Необхідність адміністративно-територіальної реформи назрівала давно, і декларований нині принцип децентралізації влади з паралельним розширенням місцевого самоврядування навряд чи хто-небудь стане заперечувати. Звичайно, за наявності економічної і фінансової бази, інфраструктури і кадрового забезпечення, достатніх для реалізації нових повноважень органів місцевого самоврядування. Крім того, варто диференціювати обсяг цих повноважень, нині однаковий для обласної ради і сільради, що реально складається з голови і печатки.

По суті, нам немає потреби винаходити велосипеда: в Європі давно вже додумалися до так званого принципу допоміжності, відповідно до якого там, де це можливо, прийняття рішень переноситься на органи влади, що в безпосередній близькості до окремих громадян. Разом з ним працює інший правовий орієнтир — принцип субсидарності, тобто делегування повноважень і вибір рівня розв’язання тієї чи тієї проблеми.

На практиці все це означає, що тиск місцевої влади знизу активізує центральний уряд, а місцеві органи шукають власні підходи до розв’язання проблем і суперечностей.

При цьому до виняткової компетенції центральної державної влади належать: загальнонаціональне законодавство, зовнішня політика, оборона, митний і тарифний режими, держфінанси, основи кредитно-банківської і страхової системи, загальнонаціональна система транспорту і зв’язку, забезпечення рівності громадян у здійсненні конституційних прав і обов’язків.

Культура, освіта, охорона здоров’я, суспільний порядок і муніципальний бюджет — у компетенції місцевої влади.

Головну роль у врегулюванні взаємин центру і регіонів відіграє цілеспрямована фінансова і податкова політика. Це може бути принцип фінансової автономії регіонів у поєднанні з відносним згладжуванням (субсидії «бідним» регіонам, аби дотягнути їх середньоподушні доходи до 90—95 відсотків середнього показника по країні). При цьому центр і регіони фінансово незалежні один від одного і самі фінансують виконання завдань свого рівня. Відповідно до цих «рівневих» функцій доходи розподіляються між центром і регіонами так: надходження від прибуткового податку і податку з корпорацій — порівну, частка регіону від податку з обігу визначається загальнонаціональним законодавством. До речі, принципи ці не зміняються з кожним урядом — вони закріплені в Конституції.

Є й інша модель: громадяни «голосують ногами», виїжджаючи з регіонів з більш низькими доходами, а центральна влада, відповідно до зменшення населення регіону, скорочує йому обсяг субсидій з державного бюджету.

Але якій з цих моделей не надавалася б перевага у тій чи тій країні, незмінним залишається одне: регіональна політика акцентується на чинниках, що дають відчутну і довгострокову соціально-економічну вигоду від легалізації регіону. Вигоди ці мають перекривати національно-історичну рефлексію, — в іншому разі перекроювання територій неминуче призведе до виникнення уздовж «ліній крою» зон конфлікту.

Нагадаю також, що адміністративне перекроювання територій без обліку економічних чинників у Росії привело до депресії цілих регіонів: Чукотку, яку було відірвано від Магадана, відомому олігарху-губернатору довелося утримувати мало не на особисті кошти.

Відповідно до популярної сучасної методики, сукупний потенціал регіону обчислюється з восьми окремих потенціалів: трудового, споживчого, інфраструктурного, виробничого, інноваційного, фінансового, інституціонального і природно-ресурсного.

У 1989 році я працював у головному планово-економічному управлінні Миколаївського облвиконкому. Ми склали паспорт області: від наявності фельдшерського пункту в конкретному селі до кількості людей і фактичної водозабезпеченості. І коли з’явилася партійна ініціатива з поділу Баштанського району на два самостійні, ми з цифрами в руках довели, що один з них відразу ж стане депресивним.

Тоді ще не було інституту комунальної власності, без якої реалізація соціальних завдань практично неможлива. Але, створивши соціальний паспорт кожного населеного пункту, ми прорахували бюджет, перспективи, необхідні обсяги капвкладень і економіку підприємств області. І хоча відповідного законодавства не було, уже тоді ми сформулювали основні завдання:

— передати в пряме підпорядкування місцевим радам підприємства й організації, продукцію і послуги яких здебільшого споживають на підвідомчій території. Створити систему матеріально-технічного постачання, яка здатна забезпечити ефективне функціонування всіх об’єктів місцевого господарства;

— радикально перебудувати фінансово-бюджетну систему області на основі нормативного методу фінансування і використання фінансових ресурсів (що стримувалося відсутністю необхідних законодавчих актів);

— розробити принципово нові організаційні основи управління розвитком території, з винятковим правом місцевих рад визначати структуру управління регіоном, планові витрати на прискорений економічний і соціальний розвиток території, а також джерела покриття цих витрат.

Передбачалася також кардинальна зміна системи інформації і статистики з наголосом на середньоподушні показники.

...Минуло 16 років. Ми живемо в іншій країні, з іншим політичним ладом, економічною системою, законодавством, оподаткуванням, і, що неабияк, іншими засобами комунікації. І ось Всеукраїнські збори представників місцевого самоврядування обговорюють підходи до реформування інститутів влади в Україні, слідом за цим у чотири етапи відбуваються суспільні слухання з представленого урядом законопроекту «Про територіальний устрій України».

На жаль, уважний аналіз запропонованих документів і участь в обговоренні не залишили сумнівів: складне, багатоаспектне завдання намагаються розв’язати наскоком, як у згаданому мною давньому випадку з Баштанським районом.

Підхід абсолютно поверхневий: декларуючи європейський принцип наближення соціальних послуг безпосередньо до громадянина, автори реформи не підкріплюють його жодними об’єктивними розрахунками. Мало того, не визначають у проекті закону, які саме соціальні й публічні послуги буде спущено на рівень району чи громади. (Закон трактує соціальні послуги як комплекс правових, економічних, психологічних, освітніх, медичних, реабілітаційних і інших заходів, які спрямовані на окремі соціальні групи й індивідууми, що знаходяться в складних життєвих обставинах і вимагають сторонньої допомоги, з метою поліпшення чи поновлення їхньої життєдіяльності, соціальної адаптації і повернення до повноцінного життя. Поняття публічна послуга в українському законодавстві поки що немає, але в міжнародному праві так визначають окремі (індивідуалізовані) блага, які надаються органами державної влади та управління громадянам і організаціям, зазвичай, у фізичній формі послуг.

Чому в так званій громаді має бути саме 5 тисяч осіб (і три з половиною тисячі в малозаселеному районі)? Як ці цифри погоджуються з потенційною фінансово-економічною базою, який обсяг бюджетних надходжень планується? Тобто — за рахунок чого, власне, органи місцевого самоврядування зможуть реалізувати свої повноваження, що зросли?

Адміністративно-територіальну реформу у варіанті, який представлено, просто позбавлено концептуального підходу, стратегії: є тільки схема, але ні розрахункового обґрунтування, ні вказівки на методи, терміни і навіть адекватності об’єктивно наявним реаліям немає. Усі ці аспекти потрібно відпрацювати, задіявши широке коло експертів, а не доручати тільки політичним однодумцям «забезпечити підтримку».

Оскільки етап суспільних слухань, у якому я брав участь, відбувався в Одесі, мимоволі згадалося, як ще в 1995 році, коли я був головою Миколаївської облдержадміністрації, на замовлення Кабміну і за співробітництва адміністрацій Криму, Миколаївської, Одеської і Херсонської областей (тобто саме тих, чиї представники зібралися на нинішніх слуханнях в Одесі) Інститут проблем ринку і економіко-екологічних досліджень НАНУ розробив концепцію соціально-економічного розвитку українського Причорномор’я, обґрунтувавши її спільністю економіко-географічного положення, морегосподарської діяльності, спеціалізованого машинобудування і науково-технічної бази, рекреаційних ресурсів і навіть наявністю загальної проблеми — найнижчого в Україні рівня водозабезпечення.

Я навожу цей приклад не як аргумент на користь укрупнення регіонів, а лише для того, щоб показати, як ще десять років тому над проблемою адміністративно-територіальної реформи думали, відпрацьовували варіанти і підкріплювали їх відповідними економічними розрахунками. А от якими розрахунками підтверджується ідея вилучити ту саму Одесу з Одеської області, і за рахунок чого «залишки» цієї області, які втратили бюджетоутворюючі підприємства, що розташовані в Одесі, забезпечать реалізацію своїх нових широких повноважень, мені незрозуміло. Тим паче що є наочний приклад: у нас на Миколаївщині працює Південно-Українська АЕС — колись одне з основних джерел надходжень в обласний бюджет. Сьогодні принцип її діяльності можна було б визначити так: проблеми — регіону, податки — столиці.

Зараз нам пропонують перетворити Одесу, Донецьк, Дніпропетровськ, Харків тощо в міста-регіони. (Схоже, історики, що працюють у нашому уряді, небайдужі до давньогрецьких полісів). Дуже зручно для центральної влади: об’єднуєш податкові надходження в могутній потік, а потім розподіляєш субсидії між громадами. Може, це і є принцип субсидарності — по-нашому? Незрозуміло лише, яке це має відношення до розширення місцевого самоврядування, що декларується. Але ж «підуть» з області не тільки великі підприємства, а й об’єкти комунальної власності — ті самі обласні лікарні залишаться в містах-регіонах. А що робити населенню області? Будувати собі нові чи на правах бідних родичів звертатися до новоявлених обласних центрів? Процес дублюється і на рівні районів: у містах-районах залишаться і бюджетоутворюючі підприємства, і соціальні об’єкти.

Декларуючи в резолюціях всіх вищеназваних «зборів» верховенство права, наші реформатори якось «відійшли» від чинної Конституції. Переглянувши купу запропонованих матеріалів, я так і не побачив, які статті Конституції автори законопроекту пропонують скорегувати.

Зміна адміністративно-територіального устрою — це цілком прерогатива референдуму, оскільки змінюється диспозиція (стосунки) органів влади і, отже, вносяться зміни до конституційного ладу. Крім того, пропоновані зміни у співвідношені органів влади зачіпають права і територіальних громад, і окремих громадян. У деяких випадках ці права звужуються, що знов-таки суперечить Конституції України.

Зокрема, ст.143 передбачає, що територіальні громади вирішують питання зміни свого адміністративно-територіального устрою місцевим референдумом, тоді як законопроект «Про територіальний устрій України» намагається передати це право Кабміну, замінивши референдум зборами громади, рішення якого лише «враховується». Насамперед законопроект трактує поняття «громада» (ст.9) як адміністративно-територіальну одиницю, до якої входять жителі одного чи декількох поселень, тоді як, відповідно до Конституції України і Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», «територіальна громада» — це мешканці, об’єднані постійним проживанням у межах села, що є самостійною адміністративно-територіальною одиницею, або добровільне об’єднання жителів декількох сіл, які мають єдиний адміністративний центр.

Як мовиться, відчуйте різницю: відповідно до чинного права, джерелом влади (самоврядування) є об’єднання людей, тоді як автори законопроекту бачать це джерело в територіях. У такий спосіб законопроект зазіхає на конституційне право людей, що об’єдналися в громаду, «самостійно вирішувати питання місцевого значення», які Конституція України (ст.140) і визначає як місцеве самоврядування. Крім того, волевиявлення громадян підмінюється рішенням чиновника — і це подається як... розширення самоврядування. Тоді як, знову-таки відповідно до Конституції, втручання органів виконавчої влади в компетенцію органів місцевого самоврядування заборонено. При цьому, ще навіть не зареєструвавши законопроект у Верховній Раді, представники уряду переконують суспільство в тому, що питання майже вирішено, апелюючи «до небувалого кредиту довіри до Президента й уряду». Іншими словами, нас, не запитавши нашої думки, намагаються насильно ощасливити в дусі 1917 року. Тим часом, згідно зі ст. 5 Конституції, «єдиним джерелом влади в Україні є народ», і право змінювати конституційний лад не може бути узурповано державою, його органами і посадовими особами.

До речі, про посадових осіб. Система влади в містах — районах і містах—регіонах чітко не виписана. За контекстом можна зробити висновок, що пропонується щось за аналогією із Севастополем, тобто структура, яка забезпечує жорстке управління органами державної виконавчої влади. Мабуть, в ім’я децентралізації.

Крім співвідношення законопроекту «Про територіальний устрій України» з Конституцією України і Законом «Про місцеве самоврядування в Україні», реформатори не визначилися і з підходами до змін у Бюджетний і Податковий кодекси. Незрозуміло навіть, які податки пропонується закріпити за місцевим самоврядуванням (повторю вищесказане: в Європі це регламентується Конституцією). 

* * *

У резолюції Всеукраїнських зборів представників місцевого самоврядування необхідність адміністративно-територіальної реформи обумовлена 13-літнім еволюційним періодом. Мабуть, кращим було б визначення «революційний». І найбільше від цієї «революції» постраждали саме громади. Згадайте: кожне село раніше трималося на монопідприємстві. Наша земельна реформа, так само перерахована, як і пропонований варіант реформи адміністративно-територіальної, під час розпаювання земель і майна ліквідувала ці бюджетоутворюючі підприємства (знову-таки паралель), які мали соціальну сферу і створювали робочі місця для громади. Уже сьогодні у селі зникла велика кількість дитячих закладів, дільничних лікарень, клубів тощо. Будівництвом житла місцева влада не займається, тож про відновлення трудових ресурсів, про демографічне планування годі й казати. Коли я дивлюся дані з нашого соціального паспорта-89 про забезпеченість районів дитсадками, школами, лікувальними закладами, про щорічне введення нових навчальних і ліжко-місць, — ця колись не занадто оптимістична картина здається ненауковою фантастикою. Нічого цього сьогодні немає. Тепер ми залишимо наші громади ще і без районних лікарень та інших соціальних закладів.

А з яких джерел буде взято капвкладення в дороги, суспільний транспорт, зв’язок й іншу інфраструктуру, що поєднує кілька сіл у «п’ятитисячник»? Де розрахунки: у що обійдуться ці капвкладення держбюджету? Скільки потрібно на одні тільки нові штампи, таблички тощо? Скільки загалом коштує адміністративно-територіальна реформа? Чи головне — вступити в бій, а там побачимо?

Я підрахував: у нашій Миколаївській області замість 19 районів, відповідно до законопроекту, має залишитися 6, замість 304 сільських і селищних рад — 82. Тобто, якщо сьогодні одна селищна рада на 3 села, то після реформи буде на 11. Автоматично влада віддаляється від громадянина — за заявленого наближення (принцип допоміжності).

Про готовність цієї низової влади до реформування хто-небудь цікавився? Чи, може, зі столиці і новоявлених полісів двадцатип’ятитисячників завезуть — «піднімати цілину»? Тим паче що і ситуація буде, як у Шолохова: за розгулу криміналітету, бездоріжжя — ще і влада з міліцією в кожному одинадцятому селі. До речі, якщо і знайдуться ментально готові керувати в нових умовах, то знову-таки запитання: як їм працювати в одному з 11 сіл, коли домогосподарство — в іншому? Знову-таки звужується право працювати в органі місцевого самоврядування. Інша справа, якщо громадянин відмовиться від цього права самостійно, на місцевому референдумі.

До розгляду законопроекту «Про територіальний устрій України» у Верховній Раді кожен депутат обов’язково має одержати всі розрахунки, щоб, зустрічаючись з виборцями на селі, мати аргументи для роз’яснення: чому їхнє життя, яке нині важке, значно поліпшиться після скорочення кількості селищних рад і об’єднання декількох сіл у громаду. Може, селяни і повірять, приймуть відповідне рішення на місцевому референдумі. Лише після цього в мене як депутата-мажоритарника буде моральне право проголосувати за цей законопроект.

Микола КРУГЛОВ,народний депутат України.