Територіальною основою ефективного державного управління та місцевого самоврядування в Україні має бути відповідна система адміністративно-територіального устрою (АТУ). Однак уже тепер очевидно, що головними негативними чинниками в цій сфері є: законодавча неврегульованість правового статусу адміністративно-територіальних одиниць, невизначеність порядку вирішення питань у сфері АТУ, невідповідність Конституції України та внутрішня неузгодженість наявної багаторівневої системи адміністративно-територіальних одиниць (селище міського типу, сільрада, а також селищна, міська ради, оскільки вони за Конституцією є органами місцевого самоврядування), розташування у багатьох випадках на території міст інших міст, а також сіл, селищ зі статусом окремих адміністративно-територіальних одиниць. Сюди можна додати і недосконалість класифікації міст, відсутність чітких критеріїв для утворення районів, а також віднесення населених пунктів до категорії сіл, селищ, міст, порядку утворення районів у містах, надмірна подрібненість адміністративно-територіальних одиниць на рівні села, селища.
Про суть та проблеми, з якими зіткнулися організатори проведення адміністративно-територіальної реформи, я попросив поділитися своїми думками народного депутата України, кандидата економічних наук Віталія Терентійовича КОРЖА.

— Віталію Терентійовичу, як можна розв’язати ці проблеми або що заважає цьому?
— Це значною мірою стримується недостатньо чітким розумінням їх суті та недоліками розмежування сфер регулювання законодавства про АТУ та місцеве самоврядування, земельні відносини, територіальне планування, відносини власності, оподаткування тощо. Тут варто враховувати те, що і вчені, і політики висловлюють пропозиції щодо необхідності радикальної зміни системи АТУ в державі. Це не тільки не узгоджується з Конституцією України, а в переважній більшості випадків не обґрунтовується відповідними вагомими аргументами, що у разі їх реалізації за сучасних умов може призвести до значних економічних, соціальних, політичних та інших негативних наслідків. Адже ніхто не заперечуватиме проти того, що АТУ має відповідати інтересам громадян і що його потрібно удосконалювати. Але це має бути не одночасовий захід, а чітко продумана і спрямована система дій, підкріплених відповідною концепцією, поєднаних з особливостями бюджетоформуючого та просторового аспекту. Тому в умовах інтеграції України в європейські структури, вважаю, доцільно було б це здійснювати на принципах, що співвідносяться із загальноєвропейськими стандартами, де одним з головних постулатів є забезпечення прав громадянина на здорове життєве середовище і володіння важелями впливу на процес прийняття рішень.
— Чи не тому з усією актуальністю постають, передусім, питання обґрунтування фінансово-економічної доцільності пропонованих змін?
— Так. У цьому контексті до основних проблемних питань, які потребують теоретико-методологічного обґрунтування, я відніс би декілька. Одним з головних назвав би забезпечення можливостей саморозвитку територій через наповнення бюджетів територіальних одиниць (у разі розмежування бюджетотворчих процесів) у територіальних соціально-економічних системах щодо міст (міста-райони та міста-регіони) і зон їх господарського впливу (райони, регіони тощо). Неврахування сучасних тенденцій урбанізації може поглибити диференціацію соціально-економічного розвитку в системах розселення (сільській і міській, середньо-селищній та велико-селищній тощо), мінімізувати позитивну роль міст — територіальних центрів економічної активності й ускладнити проблему депресивних територій, що у своїй бюджетній системі залишаться без міст — головних внутрішніх донорів економічного розвитку.
Варто пам’ятати і про різницю в рангах бюджетотворних територіальних соціально-економічних систем (ТСЕС) другого рівня в системі регіональних економічних потенціалів. Саме такими ланками нині є області, АР Крим та міста Київ і Севастополь. У результаті пропонованих змін роль бюджетотворчої ТСЕС переходить також до великих міст з населенням понад 700 тисяч осіб. З точки зору раціонального та економічного, соціального й екологічного ефективного використання сукупного ресурсного потенціалу територій, системний ранг бюджетотворчих одиниць регіонального рівня може включати й великі міста, але при їх виділенні треба спиратися не тільки на чисельність населення, а й на економічний потенціал міста і структуру його господарства. Тому потрібно ретельніше обґрунтовувати мінімальні кількості населення в містах-регіонах та містах-районах. На мою думку, вони можуть бути більшими у 1,5—2 рази.
— Як новий територіально-адміністративний устрій узгоджується з територіальною організацією продуктивних сил. Адже вона значною мірою є регіонально-диференційованою?
— У результаті пропонованих змін території різних областей і далі будуть відрізнятися територіальною концентрацією населення, виробництва, а отже, і можливостями розвитку. За пропонованої схеми кількість одиниць АТУ у східних регіонах перевищуватиме кількість на правобережжі й заході країни, оскільки великих міст там менше. Для збалансування економічних потенціалів областей можна укрупнити малопотужні, порівняно малонаселені області до рівня великої області (охоплює приблизно півтори або дві нинішні області) або ж до території рангу економічного мікрорайону (кілька областей). У цьому випадку доцільно було б ввести в систему АТУ в ранзі регіону поряд з областю т. зв. «край» — більшу за площею, але близьку за кількістю населення й економічним потенціалом територіальну одиницю.
— Наскільки відповідає нинішній ранг областей сучасним вимогам територіально-адміністративної одиниці загалом?
— Тут доцільно врахувати те, що навіть масштабний ранг нинішньої області, як основної бюджетоформуючої ланки наступного за державою рівня, може бути нині недостатнім для формування повноцінного бюджету. Можливе укрупнення областей в перспективі, закладене в сутності пропонованого варіанту реформи АТУ, може призвести до неможливості формування повноцінних бюджетів таких територіальних утворень. Лише для економіки, яка ефективно розвивається в межах усього регіону, оптимальним масштабним рангом бюджетоформуючої ланки другого рівня може стати територія, яка дорівнює за площею великому економічному району, а саме — кільком (зазвичай двом-трьом) областям України. Тобто укрупнення всіх обласних бюджетотворчих одиниць другого рівня (регіонів обласного масштабного рангу) до територій, які б охоплювали великі економічні райони макромасштабного, міжобласного рангу, є можливим лише на стадії подолання кризових явищ в економіці та соціально-економічних процесах. Однак, на мою думку, це потребує ще глибоких системних досліджень у галузі сучасного економічного районування України.
Щодо можливостей застосування регіонально-диференційованої системи формування територіальних бюджетів, то в даному разі увага концентрується, передусім, на питанні про те, чи ефективним, як із суто економічної точки зору, так і з погляду на економічну безпеку території, є застосування однакової для всіх регіональних ланок системи формування бюджетів. При можливості застосування різних систем формування бюджетів для певних регіонів постає питання про критерії, за якими необхідно формувати бюджет конкретної території за визначеною схемою. З моєї точки зору, їх вирішення має спиратися на впровадження гнучкої, регіонально-диференційованої системи формування бюджетів за різними каналами і схемами надходжень для депресивних та таких, що здатні до саморозвитку, територій. У будь-якому разі потрібно враховувати значні територіальні відмінності у рівнях і характері розвитку продуктивних сил на різних територіях країни, використовуючи як національний, так і світовий досвід формування загальнодержавного і місцевого бюджетів, особливо обережно підходити до формування єдиного для всіх територій критерію якості бюджетного процесу.
— На вашу думку, чи є вдалими назви нових адміністративно-територіальних утворень?
— Для уникнення плутанини система назв ланок АТУ потребує удосконалення й спрощення. Як на мене, більш вдалим для означення адмінрайону є відомий термін «округ», міста-району — назва «міський округ». При цьому залишається назва «район у місті», для «несамостійних» одиниць АТУ у великих містах. Для міста-регіону можна запропонувати назву «міський регіон», для області — «регіон», у зв’язку з чим збереження назви «область» може бути надлишковим, що видно навіть з тексту проекту закону, де замість слова «область» або паралельно з ним постійно фігурує назва «регіон». Заміна слова «область» словом «регіон» тільки спрощує й поліпшує структуру та загальне сприйняття тексту закону.
— Чи обгрунтованими є нові положення про вживання термінів «місто-район» та «місто-регіон»?
— Нові положення про «місто-район» та «місто-регіон» є нелогічними і необгрунтованими. Вважаю, неправильно стверджувати, що ці міста адміністративно не входять до складу відповідного району чи регіону. Ми вже маємо колізію, коли багато райцентрів є містами обласного підпорядкування і мають місце часті конфлікти між міською та районною владою. З теорії районування відомо, що регіон та район включають певні території з поселенською і транспортною мережами, економічними та соціальними потенціалами, природним середовищем, а місто — це населений пункт з відповідними потенціалами, який поряд з іншим входить до складу району чи регіону.
Також необгрунтованими є критерії кількості населення для міст-районів та міст-регіонів. В Україні багато райцентрів є малими містами з чисельністю населення менше 50 тис. осіб. Щодо міст-регіонів, то теж не варто обмежувати чисельність їх населення не менш як 750 тис. осіб хоча б тому, що є регіональні центри —міста Хмельницький, Черкаси та Луцьк з чисельністю населення 200—300 тис. осіб.
Не заслуговує схвалення і пропозиція віднести до міст-регіонів Київ та Севастополь. Київ, як столиця, формує особливий столичний округ, який потрібно виокремити, а Севастополь не має районоформуючого значення, до зони його тяжіння належить лише територія міськради. Тому, якщо Україна прагне увійти до Євросоюзу, вона має досягти європейських стандартів, у тому числі і щодо територіального устрою. Відомо, що в низці європейських країн існують столичні округи (Паризький, Лондонський, Бухарестський тощо). Мабуть, доцільно було б вивчити питання щодо виокремлення Київського столичного округу, адже для виконання Києвом столичних функцій у повному обсязі йому недостатньо наявної приміської зони і конче необхідно у межах 10 (передбачається 7) районів та 10 міськрад Київської області утворити Київський столичний округ.
— Віталію Терентійовичу, мабуть, щоб уникнути такої нечіткості та невизначеності, доцільно в перспективі відмовитися і від назви «сільський адміністративний район» та замінити його на традиційну українську назву «повіт», поширену у ХVІІІ—ХІХ ст.?
— Взагалі райони — це утворення радянської доби, яке одержало значний розвиток і розширене трактування (економічний, галузевий, адміністративний, міський район). Від цієї практики потрібно відмовитися.
Гадаю, за розміром території та кількістю населення повіти повинні бути у 3—4 рази більшими від існуючих районів. Якщо на сьогодні є 490 адміністративних районів, за моїми підрахунками, може бути 86 повітів.
Тут я хотів би наголосити ось на чому. Добре, що поняття «населений пункт» замінено на «поселення», але його визначення треба дещо уточнити. Нові поселення утворюють без «історичних традицій», тому цю ознаку треба зняти. Не відповідає дійсності ознака поселення, що воно «має сталий склад населення». Адже більшість сіл безперервно зменшує свою людність і склад населення, тому ні про який «сталий склад населення» не можна говорити. Проте необхідно доповнити зазначенням про розмежування поселень, а саме:
«Поселення вважається самостійним, якщо воно розташоване на відстані понад 3 км від межі крайньої забудови сусіднього поселення, які поділяються на дві категорії: міські та сільські. Позитивним, на мою думку, є те, що пропонується відродити містечка як тип поселень, притаманний українській історичній традиції. Ця назва поширена й тепер в Україні (академмістечко, військове містечко). Однак потрібно уточнити критерії їх визначення. Зокрема, зазначити нижній і підвищити верхній критерій чисельності населення. Вважаю, треба вписати: «Містечко — це поселення з чисельністю населення від 5 до 20 тис. осіб, в якому менше двох третин економічно активного населення зайняте в промисловості, будівництві, на транспорті та у сфері обслуговування, існує житловий фонд державної, комунальної та приватної власності».
Також варто залишити конституційно закріплений тип поселень «селище», які дуже поширені в Україні як несільськогосподарські поселення (колишні радгоспні селища з метою уникнення дублювання варто перевести до категорії сіл). Для селищ треба визначити критерії кількості населення від 2 до 5 тис. осіб, бо з 5 тис. осіб простежується перехід селищ у новий тип поселень — містечко.
— Як на вашу думку, чи повинно формування громади, районів та регіонів базуватися на принципах економічної самодостатності?
— У процесі фінансової децентралізації громада стає фактичним господарем своєї території. Для того, щоб вона була здатною забезпечити виконання своїх завдань, вона має володіти відповідним рівнем фінансових ресурсів, які потрібні для покриття власних витрат. Принцип фінансової самостійності є ключовим при формуванні місцевого самоврядування. А оскільки громада є «територіальною основою для створення та діяльності органів місцевого самоврядування», то при її формуванні доцільно враховувати податковий потенціал.
— Відомо, що у США, Канаді та Великобританії є три категорії міст: великі, середні та малі. В Україні їх буде дві: міста і містечка. Щоб відродити українські містечка, мабуть, треба підвищити і нижній кількісний критерій чисельності населення поселень для переведення його до категорії міста з 10 до 20 тис. осіб?
— Тут я виділив би кілька моментів. По-перше, за дослідженнями вчених, малі міста з населенням до 20 тис. осіб значно відрізняються у функціональному відношенні від міст з населенням 20—50 тис. осіб. Останні більше відповідають ознакам міста. По-друге, в окремих країнах прийнято різні критерії мінімальної кількості населення для міста. Для прикладу: в Росії 12 тисяч осіб, в Японії — 50 тис. осіб. По-третє: існують рекомендації ООН вважати містом поселення з кількістю населення не менше 20 тис. осіб. Тому пропонується в Україні підняти критерій міста з 10 до 20 тис. осіб. У разі прийняття запропонованих у проекті закону критеріїв, в Україні буде лише 80 містечок та 375 міст, а в разі підвищення критерію міста — структура міської мережі стане порівняно пропорційною (217 міст і 238 містечок). Це сприятиме виконанню «Загальнодержавної програми розвитку малих міст». Також доцільно було б змінити послідовність визначення категорій поселень: спочатку дати місто, потім містечко, селище і село.
Щодо села. Думаю, не варто обмежувати його чисельністю населення у 5 тис. жителів. Річ у тім, що за переписом населення 2001 року в Україні було 94 села з чисельністю населення понад 5 тис. осіб, а ось мінімальний критерій населення потрібно дати. Ще у XVІІІ—XІX ст. в Україні селом вважалося велике селянське поселення, в якому була церква й управа. За радянської доби всі хутори перевели у села. В попередньому проекті закону, здається, правильно було зазначено, що село повинно мати не менше 500 жителів, переважна частина яких зайнята у сільському та лісовому господарствах.
— А як тоді називати сільські поселення з населенням менш як 500 мешканців?
— Я пропонував би відродити такі історичні форми сільського розселення, як сільце та хутір. Якщо в деяких селах нині проживає 50—100 осіб, то це не є селом у класичному розумінні, а суто українська назва сільце, що значно милозвучніше, ніж поширене тепер «вимираюче село». Сільцем доцільно було б називати мале село з населенням від 100 до 500 осіб.
— Чи погоджуєтеся ви з включенням до поселенських утворень «військових містечок за межами поселень», поселень та хуторів?
— Сьогодні в Україні існують як самостійні поселення військові містечка. Однак вони потребують нормативно-правового визначення як окрема категорія поселень «містечка». Відомо, що у приміських зонах великих міст України виникло багато дачних поселень із капітальним житловим фондом і благоустроєм, в яких багаті громадяни з родинами проживають цілий рік. Тому потрібно їх визначити як окремий тип поселень.
Щодо хуторів, то їх не можна вважати як «одиничні двори або місця проживання, що мають тимчасовий характер, несталий склад населення». Велика кількість хуторів в Україні, перейменованих за радянської доби у села, є місцями постійного проживання селян, мають сталий склад та значну кількість населення (понад 50—100 осіб). Хутори треба виокремити як самостійний тип поселень, пов’язаний головним чином із розвитком сільського фермерського та лісового господарства. Найбільше хуторів відроджується на Волині та Поліссі, що вважаються найбільшою зоною хутірського розселення.
— Як ви ставитеся до того, щоб повернути з часом і забуті назви, як-от «слобода, слобідка»?
— Звичайно, що потрібно відновити історичну справедливість і в цьому питанні. Адже північно-східну Україну часто називають Слобожанщиною або Слобідським краєм, бо до більшовицького перевороту це була зона традиційного слобідського розселення. Слободою, як відомо, називали поселення вільних селян та козаків, які були заможними хліборобами, мали міцне сільське господарство і волелюбний дух. Тому в процесі відродження Слобожанщини, її духовного світу, традицій необхідно повернути в сучасне українське життя першооснову всього цього — слободи, які в минулому були поширені й у інших регіонах України. У середині XІX ст. в Україні було 855 слобод і 56 слобідок. У моєму розумінні слобода — це велике сільське поселення з чисельністю населення понад 2 тис. осіб, в якому більша частина мешканців зайнята у сільському господарстві.
— Як ви оцінюєте перспективу здійснення адміністративно-територіальної реформи?
— Вважаю, що територіальну реформу проводити необхідно. Ми з нею дещо запізнилися. Але я більше ніж переконаний — її потрібно проводити поетапно, тільки за стовідсоткової прорахованості всіх непередбачуваних моментів. Насамперед слід здійснювати заходи, які є достатньо опрацьовані і можуть бути виконаними в межах чинної Конституції. Доцільно окреслити коло питань, що мають бути вирішені, та можливість їх застосування шляхом зміни вже чинних законів. Але найголовніше — до її проведення треба залучити авторитетних і відомих у державі особистостей. Адже адміністративно-територіальна реформа — це шлях до стабільності країни на перспективу.


Вів бесіду  Тарас ДАВИДЯК.