Про існуючий адміністративно-територіальний устрій України — спадщину СРСР — його недосконалість і потребу реформування за 14 років незалежності не говорив хіба що лінивий. Але не про конкретні параметри і строки реформування. Причина проста: адміністративно-територіальний устрій — це Кримська автономія, Київ, 24 області, 490 сільських районів, 456 міст, 886 селищ міського типу, 28580 сільських населених пунктів і майже 48 мільйонів громадян. Реформа адміністративно-територіального устрою обов’язково зачепить інтереси кожного з них. До того ж вона — справа недешева і вимагає чималих бюджетних коштів. Тому зміни такого обсягу у будь-якій країні проводяться дуже рідко, і зазвичай після тривалого і ретельного вивчення питання. У цих випадках завжди згадується відоме прислів’я, за яким спочатку треба відміряти сім разів, і лише один раз відрізати.

Тому для багатьох науковців і практиків стала повною несподіванкою розпочата представниками влади в останні 2—3 місяці інформаційна кампанія за негайне проведення реформи територіального устрою. Навіть з’являються конкретні пропозиції щодо того, який має бути майбутній територіальний устрій України.
Те, що сьогодні з високих трибун і у засобах масової інформації називається «реформою адміністративно-територіального устрою» (або ж «реформою територіального устрою») знайшло найповніше вираження у проекті закону «Про територіальний устрій України», який поки що не внесений на розгляд парламенту, але вже широко рекламується урядовцями. Отже, спробуємо з’ясувати, який вигляд матиме «реформований» адміністративно-територіальний устрій у разі, якщо ці проекти таки стануть законом.
Низовий рівень адміністративно-територіального устрою становитиме «громада», тобто адміністративно-територіальна одиниця, до якої входять жителі одного або кількох населених пунктів, що має певну територію і є основою для створення та діяльності органів місцевого самоврядування громади. Для утворення «громади» вимагається, щоб чисельність жителів відповідної території становила, як правило, не менше 5000. Міста, селища (які передбачається перейменувати і надалі називати «містечками») і села пропонується надалі вважати не адміністративно-територіальними одиницями, а просто поселеннями.
Ось і перша істотна відмінність «реформи» від положень чинної Конституції України: нинішні конституційні приписи гарантують право на місцеве самоврядування жителям будь-якого населеного пункту, так би мовити, за фактом самої наявності такого населеного пункту на географічній карті України, а у разі «успішного» проведення реформи це право матимуть лише «громади», територія яких визначатиметься, хоч і на підставі названих вище критеріїв, але адміністративним шляхом.
Середня ланка реформованого адміністративно-територіального устрою — райони. Це поняття у проекті закону «Про територіальний устрій України» вживається приблизно у тому само значенні, яке воно має і тепер.
Однак він утворюватиметься за умови проживання на відповідній території, як правило, не менш як 70 000 жителів. Сьогодні чисельність жителів сільського району середнього розміру зазвичай є меншою. Це означає, що в разі ухвалення «реформи» країна має пережити період перекроювання меж районів, зникнення певної кількості адміністративно-територіальних одиниць внаслідок їх ліквідації або приєднання до інших районів.
До цієї ж ланки буде віднесено й адміністративно-територіальні одиниці, які у згаданому вище законопроекті мають назву «місто-район». Цим словосполученням пропонується називати громаду, на території якої розташоване хоча б одне місто з чисельністю не менш як 70 000 жителів. Передбачається, що «місто-район» входитиме не до складу району, на території якого воно розташоване, а входитиме до складу відповідної області. Таким чином, «місто-район» за своїм статусом буде схожим на нинішнє місто обласного значення, з тією різницею, що до його складу можуть входити й сільські населені пункти.
Третьою і найвищою ланкою пропонується вважати «регіони», до яких мають відноситись Автономна Республіка Крим, області і «міста-регіони», тобто громади, на території яких розташоване місто з населенням не менш як 750 000 жителів. «Місто-регіон» не входитиме до складу регіону, на території якого воно розташоване. Тож реформа має «підвищити» статус кількох великих міст України (зокрема, Дніпропетровська, Донецька, Львова, Одеси, Харкова) до рівня, який сьогодні мають Київ і Севастополь: адже «місто-регіон» матиме справу безпосередньо з центром.
У проектах реформи не пропонується внесення якихось коректив у сфері взаємовідносин між окремими територіальними утвореннями, зокрема між адміністративно-територіальними одиницями різного рівня. Тому можна констатувати, що ініціатори «реформування» вважають за достатнє змінити лише систему адміністративно-територіального поділу країни.
Ще одна теза, на яку необхідно звернути увагу: постійні спроби ініціаторів реформи створити у широкої громадськості враження про необхідність її швидкого проведення. Скажімо, віце-прем’єр Р. Безсмертний під час своїх виступів у засобах масової інформації заявляє: корисні є лише реформи, які проводяться швидко. І оскільки ця теза начебто повною мірою стосується і реформи адміністративно-територіального устрою, то її слід реалізовувати негайно, з тим щоб закінчити до парламентських виборів 2006 року.
Але поговоримо про принциповіше питання, а саме про те, яких наслідків може очікувати від проектованої реформи суспільство.
Відповідно до статті 133 Конституції України територіальний устрій України грунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості і соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій. Простіше кажучи, система територіального устрою має одночасно забезпечувати єдність держави і широкі можливості для здійснення окремих державних функцій не центром, а місцевими органами влади, утвореними громадянами, створювати умови для якомога швидшого соціально-економічного розвитку територій.
Проте окрім відображених у Конституції засад існують й деякі інші, які пов’язані із сприйняттям територіального устрою окремими громадянами. Вони найчастіше стикаються з реаліями територіального устрою тоді, коли з’являється потреба звернутися до державних органів влади чи самоврядування по вирішення тих чи тих проблем. Щороку тисячі громадян просять місцеві органи влади про вчинення певних дій, прийняття рішень або про видачу тих чи тих документів, оскільки вони необхідні громадянам для реалізації їх прав і законних інтересів. Бо влада існує для громадян і має служити їм. Отож ще одна важлива засада територіального устрою: його система має бути побудована так, щоб забезпечити максимальну доступність органів для громадян, які проживають на відповідній території.
Нова система територіального устрою повинна, очевидно, більшою мірою відповідати загальним засадам, про які сказано вище. Однак чи справді та система, яка описана вище і передбачена у згаданому проекті є досконалішою? Ініціаторів реформи вже не раз запитували, у чому ж полягає користь пропонованої реформи для суспільства, та чіткої і зрозумілою відповіді на це запитання не дано й досі. Кажуть: начебто після реформи адміністративно-територіальні одиниці стануть «самодостатніми», зможуть за рахунок власних доходів вирішувати питання місцевого значення і утримувати апарат, не вимагаючи для цього допомоги із державного бюджету. Так, реформа передбачає укрупнення районів і адміністративно-територіальних одиниць низового рівня (у вигляді створення нових «громад»), однак невже вони можуть стати самодостатніми і одержати належну фінансову базу для своєї діяльності шляхом простого укрупнення? Якщо нині майже всі сільські ради і переважна більшість селищних не мають доходів, достатніх навіть для утримання апарату органів самоврядування, то головна причина, очевидно, не в тому, що нинішні адміністративно-територіальні одиниці є надто дрібними. Причина — або у недостатньому економічному розвитку багатьох територій країни, або у неправильному розподілі суми доходів, які одержують органи державної влади.
Уявімо, що реформа розпочалася. Очевидно, цей процес відбуватиметься шляхом злиття в одне ціле дрібніших територіальних громад, які існують нині. Але злиття в одне ціле двох чи навіть трьох нинішніх сільських територіальних громад, у кращому разі, дасть можливість скоротити бюджетні витрати за рахунок зменшення загальної кількості сільських голів та секретарів сільських рад. А для громадян така «економія» обернеться збільшенням відстаней, які їм прийдеться долати для того, щоб донести до органів влади свої проблеми і потреби, і відповідним збільшенням їх власних видатків. Отже, ініціатори реформи пропонують (свідомо чи несвідомо) зекономити певну кількість бюджетних грошей шляхом віддаленості органів влади для громадян і збільшення їхніх витрат.
Чи доцільна така «економія»? Можливо, до неї і слід було б вдатись, якби кількість чиновників (чи то державних, чи то муніципальних) була б надмірною. Однак сьогодні кількість тих, хто безпосередньо має справу з громадянами, повинен вирішувати їх проблеми і задовольняти потреби, надмірною аж ніяк не назвеш. Не виключено, що років через 20, якщо транспортна інфраструктура країни стане досконалішою, а переважна більшість громадян матиме власні автомобілі, така економія і стане на порядок денний, але в сучасних умовах вона виглядає знущанням над громадянами. Можливість зекономити треба шукати не тут, а в інших ланках державного апарату.
Щодо міських «громад», то питання «укрупнення» їх не стосується. Зате у разі реалізації реформи може виявитися, що до складу таких громад разом з містами ввійдуть сільські населені пункти. Ініціатори реформи виправдовують таку конструкцію міської «громади» необхідністю якимось чином розв’язати реалії сучасного адміністративно-територіального устрою, які склались у Києві, Ялті, Севастополі та ще у кількох містах України, до території яких включено інші населені пункти (села, селища, і навіть окремі міста, як, наприклад, Інкерман у складі Севастополя). Однак «розв’язання» проблеми у разі реалізації «реформи» дасть неприємні наслідки для тих сільських населених пунктів, які ввійдуть до складу «міських» громад. Адже вони будуть позбавлені можливості сформувати власні органи самоврядування. Відтак усі питання місцевого значення вирішуватиме місто (точніше, орган самоврядування, сформований в основному за рахунок голосів жителів міста), і ці рішення (особливо, в земельних питаннях) нерідко будуть не на користь сільських жителів.
Те, що було сказано вище про «укрупнення» адміністративно-територіальних одиниць низового рівня, ще більшою мірою стосується ідеї «укрупнення» районів.
А щодо рівня «регіонів», то суть реформи, як уже зазначалося, зводиться до виділення зі складу областей кількох великих міст, яким буде наданий статус «міста-регіона». Однак постає запитання: яким чином забезпечуватимуться інтереси державного управління у цих містах? Чинна Конституція, надаючи відповідний статус Києву і Севастополю, передбачає існування у цих містах окремих державних адміністрацій. Очевидно, у разі втілення «реформи» окремі місцеві державні адміністрації мають з’явитись у Донецьку, Харкові, Львові, інших великих містах. Економією і скороченням державного апарату такий крок уже не виправдати, оскільки тут, навпаки, відбудеться розростання цього апарату. Однак ініціатори «реформи» і не намагаються наводити якихось виправдань, вони воліють взагалі якомога менше говорити про цей її «елемент».
Отож уважне і об’єктивне вивчення тих пропозицій, які зараз називаються «реформою адміністративно-територіального устрою України», свідчить, що ці пропозиції не дають прямої і очевидної користі з точки зору інтересів державного будівництва. Однак ініціатори реформи вперто і настійливо вимагають їх якнайшвидшої реалізації. Але чи справді вона можлива?
А тепер щодо пропозиції провести реформу ще до парламентських виборів 2006 року. Однак для цього необхідно провести величезну роботи як законодавчу, так і організаційну. Створення належної правової основи для реформи, тобто прийняття необхідних змін до Конституції і до законів України, навіть за умови режиму найбільшого сприяння може забрати 6—8 місяців. Але після цього необхідно визначити склад і територіальні межі тисяч нових громад і сотень нових районів, а після цього — ще й провести підготовчі заходи, пов’язані з наступною ліквідацією старих органів влади і початком діяльності нових, вирішити подальшу долю величезної кількості майна і десятків тисяч людей, які залишаться без роботи.
Схоже, що причина спроб поспішної зміни адміністративно-територіального устрою насправді лежить не у площині турботи про долю держави чи її громадян, а у площині політики. Ті, хто пропагує «реформу», очевидно, сподіваються, що проведене таким чином розділення території кількох східних і південних областей України потягне за собою і розділення владних еліт в цих областях, спричинить виникнення внутрішніх суперечок і конкуренції, чого нинішня влада (яку у цих областях не надто люблять і підтримують), очевидно, дуже хотіла б і взагалі, і конкретно у переддень парламентських виборів 2006 року. Отже, справжнім мотивом цієї реформи, її рушійною підводною течією, яку ініціатори, щоправда, не хочуть випускати на поверхню, є відомий ще з часів Давнього Риму афоризм «поділяй і владарюй».


Віталій ЖУРАВСЬКИЙ, голова Християнсько-демократичної партії України, доктор юридичних наук, професор.