Останніми роками припустилися серйозних недоліків у використанні та охороні земельного фонду країни. Заходи земельної реформи, що їх вжито, істотно не вплинули на підвищення рівня ефективності землекористування. А роботи з охорони земель фактично призупинено. Самовільне зайняття або незаконне оформлення відводу земельних ділянок природно-заповідного фонду, оздоровчого та рекреаційного призначення, у прибережних захисних смугах водойм набули неабиякого поширення. На Південному узбережжі Криму та в Одесі котеджами та іншими приватними будівлями і спорудами незаконно забудовано землі заповідників, ділянки санаторно-курортних закладів, інші особливо цінні землі.
Порушення вимог законодавства щодо регулювання земельних відносин стали масовими у 2003—2004 рр. Всеукраїнська перевірка додержання норм законодавства стосовно використання та охорони земель, що провадиться за ініціативи Президента України В. Ющенка, має покласти край земельному свавіллю і беззаконню. Дуже важливо при цьому правильно розставити акценти на тому, що зроблено, а ще важливіше — вжити конкретних заходів, які дали б змогу ввести у нормальне правове русло процес приватизації та надання в користування ділянок.
Про ці актуальні проблеми розмова нашого кореспондента з колишнім керівником робочих груп з розробки проектів Земельних кодексів України (1990, 1992 та 2001 років), розробником законів України «Про землеустрій», «Про розмежування земель комунальної і державної власності», «Про державний земельний кадастр» та ін., академіком УААН, заступником директора з наукової роботи Київського інституту земельних відносин Леонідом НОВАКОВСЬКИМ.

— Леоніде Яковичу, скажіть, будь ласка, як ви зформулювали б основні причини незадовільного стану використання земель та наявність порушень земельного законодавства?
— Якщо казати стисло, таких причин, на мою думку, три. Це незавершеність і недосконалість нормативно-правової бази, що регулює сферу земельних відносин; неефективність структури і функцій органів влади, які здійснюють управління землекористуванням; відсутність належного державного контролю за використанням і охороною земель.
— Після введення з 1 січня 2002 року нового Земельного кодексу прийнято низку нормативно-правових актів. Хіба їх недостатньо для нормального регулювання земельних відносин?
— Кодексом передбачалося до 15 травня 2002 р. розробити і внести на розгляд Верховної Ради України 38 проектів законів (з них до 16 внести зміни та доповнення). Однак до цього часу прийнято лише 11 законодавчих актів. Немає законів про державний земельний кадастр, ринок землі, консервацію земель, землі рекреаційного призначення, землі оздоровчого призначення, землі промисловості, про землі охоронних зон та інших. Не внесено змін до Водного та Лісового кодексів. Отже, у країні немає єдиного правового поля для регулювання земельних відносин. Тому і органи виконавчої влади, і органи місцевого самоврядування «творять» свої нормативні акти, як кому вигідно. Державні земельні органи констатують факти порушень, але реально нічого не роблять, щоб ці закони були прийняті. Законопроекти має розробити уряд, але урядова структура — Держкомзем України чомусь не вважає зазначене своїм обов’язком.
— А як нині здійснюється управління землекористуванням?
— З прийняттям нової Конституції України кардинально змінились умови регулювання земельних відносин у країні. Запроваджено комунальну власність на землю. Однак вона не запроваджується на практиці. Земельним кодексом України чітко визначено повноваження у сфері регулювання земельних відносин і органів державної влади, і органів місцевого самоврядування.
Однак чинна система земельних органів не пов’язується зі структурою власності на землю, сучасними завданнями і компетенцією з регулювання земельних відносин органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування. Неефективність реалізації земельної політики, істотні недоліки і порушення у сфері використання та охорони земель, факти безвідповідальності і бездіяльності земельних органів пояснюються насамперед їх недосконалою структурою. Як можна пояснити те, що місцева рада приймає незаконне рішення, а готує це рішення і матеріали до нього державний орган земельних ресурсів? Він і непідконтрольний, і непідзвітний раді, тобто незалежний. Отже, він повинен був би дотримуватися законодавства. Але він не відповідає перед радою за свої дії. Або візьміть так звану землевпорядну експертизу і проаналізуйте, чому державні земельні органи дають благословення на прийняття незаконних рішень. Який сенс у цьому, який інтерес штовхає їх до цього? Відповідь може бути лише одна — недосконалою є структура органів, яку потрібно змінювати.
— А що ви могли б запропонувати?
— Потрібно мати систему державних і комунальних органів земельних відносин. Сільські, селищні ради повинні мати в своїх штатах інженерів-землевпорядників, а міські ради — міські управління земельних відносин. До речі, така структура органів передбачена Прикінцевими положеннями Земельного кодексу України. Практика роботи Київського головного міського управління земельних ресурсів Київської міської ради підтверджує ефективність вказаної структури.
А систему державних органів земельних ресурсів треба децентралізувати. Не має бути так, щоб державний орган земельних ресурсів сам себе контролював, провадив експертизу своєї ж документації, а працівники займалися комерційною діяльністю на державній службі.
— А як поліпшити контроль за землекористуванням?
— Потрібно, щоб Держкомзем України та його контролюючі органи не займалися статистикою правопорушень, збиранням всілякої інформації, а вели непримиренну боротьбу з порушеннями земельного законодавства, користуючись широкими правами, які вони мають відповідно до Закону України «Про державний контроль за використанням і охороною земель». Багато уваги приділяють земельні органи проведенню гіпотетичних розрахунків можливих втрат бюджетів через порушення закону. Краще було б, щоб вони поклали край можливості появи втрат. Державному контролю за землекористуванням слід надати державного характеру, відомчі підходи тут неприйнятні. Якби державний контроль був справді державним, ми не мали б такої кількості правопорушень у землекористуванні.
Необхідно активізувати і роботу щодо контролю органів місцевого самоврядування, розробити і прийняти відповідний закон України.
— У засобах масової інформації повідомлялося, що втрати надходжень до бюджету Києва внаслідок порушень законодавства становлять понад 6,5 млрд. грн. Коли ви кажете про гіпотетичні розрахунки, то саме цю цифру маєте на увазі?
— Ідеться не про величину цифр. Мова про логіку й коректність підрахунків. Обсяг надходжень до міського бюджету від плати за землю зріс з 340 млн. грн. у 2002 році до 630 млн. грн. у 2004-му. А що це за сума 6,5 млрд. грн.? 85 відсотків її становлять доходи від продажу квартир у збудованих житлових будинках. А до чого тут втрати від земельних ресурсів, незрозуміло. От, наприклад, коли Держкомзем України продав у Києві акціонерному товариству «Футбольний клуб «Динамо» (Київ) ділянку за 5 млн. грн., а ринкова вартість її становить 62,6 млн. грн. (вони пізніше були перераховані в міський бюджет), то втрати справді становили 57,6 млн. грн. Це підтверджено.
Або взяти надходження від продажу ділянок. Середня вартість 1 кв. метра в Києві становить 1060 грн., а загалом по Україні 12 грн. До бюджету від продажу землі у Києві надійшло 251 млн. грн., а в Україні (без Києва) 300 млн. грн. Хіба, за логікою земельних органів, можна стверджувати, що втрати Держкомзему України від продажу земель становили майже 22 млрд. грн.?
— На якому етапі ми перебуваємо нині зі здійсненням земельної реформи?
— За 14 років виконано значний обсяг землереформенних робіт. Здійснено безпрецедентну акцію — у власність селян передано безоплатно майже 30 млн. га землі. Навіть за нормативною ціною (ринкових цін за сільгоспугіддя в нас немає) вартість переданих земель становить понад 300 млрд. гривень.
Під час земельної реформи, однак, припустилися низки помилок. Понад 5 млн. га деградованих і малопродуктивних земель не треба було передавати у власність. Ми передчасно подрібнили землекористування, втратили сівозміни, припинили роботи з охорони ґрунтів. Селяни не змогли передати в оренду значні площі земель: вони не обробляються, тобто пустують. Передавши в оренду переважну площу угідь, ми відлучили селянина-власника від землі — його власності. Селяни не є учасниками більшості підприємницьких структур. Мають місце факти спекуляції землею. Захист права селян на землю є досить актуальним. Багато проблем і в міському землекористуванні. Однак головне нині —консолідація сільськогосподарського землекористування.
— Що потрібно зробити, щоб мати необхідну документацію для управління землекористуванням в пореформений період?
— У процесі проведення земельної реформи втрачено інформаційну базу про землю. На території області, району, селищної, сільської ради нині немає відповідних землевпорядних, планово-картографічних, ґрунтових, землеоціночних, екологічних матеріалів. Землі під колишніми фермами, сільськими шляхами, лісосмугами, деградованими пасовищами, чагарниками, що не були розпайовані, тепер нікому не належать. Абсолютна більшість населених пунктів не має меж, генпланів. Відсутні границі прибережних смуг, рекреаційних, оздоровчих земель. Більшість власників і землекористувачів не мають правовстановлюючих документів на землю. У держави для здійснення управління землекористуванням немає відповідної землевпорядної та екологічної документації. Без проведення повсюдного землеустрою територій нам не обійтися. Нещодавно прийнято Закон України «Про землеустрій», але землеустрою, на жаль, немає на практиці. Все звелося до вилучення ділянок, тобто до роздачі земель.
— Наскільки актуальною є нині проблема поліпшення охорони земель?
— Потрібно кардинально змінити ставлення до проблеми охорони земель держави. Землю треба охороняти не лише від самовільного захоплення та розбазарювання, а насамперед від деградації. Через фактичне припинення робіт з боротьби з ерозією ґрунтів, засоленням, заболоченням земель, забруднення їх важкими металами та хімічними речовинами постійно зростають площі деградованих угідь. Катастрофічно зменшується рівень гумусу. Ми фактично експлуатуємо родючість ґрунту, яка не належить нам, а є власністю наших дітей і онуків. Проблема охорони земель дедалі більше переростає у проблему національної безпеки держави. Нам конче потрібно якомога раніше створити урядовий орган з охорони ґрунтів у складі Міністерства аграрної політики. Значна частина урядовців це зрозуміла.
— Який стан робіт з розмежування земель державної та комунальної власності?
— Минуло дев’ять років від дня прийняття Конституції, однак комунальної власності на землю до цього часу на практиці немає. Раніше перепоною на цьому шляху була відсутність відповідного закону. Однак Закон «Про розмежування земель державної та комунальної власності» 14 липня 2004 року набрав чинності.
Реалізація положень цього закону потребує розробки відповідної методичної бази, зокрема методичних рекомендацій з розробки проектів розмежування земель. Адже йдеться про 30 тисяч таких проектів, що необхідно скласти. Сумарна вартість розробки проектів, за орієнтовними розрахунками, перевищує 1 млрд. грн.
Такі методичні рекомендації має розробити Державний комітет України із земельних ресурсів. Однак Держкомзем пішов іншим шляхом. 17 березня ц. р. голова комітету надіслав керівникам органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування факсограму, в якій просить їх прискорити організацію проведення розмежування земель.
Залишається незрозумілим, як прискорити цю роботу, коли Держкомзем не сказав, як її конкретно провадити. Мова не йде про організаційні заходи, а про розробку проектів, склад, вартість, порядок розробки, погодження, затвердження, реалізація яких не визначені до цього часу.
Ми нині працюємо над коригуванням концепції формування земель комунальної власності у Києві, методикою розробки проекту і приступимо до його складання.
— Які заходи вживають у столиці держави щодо вдосконалення регулювання земельних відносин?
— За дорученням Президента України від 17 лютого 2004-го торік проведено комплексну перевірку додержання вимог земельного законодавства. Нам вдалося ліквідувати ряд істотних порушень, зосередити увагу на здійсненні Програми земельної реформи на 2001—2005 рр., удосконалити власні нормативні акти, зробити прозорішим процес надання земель і їх оподаткування. Однак є багато і нерозв’язаних проблем. Одна з них стосується вирішення клопотань інвесторів щодо відведення ділянок для багатоповерхового житлового будівництва в районах історичної забудови. Більше уваги потрібно приділяти використанню земель рекреаційного призначення, охороні лісів і лісонасаджень. Слід спрощувати систему відведення ділянок, скорочувати терміни вирішення питань, домагатися синхронізації процесів забудови міста й раціоналізації землекористування.

Вiд редакцiЇ. Цими днями Леоніду Яковичу виповнюється 70 літ. За багаторічну плідну працю на ниві підготовки земельного законодавства він нагороджений Грамотою Верховної Ради України. Ми також приєднуємося до численних вітань ювіляру і бажаємо нашому активному постійному авторові міцного здоров’я на довгі роки та великих творчих успіхів у науковій та законотворчій діяльності.


Інтерв’ю взяв Михайло СВОЯЧЕНКО.