Серед безлічі підходів до розв’язання проблеми формування ефективно діючої і політично відповідальної влади треба, як нас справедливо вчили у часи історичного матеріалізму, знайти ту головну ланку, схопившись за яку можна витягти весь ланцюг.
У пошуках відповіді на це злободенне питання не обов’язково бути українським Ломоносовим, досить звернутися до досвіду європейських парламентських демократій, де і їхні правителі, і громадяни, усупереч сформованому у нас повсякденному сприйнятті, розуміють, що влада — це не тільки люди, що її уособлюють, а й насамперед організаційно-структурні й політико-правові її складові, що включають і державні інституції, і політичні партії, і громадські організації, а також правові норми та політичні стандарти (так звані правила гри), у рамках яких названі суб’єкти діють і взаємодіють.
В Україні під час помаранчевої революції і ще раніш у ході президентської гонки нинішні лідери країни, говорячи про підвищення ефективності й політичної відповідальності влади, наголошували на моральному аспекті. Однак загальна теза «влада не буде красти», за всієї своєї електоральної привабливості, не є достатньою для побудови ефективної системи влади.
Треба усвідомлювати, що за всієї значимості питання чесності чиновників, проблема ефективності влади і результативності державного управління ним аж ніяк не вичерпується. Мало того, стійкість і дійовість навіть споконвічно найвідкритішої державної системи за своєю суттю не може гарантуватися тільки доброю волею і персональними достоїнствами «слуг народу». Історія однозначно свідчить, що такі моделі майже завжди перероджувалися у свою протилежність. І події, пов’язані з призначенням губернаторів, розподілом міністерських портфелів, вибудовуванням стосунків між різними інституціями нової влади, свідчать, що моральність як особистісна якість розуміється і демонструється кожним найчастіше в міру виховання, а іноді й власної розбещеності, що не сприяє соціальній результативності державного управління.
За збереження колишньої політичної системи, сформованих у її рамках норм, стандартів і правил поводження, хоч би як декларували ті, що прийшли на зміну «колишнім», свою прихильність до «чесності» і «моральності», вони швидше, ніж можна було припустити, почали робити «дещо теж» і «подекуди також», як їхні попередники. А якщо мати на увазі нанесені їм раніше образи і «рани, що кровоточать», то було б дивним, за наших реалій і нашого менталітету, не розрахуватися з кривдниками.
Не з чуток знаючи і логіку суспільних процесів, і звичаї української політичної кухні, Іван Степанович Плющ, політик з великої букви і з великим стажем, людина не тільки мудра, а й далекоглядна, не випадково ще рік тому в одному зі своїх інтерв’ю попереджав: якщо політичну систему в Україні не буде змінено, то наступний Президент України буде гірший за двох попередніх, навіть якщо ним стане Ющенко.
Тому, виходячи зі світового досвіду, в Україні в силу названих обставин перехід до прозорого й ефективно діючого механізму, який було сформовано на Заході методом проб і помилок, що реалізує логіку політичної відповідальності «від джерел — до джерел», — не тільки веління часу, а й істотна необхідність.
Будується він за чітким «технологічним ланцюжком»: вибори — програмно-ідеологічна більшість (однопартійна чи коаліційна) — формування Кабінету Міністрів — затвердження програми виконавчої влади — реалізація програми —вибори (підтвердження мандата довіри або прихід до влади опозиції).
Названий технологічний ланцюжок, що реалізує принципи всіх трьох основних законів діалектики, є альфою й омегою будь-якої демократичної, політично відповідальної й ефективно діючої влади.
Для України, з урахуванням повноформатного переходу до парламентсько-президентської форми правління в 2006 році (мається на увазі закон № 4180 про внесення змін до Конституції), основним простором, що реалізує названі принципи і підходи, стає парламент, а головним механізмом — формування більшості, створення на його основі коаліційного уряду, викристалізування й організаційне оформлення системної опозиції, здатної пропонувати реальні альтернативи і здійснювати реальний контроль над чинною владою.
Через обставини, що склалися, основна проблема такого структурування українського парламенту полягає в тому, що замість класичного варіанта, який передбачає суто добровільне об’єднання парламентських агентів на основі близькості програмно-ідеологічних принципів і спільності завдань, ми до недавнього часу мали некласичний, умовно кажучи, «політекономічний» варіант.
Більшість епохи Леоніда Кучми будувалася на давньому, але усе ще досить діючому, принципі «батога і пряника». На практиці така технологія реалізовувалася через адміністративний примус для одних («батіг») і близькість до «тіла» для одержання надприбутків — для інших («пряник»). Споконвічно конфліктна природа бізнес-інтересів, на основі яких у рамках згаданої схеми будувалися парламентські коаліції більшості, і прагнення попереднього Президента не допустити значного посилення будь-якої із груп впливу, здатної поставити під загрозу його особисту владу, робили ці парламентські конгломерати хиткими, а законодавчу більшість, де-факто, ситуативною.
Не менш фатальну роль у вітчизняному коаліційному будівництві, необхідність якого, принаймні привселюдно, ніхто не ставив під сумнів, зіграв дефіцит реальної програмності і процедурно-нормативного закріплення.
Наприклад, під час затвердження в 2000 році Віктора Ющенка на посаду прем’єра, його програмні позиції дозволили доповнити адміністративну складову коаліції у ВРУ, яку було сформовану за санкцією тодішнього Президента з центристів і правих фракцій. Однак зафіксовану в процесі голосування більшість було оформлено на процедурному рівні тільки всередині. Внаслідок, для руйнування коаліції, що було викликано зміною політичної кон’юнктури, не було жодних, навіть формально-символічних, перешкод.
У свою чергу, першою вітчизняною спробою непрограмного процедурного закріплення стосунків між більшістю й урядом можна вважати функціонування парламентсько-урядової коаліції (абревіатура якої в автентичному українському варіанті — «ПУК» стала у свій час ім’ям загальним). Було прописано процедуру (хоча на практиці її дотримувалися аж ніяк не завжди) формування урядової коаліції, стосунків усередині більшості, схема взаємодії з урядом. Однак законодавчо-нормативного закріплення ця процедура не мала, що багато в чому обумовило її непрацездатність.
З другого боку, не менш некласичною за сучасними мірками мала вигляд й опозиція. Авторитарному режиму, що вбирався в псевдодемократичний одяг для збереження обличчя, потрібна була опозиція: а) антагоністична за програмними підходами; б) нездатна бути реальною альтернативою в силу її історичної безперспективності і приреченості. Саме таку опозицію колишня влада і плекала, і звеличувала як «єдино реальну».
Перші паростки системно-доктринальної опозиції в особі «Нашої України», що не одержали логічного організаційного і нормативно-процедурного закріплення при колишньому режимі, після приходу до влади останніх і переходу на їх місце колишніх, якщо і не засохли, то багато хто сьогодні справедливо оцінює формулою: пацієнт скоріше живий, чим мертвий.
Результати голосування за кандидатуру Юлії Тимошенко, за програму уряду, за бюджет ще раз продемонстрували, що в рамках нинішньої моделі парламенту, для якої характерне структурування скоріше не на програмно-ідейному, а на бізнес-політичному рівні, доктринальна опозиція бути не може, тому що бізнес за природою своєю не може бути в опозиції до влади.
Така ситуація ховає в собі потенційну небезпеку для суспільства. Адже сильна меншість необхідна насамперед як запобіжник від спроб приватизації влади, а також як умова конкурентності й прозорості політичного ринку. Роль опозиції полягає не в тому, щоб «ставити палиці в колеса» уряду, набираючи тим самим собі додаткові очки, як це найчастіше в нас розуміють, а в тому, щоб через публічні механізми буквально змушувати уряд вести відкриту і прозору для суспільства політику. Іншими словами, здійснювати і гарантувати функцію демократичної деліберації, тобто постійного обговорення, критики і пошуку альтернатив політичних рішень.
Чинний Президент продемонстрував, що розуміння конструктивності суспільної ролі системної опозиції і схеми її взаємодії з владою в нього є. У листопаді минулого року ще як кандидат він завізував указ «Про забезпечення прав опозиції в Україні», що припускає, зокрема, право парламентської опозиції ініціювати скликання позачергового засідання Верховної Ради, резервування за нею головування в парламентських комітетах з питань бюджету, свободи слова й інформації, законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності, права щомісяця формувати одноденний порядок роботи Верховної Ради. Віктор Ющенко, тоді ще кандидат у Президенти, заявив про необхідність створення механізмів захисту прав опозиції та гарантій її впливу на прийняття державних рішень.
Парадокс нашої сьогоднішньої ситуації полягає в тому, що, з одного боку, з такою постановкою питання ніхто взагалі і не сперечається, а з другого, нормування діяльності опозиції «зависло» на рівні правильних міркувань і далі поки що не йде. Хоча проект закону «Про гарантії прав парламентської опозиції в Україні», згідно із згаданим указом, мав бути внесений на розгляд Верховної Ради ще до 1 січня 2005 року, що могло б стати важливим кроком до реалізації в Україні базової формули сучасної демократії, яка панує в Європі, і зрозумілою не просто як право більшості, а як гарантія прав меншості.
На відміну від них, у нас поки що немає цілковитого розуміння того, що забезпечити чинний цивільний контроль, а через нього політичну відповідальність влади, її ефективність і дійовість неможливо без переходу до політичної структури з чітко окресленою більшістю й опозицією, в якій ціна втрати довіри виборців вища, ніж тактичні і бізнес-дивіденди, які було отримано під час кулуарних торгів усередині парламенту.
Водночас для України зараз, через відсутність сталих демократичних традицій і відповідної їм політичної культури, надзвичайно важливо не тільки визначити, а й жорстко закріпити на формальному рівні правила і процедури дії і взаємодії названих суб’єктів і між собою, і з іншими державними і цивільними інституціями. У мудрих англійців є прислів’я, яке у доміністерські часи любив цитувати нинішній міністр юстиції Роман Зварич: «Демократія — це процедура».
У цьому контексті доречно буде ще раз наголосити, що принцип «визначеності процедур за невизначеності результатів» є однією з найважливіших і непорушних рис сучасних західноєвропейських демократій. У плюралістичних режимах переможець, зазвичай, заздалегідь невідомий. Під час авторитаризму й олігархічного режиму, навпаки, діє принцип «невизначеності процедур при визначеності результатів», що дає змогу маніпулювати нормами для досягнення заздалегідь визначених підсумків.
Те, що відомий анекдот — «за кого ви будете голосувати на виборах Януковича» — не став реальністю, свідчить, що визначеність результатів ми одноразово перебороли. Але, з другого боку, ми ще не одержали визначеності процедур. І така подвійна невизначеність зовсім не захищає суспільство від можливості, з одного боку, режимної реставрації, а з другого, від укорінення у вітчизняному політичному процесі «броунівского руху», що зробить неможливим досягнення владою соціально значимих результатів.
Це пов’язано з тим, що процеси, які в «старих» демократіях регулюються сталими політичними традиціями і суспільними нормами (механізми формування коаліцій, питання взаємної відповідальності політичних агентів тощо), у нас поки що здійснюються на рівні особистісних переваг і «закритих» домовленостей, що у політичному плані нікого ні до чого не зобов’язує.
У цьому контексті важливо пам’ятати, що механізми політичної відповідальності реально запрацюють тільки у тому разі, якщо вони одержать тверде політично-нормативне і процедурно-правове закріплення на всіх основних рівнях.
Базовими для цього тепер уже виступають конституційні норми, закладені в законі № 4180 про внесення змін до Конституції. Вони, у свою чергу, задаючи нові загальнопараметральні характеристики формування і форматування органів державної влади, вимагають свого логічного розвитку, по-перше, у законодавчо-процедурному регулюванні діяльності парламентської більшості й опозиції, і, по-друге, у чіткому законодавчому визначенні і закріпленні функцій і повноважень державних інституцій і органів місцевого самоврядування, а також процедури їхньої взаємодії. Йдеться насамперед про закон про Президента, у рамках якого, в тому числі, повинні бути задані параметри діяльності Секретаріату і Кабінету Президента, прийняття закону про Кабінет Міністрів, закону про законодавчі акти, внесення до Конституції змін стосовно місцевого самоврядування тощо. Це дуже важливий аспект, адже наявний конфлікт повноважень не тільки блокує діяльність державно-політичної системи, а й нівелює сам принцип політичної відповідальності.
По-третє, на політичному рівні треба запровадити в практику підготовку коаліційних угод між політичними партіями, представники яких у Верховній Раді сформують парламентську більшість. Такі коаліційні угоди, з досвіду інших країн, містять у собі програмно-ідеологічні моменти, організаційні принципи, кадрові питання, механізми реорганізації й ліквідації, погоджені з конституційними нормами. У цьому плані показовим є приклад Фінляндії, де одночасно з формуванням коаліції, партії вкладають так званий урядовий договір — досить докладний документ, що є для уряду програмою. Така практика дає можливість членам уряду заздалегідь знати, якою буде політика коаліції, і як вони можуть поступитися своєю позицією для її збереження. Для України у цьому плані позитивом став прецедент входження СПУ в коаліційний уряд з досить чітко позначеними політико-програмними умовами, що може стати першим кроком до програмного формату коаліціонування в Україні.
Те, що вже зараз у повному обсязі запустити механізми політичної відповідальності неможливо, цілком не означає, що ми можемо дозволити собі ігнорувати комплекс позначених питань, як це дехто пропонує, аж до 2006 року, коли нові конституційні параметри необхідно буде втілювати безпосередньо на практиці. Цілісне бачення і розуміння логіки, норм і процедур функціонування інституції політичної відповідальності, законодавче нормативно-процедурне закріплення статусу, прав та обов’язків більшості і меншості (опозиції) в нових умовах має бути сформовано уже сьогодні для того, щоб після березня 2006 року не довелося визначати правила на ходу. Уже нині необхідно мінімізувати можливість спроб переможців формувати правила гри під себе, а то ми ризикуємо спровокувати не тільки кризу довіри, а й чергову комплексну політичну кризу, наслідки якої для України важко передбачити.
Олександр КАРПОВ, народний депутат України.
