Завдання розбудови України як демократичної, соціальної і правової держави значною мірою залежить від належного законодавчого забезпечення цього процесу. У зв’язку з цим постійно зростає роль Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні. Законодавча діяльність є основною конституційною функцією парламенту.
Аналіз законодавчої діяльності Верховної Ради України свідчить, що значний масив необхідних для реформування українського суспільства законів на цей час не прийнято, а якість багатьох затверджених законів досить далека від досконалості.
Безумовно, однією з основних причин, які заважають парламенту працювати ефективніше, є надто велика кількість законопроектів, що включаються до розгляду на його пленарних засіданнях. Наприклад, за період із 16 по 19 квітня передбачалося розглянути 121 законопроект, не рахуючи інших питань (проведення парламентських слухань, кадрових призначень, депутатських запитів тощо).
Для порівняння: у парламенті Чехії протягом сесійного тижня розглядають не більш як 10—12 законопроектів, а в країнах з давніми традиціями парламентаризму і того менше. Такий підхід зумовлений не лише розробленістю законодавства інших держав, а й розумінням реальної спроможності парламенту приймати виважені та зрілі законодавчі акти.
Як відомо, на кожну сесію Верховної Ради України включаються до порядку денного понад 600 законопроектних та інших пропозицій (797 — на п’яту сесію Верховної Ради четвертого скликання). А розглядається щонайбільше половина. До того ж в основному — це законопроекти про внесення змін. Так, наприклад, лише до Закону України «Про податок на додану вартість» від 20 грудня 1991 року подано близько 500 законопроектів про внесення змін, лише 100 із яких було прийнято. Подібна ситуація склалася з Кримінальним кодексом України і, особливо, Кодексом України про адміністративні правопорушення.
Сьогодні стає дедалі очевиднішим, що своєчасність прийняття, якість законів значною мірою обумовлюється чіткістю, визначеністю норми щодо розгляду та прийняття чи відхилення законопроектів, поданих на розгляд парламенту. Звичайно, це повинні бути правила, створені на основі демократичних стандартів парламентаризму з урахуванням світових зразків здійснення законодавчої діяльності.
Як слушно зазначається в науковій літературі, забезпечення ефективності законодавчої діяльності, особливо на ранніх стадіях підготовки проектів законів, залежить від якісної її організації [1].
Верховною Радою України вживаються заходи щодо підвищення ефективності її законодавчої діяльності. Йдеться про встановлення жорстких часових обмежень для внесення альтернативних законопроектів і включення законопроектів до порядку денного чергової сесії, запровадження механізму визначення черговості розгляду питань парламентом, збільшення кількості днів голосування з одного до двох, прийняття рішень про додаткові сесійні тижні тощо. Однак, хоча очевидні шляхи вирішення проблеми підвищення ефективності законодавчої діяльності парламенту вже значною мірою вичерпані, проблема залишається нерозв’язаною.
Конституційно-правова наука приділяє також певну увагу пошуку шляхів оптимізації парламентських процедур з метою пришвидшення прийняття Верховною Радою України необхідних законів і поліпшення їх якості.
Пропонувалося, зокрема, передбачити в законодавстві можливість розгляду законопроектів «у пакеті». Це означає прийняття низки законопроектів, які мають однорідний предмет регулювання, з попереднім узгодженням їх текстів, з’ясуванням відповідності їх один одному, виключенням повторів тощо. Такий спосіб, крім пришвидшення розгляду законопроектів, може сприяти систематизації законодавства, забезпечити системні зв’язки між великими блоками законів [2]. Крім того, розгляд законопроектів «у пакеті» сприяє уникненню юридичних колізій.


Закріпити підстави відхилення


Пропонувалося також розширити повноваження Погоджувальної ради стосовно прийняття рішення про повернення суб’єктам права законодавчої ініціативи зареєстрованих законопроектів не лише за пропозицією відповідного комітету парламенту, а й з урахуванням висновків попередньої експертизи (а у випадках, коли законопроект втрачає свою актуальність, — повторної експертизи). Для цього пропонувалося внести зміни до частини 9 статті 4.2.4. Регламенту Верховної Ради України [3].
Деякі фахівці вважають необхідним законодавчо закріпити підстави для відхилення законопроектів, оскільки в статті 6.4.8 Регламенту Верховної Ради України лише констатується факт, що вона може прийняти таке рішення [4].
Серед інших пропозицій стосовно вдосконалення законодавчих процедур варто зазначити такі: направлення альтернативних законопроектів у комітети для розгляду як доповнення і пропозиції до основного закону, ширша співпраця комітетів із суб’єктами права законодавчої ініціативи, надання останнім права на спрощений порядок відкликання законопроекту, диференціювання часу розгляду законопроектів відповідно до виду законопроекту (основний законопроект, зміни до закону, нова редакція закону, наявність альтернативних законопроектів) з внесенням відповідних змін до Регламенту Верховної Ради України тощо.
Викладені пропозиції заслуговують, поза всяким сумнівом, на увагу законодавця. Водночас, на нашу думку, слід приділити більше уваги «розвантаженню» пленарних засідань Верховної Ради шляхом створення легальних перешкод для включення до розгляду на її пленарних засіданнях законопроектів, що не викликані нагальними суспільними інтересами, мають очевидний лобістський характер, економічно не обґрунтовані тощо. Зазначений підхід дасть змогу створити додаткові можливості для глибшого розгляду та прийняття виважених рішень Верховною Радою з інших суспільно затребуваних законопроектів.
Зрештою, запропоноване вище стосується проблеми вдосконалення порядку «погашення» необґрунтованих законодавчих ініціатив. Йдеться також і про те, чи всі, без будь-якого винятку, законопроекти, що подаються суб’єктами законодавчої ініціативи, мають розглядатися за повною регламентною процедурою на пленарному засіданні Верховної Ради?
У зв’язку з цим цікавою і перспективною є пропозиція стосовно наділення комітетів Верховної Ради України правом реального визначення долі законопроекту, своєрідного їх фільтрування, визначення їх якості, соціальної доцільності тощо. Ця пропозиція спирається на досвід демократичних держав. Зокрема, однією з важливих функцій комітетів Конгресу США є намагання «відфільтрувати» якнайбільше тих законопроектів, котрі не будуть надалі опрацьовуватися. Ці комітети, як правило, не відхиляють законопроекти формально; у такому випадку просто припиняється робота над ними, що автоматично кладе край обговоренню [5].
Використання зазначеного досвіду, надання комітетам парламенту права «відфільтровувати» необгрунтовані законопроекти, на нашу думку, сприятиме оптимізації законодавчого процесу в Україні.
Хоча водночас постає питання, чи не буде наділення комітетів Верховної Ради України правом відхиляти необгрунтовані законопроекти порушенням права законодавчої ініціативи?
У науковій літературі право законодавчої ініціативи розглядається не лише як об’єктивне, а і як суб’єктивне право. Це не означає, що парламент зобов’язаний прийняти внесений суб’єктом цього права проект як закон. Суб’єктивному праву законодавчої ініціативи, реалізованому шляхом подання законопроекту до парламенту, кореспондує його обов’язок прийняти цей законопроект до розгляду за умов виконання необхідних, юридично визначених вимог, і розглянути його в першому читанні [6].
Парламент не може відмовитися від розгляду проекту, внесеного суб’єктом права законодавчої ініціативи. Такий проект має пройти передбачені законодавством стадії розгляду, хоч це не позбавляє парламент права після належного розгляду відхилити його [7].


Посилити роль комітетів


Чинне законодавство України з питань організації і порядку діяльності парламенту (зокрема, Регламент Верховної Ради України та Закон України «Про комітети Верховної Ради України») побудоване на презумпції, згідно з якою будь-яка законодавча ініціатива, внесена належним суб’єктом, має бути розглянута Верховною Радою з винесенням щодо неї відповідного рішення.
Відтак поточне законодавство не передбачає можливості для відхилення комітетами невиважених чи необгрунтованих законодавчих ініціатив, без їх розгляду на сесії парламенту.
А внесення змін до зазначених законодавчих актів про наділення комітету, визначеного головним стосовно розгляду відповідної законодавчої ініціативи, правом остаточного її відхилення, викличе сумнів щодо конституційності таких змін. Адже частина друга статті 89 Конституції України не наділяє комітети Верховної Ради України правом відхиляти законодавчу ініціативу.
Водночас відповідно до частини другої статті 19 Конституції органи державної влади зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Враховуючи викладене, щоб не порушувати право законодавчої ініціативи, видається доцільним передбачити у законодавстві право комітету, визначеного головним стосовно розгляду певного законопроекту, приймати рішення про його відхилення, водночас передбачивши, що воно не є остаточним у разі, коли протягом певного часу після винесення такого рішення суб’єктом законодавчої ініціативи зібрано не менш як 150 підписів народних депутатів під поданням про розгляд законопроекту на пленарному засіданні. У такому разі законопроект має розглядатися на пленарному засіданні Верховної Ради.
Іншим варіантом у даній ситуації могло б бути прийняття Верховною Радою України за наполяганням суб’єкта законодавчої ініціативи рішення не менш як 150 голосами про розгляд відхиленого комітетом законопроекту на пленарному засіданні за скороченою процедурою.
Сприяти підвищенню ефективності законодавчого процесу, на наш погляд, могло б також наділення головного комітету правом «об’єднання» законопроектів про зміни й доповнення до одного й того самого закону. Якщо комітетом прийнято рішення про «об’єднання», тобто про включення законодавчих пропозицій, які містяться у певному законопроекті, до іншого законопроекту, який перебуває на розгляді комітету і передбачає зміни чи доповнення до того самого закону, то останній проект вважатиметься «об’єднаним». У такому випадку розглядається лише «об’єднаний» законопроект. Рішення стосовно законодавчих пропозицій, які містяться в інших законопроектах, ухвалюється під час розгляду «об’єднаного» проекту.
Викладені пропозиції можуть бути здійснені, за наявності підтримки депутатського корпусу, під час підготовки й внесення змін до Регламенту Верховної Ради України та Закону «Про комітети Верховної Ради України».
Їх реалізація призведе до зменшення обсягів розгляду законодавчих пропозицій у сесійній залі парламенту, що сприятиме вивільненню часу для аналізу та вивчення законопроектів на їх «дорозглядовій» стадії і, відповідно, зробить законотворчу роботу виваженішою та ефективнішою, дасть змогу Верховній Раді України оперативно реагувати на виклики часу шляхом оптимального прийняття законодавчих актів.
Водночас зазначені пропозиції зможуть бути реалізовані з максимальною ефективністю лише за умов, коли буде дотримано вимоги стосовно формування комітетів за професійними якостями парламентаріїв. Не секрет, що в переважній більшості випадків вибір депутатом того чи іншого комітету здійснюється далеко не за професійними уподобаннями.
Цим самим істотним чином зменшується значення однієї із визначальних засад діяльності комітетів — принципу професіоналізму (хоча ця засада і не передбачена чинним Законом України «Про комітети Верховної Ради України», однак, судячи з аналізу поданих проектів нової редакції цього закону, найближчим часом вона буде все-таки запроваджена).
Тому ми вважаємо, що слід також підвищити вимогливість та сумлінність як самих депутатів, так і фракцій та груп, що їх рекомендують, під час формування парламентських комітетів.
Лише за таких умов ми зможемо говорити про ефективний та професіональний законодавчий орган в нашій державі.


Іван Вернидубов, народний депутат України, перший заступник голови Комітету з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією, кандидат юридичних наук, заслужений юрист України.