До обговорення проекту закону «Про територіальний устрій України»

Сьогодні, коли ставиться під сумнів доцільність проведення адміністративно-територіальної реформи в цілому, важливим, на мою думку, є всебічна підтримка цієї архіважливої ініціативи. І ця підтримка має полягати в конструктивному діалозі з авторами реформи, висловленні реальних пропозицій та зауважень.
У Комітеті Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, членом якого я є, не раз проводилися спільні з Кабінетом Міністрів України засідання з обговорення проекту закону України «Про територіальний устрій України». І щоразу ми виходили з того, що реформа потрібна, це давало «заряд» всій роботі.
Загалом можна констатувати, що адміністративно-територіальна реформа сьогодні реальніша, ніж будь-коли. Адже за реформу професійно взявся уряд, вперше за всі роки широка громадськість залучається до обговорення реформи, вона стала актуальною і цікавою для ЗМІ, а, відповідно, і для суспільства.
Тому хотілося б висловити декілька узагальнюючих думок з цього приводу.
Що можна вважати позитивним у законопроекті.
Найперше те, що всі інші попередні законопроекти, напрацьовані за участю Кабінету Міністрів України, набагато гірші та були спрямовані, швидше, на знищення місцевого самоврядування, ніж на його підтримку.
По-друге, в ньому чітко визначено поняття адміністративно-територіальної одиниці, її межі, а також те, що в територію адміністративно-територіальної одиниці не може включатися територія іншої адміністративно-територіальної одиниці чи її частини.
По-третє, проект містить спробу відійти від старої термінології і ввести більш спрощену нову, наприклад: «поселення» замість «населений пункт», «містечко» замість «селище міського типу», «поселенське утворення» замість «селище», «місто-район» замість «місто районного значення», «місто-регіон» замість «місто обласного значення» тощо. І це не тільки трансформація у назвах, а вже інший підхід у визначенні населених пунктів та їх створенні.
Проте ці та інші нововведення законопроекту не завжди безспірні.
Що можна вважати негативним у законопроекті.
По-перше, не поліпшує чинне законодавство запровадження цим законопроектом деякої нової термінології, яка практично необґрунтована і є, можливо, не зовсім вдалою. Так, зокрема, використання терміну «поселення», що історично асоціюється не з населеним пунктом, а більше з поселенням репресованих громадян. Терміни «місто-район» та «місто-регіон» теж введено без належного обґрунтування.
По-друге, і це є основним негативом цього законопроекту (як і попередніх законопроектів, розроблених за участю виконавчої влади), намагання виконавчої влади у будь-який спосіб провести скорочення наявної кількості адміністративно-територіальних одиниць та, відповідно, органів місцевого самоврядування. І це робиться без належного обґрунтування, без визначення механізмів поліпшення економічного стану територіальних громад, а головне — без визначення наслідків таких дій для населення... Так, стаття 8 проекту передбачає, що громада утворюється за умови, якщо в її межах проживає зазвичай не менш як 5 тисяч жителів. На сьогодні це територія трьох-чотирьох сільських рад (середня чисельність сільської ради — 1500 осіб). Постають запитання: що за такого підходу отримає населення, які послуги може надати орган місцевого самоврядування та взагалі, чи будуть спроможні мешканці дістатися до центру такого утворення (серед яких у сільській місцевості переважно люди похилого віку)?
Відстань до центру адміністративно-територіальних одиниць для більшості сільського населення зросте в три-чотири рази, відповідно збільшаться витрати та час на те, щоб туди дістатися. Виникне також запитання для населення: чи є потреба долати цю відстань та втрачати стільки часу, щоб взяти участь у заходах органів місцевого самоврядування? Проте вирішення суто життєвих питань — охорони здоров’я, пенсій, навчання, різні господарські справи та комунальні питання, довідки — все це викликає необхідність спілкування з центром адміністративного утворення та з центром району... Очевидно, що таке спілкування ускладнюється. Такі самі запитання виникають і стосовно створення районів, на території яких проживає не менш як 70 тисяч населення (це при тому, що середня чисельність населення в районах по Україні майже вдвічі менша). Подібні запитання викликають у населення, органів місцевого самоврядування неоднозначне ставлення до таких законопроектів.
Тому уряду потрібно більше звертати увагу громадян на напрацьовані шляхи розв’язання цих теоретичних проблем. До того ж у жорсткій, переважно неконструктивній, критиці уряду проявляється його відповідальність за таку глобальну ініціативу. Центральна виконавча влада має відповідати за наслідки впровадження реформи, адже зазвичай всю відповідальність за прийняття рішень несе на собі Верховна Рада України як єдиний законодавчий орган! Саме в такій жорсткій полеміці народжується справжній всенародний закон України, який знає кожний свідомий громадянин держави.
Яскравим прикладом такого підходу до розв’язання державних проблем стали Всеукраїнські збори представників місцевого самоврядування, проведені у квітні цього року з ініціативи Голови Верховної Ради Володимира Литвина, на яких вже тоді були поставлені деякі із зазначених запитань.
Одним із істотних недоліків проекту закону “Про територіальний устрій України” є намагання центральної виконавчої влади переглянути повноваження органів місцевого самоврядування та Верховної Ради України у вирішенні питань адміністративно-територіального устрою України. Наприклад: згідно з чинним законодавством питання зміни меж районів, міст, зарахування міст до категорії міст районного та міст обласного значення вирішується Верховною Радою України за поданням відповідної обласної ради. Компетенція Верховної Ради України з цих питань чітко виписана пунктом 29 статті 85 Конституції України. У законопроекті Верховна Рада України вже не може самостійно розглянути будь-яке питання з адміністративно-територіального устрою без подання Кабінету Міністрів України. Практично, якщо уряд не вносить питання на розгляд Верховної Ради України, то остання вже нічого не може розглянути та вирішити. Це приклад фактичного перебирання повноважень законодавчої гілки влади виконавчою.
Законопроект викликає також багато інших запитань. Наприклад, у разі об’єднання села і міста чи будуть обмеження у граничних нормах користування земельними ділянками або збільшення податку на землю, як це відбулося для мешканців села Троєщина при входженні села в межі міста Києва?
На всі ці та багато інших запитань громадяни мають отримати відповіді до проведення адміністративно-територіальної реформи.
Одним з можливих шляхів, який міг би цьому зарадити, є проведення експериментів по окремому впровадженню новел реформи.
Проведення експерименту. Адміністративно-територіальна реформа, окрім зміни устрою, передбачає низку новацій, спрямованих на поліпшення життя людей, тому потрібно апробувати їх на різних територіях України. Адже очевидно, що при загальній реформі може не вистачити сил для роз’яснення переваг нового адміністративно-територіального устрою людям, і всю увагу буде прикуто до поточних проблем реформування.
Як відомо, проведення експерименту планується. Розроблено проект указу Президента України про організацію проведення експерименту в межах Київської області. Після його видання буде подано відповідний законопроект до Верховної Ради України.
Але можна достатньо обґрунтовано стверджувати, що Київська область не є типовою областю України, так як взагалі всі області України історично різняться і мають свої особливості, про що, до речі, стверджують і безпосередні розробники проекту.
Також зрозуміло, що робити законодавчий експеримент у багатьох регіонах — це фактично те саме, що проводити реформу загалом.
Тому потрібно шукати інший варіант апробації новел реформи. Таку можливість дає Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою УРСР (затвердженого Указом Президії ВР УРСР від 12.03.1981 року). В пункті 4 якого, зокрема, зазначається, що “утворення і ліквідація сільрад, встановлення і зміна меж сільрад проводяться виконавчим комітетом обласної ради народних депутатів за поданням виконавчих комітетів відповідних районних, міських (міст обласного підпорядкування) рад народних депутатів”.
Виходячи з цього, можна на рівні обласної ради за згодою конкретних територіальних громад області приймати рішення про реформування органів місцевого самоврядування аж до рівня районних рад.
Якщо переконати обласну раду в доцільності такого експерименту та провести його в області, то весь регіон буде бачити результати реформування і “приміряти” майбутні масштабні зміни до своєї області, району, міста, села.
Найголовніше в цьому експерименті — зуміти не просто ліквідувати деякі сільські ради в районі, а, по-перше, переконати людей в необхідності змін, по-друге, забезпечити введення всіх нових інститутів на рівні громад, в яких проводиться експеримент. Мається на увазі інститут голови села (старост), які могли б видавати необхідні довідки, відкрити відділення банків, фондів та інших державних органів в адміністративних центрах, де будуть розташовані органи місцевого самоврядування.
Реальність такого експерименту доведена сьогодні на прикладі деяких регіонів України, де вже протягом останніх десяти років успішно пройшли “стихійні” ліквідації сільрад і укрупнення таким чином території, в межах якої діє одна потужна сільська рада.
Перспективи проведення експериментів. Законопроект “Про територіальний устрій в Україні” чекає на зміни до Конституції (проект №3207-1), але у зв’язку з прив’язкою до нього всієї політичної реформи він може бути і, най-імовірніше, буде затриманий.
Тому, по-перше, урядовий законопроект про експеримент має більше шансів для прийняття, ніж законопроект “Про територіальний устрій в Україні” загалом. Парламент може піти на проведення експерименту вже сьогодні і до розгляду основного проекту буде вже напрацьований певний досвід.
По-друге, експеримент на рівні районів не потребує особливого законодавчого врегулювання і може бути вже проведений при мінімальних затратах.
Неодноразово обговорювався проект реформаторського закону серед членів Народної партії Володимира Литвина. Так, хотілося б застерегти, щоб закон “Про територіальний устрій України” не повторив історію прийняття останнього Земельного кодексу України, коли Кабінет Міністрів, деякі відомства та зацікавлені депутати розхвалювали прогресивне спрямування цього кодексу перед його прийняттям. А внаслідок його прийняття сільські, селищні та міські ради були обмежені правом виділення та розпорядження землею тільки у межах забудови населених пунктів, а розпорядником всіх інших земель на території сільських, селищних та міських рад стали голови райдержадміністрацій. У результаті земля громадянам виділялася на розсуд голів держадміністрацій. Земельний кодекс також спростив процедуру переведення земель лісового фонду та земель сільськогосподарського призначення в інші категорії, чим також дуже вдало скористалися окремі групи населення не на користь народу України.
І насамкінець. Головне у питанні проведення реформи адміністративно-територіального устрою — кадрове забезпечення. Не секрет, що якісний склад посадових осіб місцевого самоврядування погіршується.
Тому має бути розроблена Державна програма з підбору, підготовки, навчання кадрів для органів місцевого самоврядування, адже при об’єднанні територіальних громад чисельність апарату сільської ради зросте до десяти чоловік і з’являться додаткові посади юриста, економіста, землевпорядника і т. д. У разі наближення адміністративних послуг до жителів місцевої громади (йдеться про представництво в адміністративно-територіальному центрі всіх необхідних державних структур), зросте потреба у фахівцях, які їхали б працювати в райони, на периферію. Чи є у нас такі фахівці? А чи є серед них бажаючі повертатися або переїжджати після навчання в центрі на місця? Питання відкрите...
На мою думку, вже сьогодні доцільно здійснити централізований відбір талановитої молоді з сільської місцевості та направити за державним замовленням в державні та комунальні вищі навчальні заклади з настановою повернутися після навчання в регіони.
Без сучасних, професійних кадрів адміністративно-територіальна реформа буде приречена на поразку.

Віталій ОЛУЙКО, голова підкомітету з державного будівництва та адміністративної реформи Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, народний депутат України, фракція Народної партії.