають, що у сфері земельних відносин значну частку провини має взяти на себе держава.

Земельний кодекс України діє з 2002 року, але всієї необхідної законодавчої бази у сфері земельних відносин досі немає.

Зокрема, не прийнято закони про державний земельний кадастр, державний земельний (іпотечний) банк, про ринок землі, про визначення правових основ вилучення земель приватної власності і з інших питань.

У результаті досі законом не врегульовано питання формування і виділення земель у загальну власність громад, їх правовий режим, порядок розподілу цих земель між Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними і районними радами. Фактично в розпорядженні названих рад землі немає.

З усіх лих місцевого самоврядування сьогодні найбільшим залишається його слабка ресурсна і фінансова база. Стан фінансового забезпечення місцевих бюджетів — критичний. Під час їх планування і виконання на законодавчому рівні відсутнє чітке розмежування делегованих і власних повноважень органів місцевого самоврядування. Держава послідовно бере на себе опікунські функції і породжує споживчі настрої на місцях.

Бюджетні відносини потребують подальшої оптимізації. Насамперед необхідна послідовна робота з децентралізації податків. Якщо встановлено, приміром, що 45 відсотків у консолідованому бюджеті країни становлять місцеві бюджети, то всі 45 відсотків джерел наповнення бюджетів мають бути передані на місця.

У зв’язку з цим необхідно невідкладно частину повноважень держави передати органам місцевого і регіонального самоврядування з одночасним переданням їм відповідних матеріальних і фінансових ресурсів.

За місцевим самоврядуванням треба узаконити такі види податків, що незалежно від волі центру дадуть можливість радам виконувати власні повноваження, сміливіше надавати їм право на проведення податкових експериментів. А під делеговані повноваження, ще раз підкреслюю, кошти в повному обсязі повинна дати держава.

За період з 2002 року по цей час майже вчетверо скоротилися дотації з державного бюджету на здійснення витрат, пов’язаних з особливостями соціально-економічного розвитку Криму, визначених Законом України «Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим». Це не дає можливості в повному обсязі розв’язувати найгостріші для кримчан питання: газифікації і водопостачання сільських населених пунктів, виконання берегозміцнюючих і інших соціально значущих програм.

Кримчани сподіваються, що в державному бюджеті на майбутній рік будуть виділені кошти і на реалізацію програм «Морський берег» і «Питна вода», затверджених Кабінетом Міністрів цього року.

Вважаю, що назріла потреба розробити економічно обґрунтовані критерії формування місцевих бюджетів.

Для розв’язання цього питання варто прийняти закон «Про мінімальні державні соціальні стандарти». У ньому має бути розроблений нормативно-правовий метод формування бюджетів, за якого видаткова частина розраховується на основі мінімальних державних соціальних стандартів. Саме державні стандарти відповідно до гарантій, визначених Конституцією країни, повинні стати критеріями для розрахунку видаткових статей місцевих бюджетів.

При цьому трансферти будуть ґрунтуватися не на суб’єктивізмі чиновника, а на чіткому розподілі повноважень, законодавчо закріплених за кожним рівнем влади. Ці нормативи повинні затверджуватися щорічно в законі про Державний бюджет.

Крім того необхідно створити систему зацікавленості громад у нарощуванні власних ресурсів, без конфіскації всього приросту дохідної частини.

У зв’язку з цим відповідні зміни мають бути внесені в Бюджетний кодекс. Варто розглянути можливість розширення переліку дохідних джерел на фінансування власних повноважень місцевих рад, дозволити здійснювати фінансування окремих соціально значущих програм і проектів з бюджетів різних рівнів та інші зміни.

Робоча група Верховної Ради Автономної Республіки Крим підготувала пропозиції з врегулювання суперечностей між Законом України «Про утвердження Конституції Автономної Республіки Крим» і Бюджетним кодексом, усунення суперечностей Бюджетного і Господарського кодексів, а також з питань використання коштів від продажу землі, зовнішніх запозичень, приватизації об’єктів санаторно-курортного комплексу. Вони були направлені до профільних комітетів Верховної Ради України. Сподіваємося, що їх вивчать і візьмуть до уваги.

І, звичайно, настав час відмовитися від декларування потреби формування бюджетів знизу вгору і, нарешті, зробити практичні кроки в цьому напрямку!

Наступна група проблем пов’язана з проведенням адміністративної реформи і насамперед з розмежуванням повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади на рівні районів і областей.

Аналіз повноважень цих органів показує, що 16 з них цілком дублюють один одного, а 12 збігаються частково. Вони номінально визначаються як «делеговані». Хоча, строго кажучи, делегованими є тільки такі повноваження, що передаються на встановлений період часу, у визначених випадках і на конкретних умовах.

Практика, що склалася, призводить до розмивання відповідальності і конфліктів між радами і державними адміністраціями. Настав час ліквідувати двовладдя, скасувати районні державні адміністрації і створити повноцінні виконавчі органи районних рад.

Усі розуміють, що необхідно реформувати територіальний устрій країни. Пропонувалися різні концепції його здійснення.

Ми — прихильники поетапного проведення цієї реформи за її широкої підтримки населенням.

Водночас людям досі не зрозумілі мета, завдання, шляхи і терміни цих перетворень, джерела фінансування, прогнозовані результати.

Не хотілося б, щоб уся реформа звелася до роботи з укрупнення громад. Критеріями оптимізації територіального розподілу повинна бути не формальна арифметична логіка, а рівень самодостатності території, географічні, історичні, етнічні, релігійні й інші регіональні чинники.

Найповніше цим критеріям відповідає проект Концепції децентралізації державного управління і розвитку місцевого самоврядування, розроблений Асоціацією міст України. У ньому всебічно враховується специфіка й особливості розвитку місцевого самоврядування.

Цей проект заслуговує підтримки з боку нашої асоціації.

Я переконаний, що багато хто з присутніх стурбований правовим і соціальним статусом посадових осіб місцевого самоврядування, насамперед сільських, селищних, міських голів.

Найчастіше голова залишається наодинці з численними проблемами. Йому доводиться приймати рішення, керуючись законами, що нерідко суперечать один одному. Сільський і селищний голова, зазвичай, не мають юристів, висококваліфікованих фахівців і радників.

Голову обирає вся територіальна громада, а звільнити з посади може відповідна місцева рада, що найчастіше складається з 15—20 депутатів.

Посада голови, без перебільшення, вимагає турботи, поваги і захисту. Необхідно покласти край таким випадкам, коли голову громади роблять хлопчиком для биття і відповідачем за все.

Сьогодні є нагальна потреба у прийнятті закону «Про статус сільського, селищного і міського голови».

Хочу торкнутися ще одного питання, яке часом сором’язливо замовчують. Це — рівень оплати праці людей, які працюють у місцевих органах влади і самоврядування.

Служба в цих органах ще не стала привабливою для цілеспрямованих, ініціативних і амбіційних професіоналів, особливо молодих.

Основною причиною її невисокого престижу залишається низький рівень матеріального забезпечення і соціальних гарантій. Потрібно також чіткіше врегулювати всі етапи проходження служби в органах місцевого самоврядування, прозорість кар’єрного зростання, коли просування по службі пов’язано не з особистою відданістю, а визначається діловими і моральними якостями.

Окремо вважаю за потрібне виділити комплекс проблем, пов’язаних з нашою республікою.

Автономна Республіка Крим стала загальновизнаним фактом. Її відтворення позитивно оцінюється міжнародними організаціями й інститутами.

Наша модель автономії найближча до основних принципів Європейської хартії місцевого самоврядування. Верховна Рада автономії формує і контролює діяльність свого виконавчого органу — Ради міністрів. Ця практика докорінно відрізняється від двовладдя, про яке я вже казав.

Порядок взаємодії органів влади автономії і місцевого самоврядування визначається угодами Верховної Ради з кожною місцевою радою на період їх повноважень.

Сформована система преференцій і противаг дала автономії переваги в економічному розвитку, сприяла мирному врегулюванню соціальних і міжетнічних проблем, що накопичилися за десятиліття.

Водночас у законодавстві України досі мають місце суперечності у визначенні повноважень автономії з питань соціально-економічного і культурного розвитку, бюджетних відносин, раціонального природокористування та інших, що визначені Конституцією Автономної Республіки Крим.

Нинішній склад Верховної Ради автономії особливо тісно взаємодіє з парламентом країни.

Депутати вищого представницького органу автономії за період своїх повноважень направили до Верховної Ради України свої пропозиції і зауваження до 53 чинних законів і законопроектів з економічної, бюджетно-фінансової і податкової політики, місцевого самоврядування та адміністративно-територіальних питань, рекреаційних, санаторно-курортних комплексів і туризму, раціонального землекористування та інших. Багато наших пропозицій було розглянуто у профільних комітетах.

Але водночас змушений констатувати, що частина з них загубилися у високих коридорах влади.

Така доля спіткала проект закону «Про статус депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим», який не було прийнято до розгляду минулим скликанням Верховної Ради України.

Народний депутат України А. Раханський вніс цей важливий для нас законопроект на розгляд нинішнього складу парламенту. Час минає, а закон не прийнято досі. Як підсумок — ось уже вісім років повноваження наших депутатів і їхні обов’язки залишаються неврегульованими.

Багато проблем автономії, що накопичувалися роками, вирішувалися б оперативніше, якби Верховна Рада Автономної Республіки Крим мала право законодавчої ініціативи.

Як відомо, у даний час триває робота з підготовки змін до Конституції України. Було б доцільно розглянути і нашу пропозицію про надання вищому представницькому органу автономії такого права.

Переконаний, що така конституційна норма сприятиме більш плідній взаємодії між органами влади держави і нашої республіки.

Глибоку заклопотаність в усіх нас викликають майбутні вибори. Нас чекає надзвичайно складна виборча кампанія, наслідки якої будуть більш ніж серйозні.

Закон «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад, сільських, селищних, міських голів», за яким ми проводитимемо вибори, у багатьох випадках не тільки не вписується в процедури, що застосовуватимуться на виборах народних депутатів, а й передбачає зовсім інше їх регулювання. Низка положень закону суперечать один одному, а також не враховують проведення місцевих виборів одночасно із парламентськими. Є білі плями й у частині, що регламентує повноваження виборчих комісій.

Думаю, що промовці скажуть про це докладніше.

У Криму названий закон зустріли негативно ще й тому, що він нівелює розходження в статусі Верховної Ради автономії й органів місцевого самоврядування, знижує значущість вищого представницького органу автономної республіки.

Одним із болючих питань у нас традиційно є забезпечення фінансування місцевих виборів. Щоразу воно здійснюється із запізненням і не в повному обсязі.

Частину витрат змушені брати на себе місцеві бюджети, що суперечить чинному законодавству. Через несвоєчасну виплату заробітної плати членам виборчих комісій нерідко громадяни взагалі відмовляються від роботи в них.

Шановні члени асоціації!

У цьому році ми вчетверте проводимо загальні збори. У нас склалася демократична система формування оцінок і пропозицій з різних аспектів діяльності місцевого самоврядування.

Сьогодні наша колективна думка набуває особливої значущості, тому що вона висловлюється безпосередньо в присутності керівника вищого законодавчого органу країни.

Запрошую всіх до активного обговорення питання порядку денного.