ФІНАНСОВА ПЕРЕДУМОВА ЕФЕКТИВНОЇ СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНОЇ СТРАТЕГІЇ

Бюджетна резолюція Верховної Ради України — це стратегічний документ, який, окрім того, що визначає взаємовідносини між представницькою владою і урядом, виступає фінансовою передумовою ефективної соціально-економічної стратегії. Затягування, а тим паче формалізація підготовки бюджетної резолюції неприпустимі, бо свідчитимуть про відсутність в Україні оптимізованої моделі бюджетної політики, яка здатна забезпечити динамічну економіку. Можливо, надалі варто було б розпочинати бюджетний процес із Бюджетного послання Президента України, яке могло б стати висхідним орієнтиром для розробки бюджетного проекту урядом.

У поточному році Кабінет Міністрів України 1 червня подав на розгляд Верховної Ради проект бюджетної резолюції. Не вдаючись у конкретні показники цього документа, які мають стати предметом обговорення серед народних депутатів, хотілося б звернути увагу на визначальну роль бюджету і бюджетного процесу в економічному та соціальному розвиткові держави.

Такий елемент, як затвердження бюджетної резолюції парламентом, запроваджено в Україні вже кілька років. Зрозуміло, що оптимальна бюджетна резолюція потребує підготовки, розрахунків і узгодження численних рішень. Однак не всі ланки державної влади, науковці та широка громадськість беруть належну участь у цьому надзвичайно важливому процесі. Її попереднє обговорення на науковому рівні на практиці не здійснюється, а складання реального проекту бюджету не є, як того вимагає законодавство, виконанням цього вкрай важливого фінансового документа.

Натомість кожного року всі державні проблеми у нас відсуваються на задній план, коли розпочинається «священне дійство» — планування і особливо розподіл «бюджетного короваю» на наступний рік.

Якщо підняти стенограми виступів в українському парламенті стосовно обговорення бюджетних проблем, то є великий сумнів, що ми знайдемо багато аналітичних роздумів про те, як нарощувати реальні передумови щодо відчутного збільшення фінансових можливостей бюджету, як у цьому сенсі підвищити рівень економічної активності в державі. Навпаки, традиційно спостерігаємо, що всі сили політичного впливу задіяні на те, щоб відхопити більший бюджетний шматок для певної сфери, галузі, регіону, соціального прошарку чи навіть для конкретних юридичних осіб.

І це зрозуміло. Адже обсяги Державного бюджету України неспівставно малі не просто у порівнянні з іншими країнами, а головне — з тим реальним обсягом завдань, які конче важливо і необхідно вирішувати нашій державі. Тому будь-які зусилля задля «перемоги» у бюджетних ристалищах виправдані. Як показує досвід, в Україні нема більш ефективного шляху отримання надприбутків, аніж маніпуляції з державними коштами. Може і є деінде, але вони непорушно зайняті і захищені куди надійніше, ніж державна скарбниця.

Існує небезпека, що бюджетний процес-2006 може перетворитися на ту саму виставу, що і кожного року — перетягування каната між різними політичними силами для розподілу та перерозподілу державного гаманця. Більше того, дехто з «господарів життя» при цьому використовує останній аргумент — організовує й виводить на вулиці, за їх же вкрай цинічною оцінкою, — «біомасу». Хоч ми робимо вигляд, ніби назавжди забули політичну арифметику, за якою триста тисяч об’єднаних шахтарів — це значно більше, ніж шість мільйонів «власників» земельних паїв, ця арифметика є «всесильна, бо правильна».

Заради справедливості та часткового виправдання слід визнати, що саме по собі використання тиску на парламент під час ухвалення бюджету викорінити неможливо. Подібна проблема є в будь-якій демократичній країні. Однак у цивілізованому суспільстві державні рішення скеровуються не майданами, мітингами, пікетами чи голодовками, а зваженням аргументів та розрахунками. Бюджет Сполучених Штатів Америки складає 85 томів, десятки тисяч сторінок, а витрати розписані до цента. Предметом обговорення законодавців може бути навіть кількість стільців, які буде придбано для чиновників, і яка фірма поставить цю продукцію.

Зрештою, і в нашій державі потроху рухаємося у той самий бік — адже іншого шляху в стратегічній перспективі просто немає.

На жаль, закони історичного розвитку не діють миттєво. Сьогоденні помилки стануть очевидними через десятиріччя, коли студенти історичних факультетів із легкістю поділять нинішніх діячів на прогресивних і ретроградів, коли кричуща невідповідність тих чи інших рішень не потребуватиме доказів. Однак нам доводиться оцінювати самим і негайно.

Хочу вказати на один парадокс. Ми будуємо бюджетний процес за зразками найрозвиненіших світових держав. Але ж реально Україна за своїми соціально-економічними показниками посідає місце серед країн «третього світу» і то далеко не чільне.

Ми поступово «проїдаємо» успадкований виробничий потенціал та природні ресурси, не створюючи нічого нового. Можна сказати, що бюджетна політика до останнього часу була спрямована не на примноження, а лише на розподіл ресурсів, реальний обсяг яких, незважаючи на економічне зростання, із року в рік скорочується.

Необхідно визнати, що бюджет і загальна економічна політика не забезпечують ефективного державного регулювання економіки і не створюють умови для стійкого економічного зростання. Це стосується і інвестицій у виробництво, і мотивації розвитку виробничої діяльності. Закономірним результатом такого підходу є щорічно відтворювані диспропорції у виробничій структурі, соціальна розшарованість і подальша стагнація економіки.

Бюджетна політика має забезпечувати тактику вирішення стратегічних завдань економічного розвитку країни: поточно реалізовувати пріоритети розвитку, виходячи з етапів довгострокової стратегічної програми.

У минулому допускалися численні випадки неузгодження бюджетного законодавства з податковим. Бюджет-2006 не можна ухвалити жодним іншим чином, як у межах чинного правового поля. Не варто сподіватися ні на впровадження нових принципів оподаткування, ні на повну відміну численних пільг, ні навіть на зростання дисциплінованості платників податків. Усе це потребує часу і, зрештою, буде зроблено, але не сьогодні.

Водночас хід виконання всіх законів про бюджет однозначно свідчить про те, що ці закони не були і, на жаль, не є твердими правовими нормами під час витрачання бюджетних коштів.

Амплітуда відхилень з фінансування окремих статей від середнього показника виконання по бюджету в цілому надто велика. Відчутний різнобій, якщо фактично не хаос, у показниках виконання норм законів означає, що під час витрачання бюджетних коштів виконавча влада особливо не переймається турботами пропорційного виконання статей бюджету.

До того ж у загальному хаосі показників виконання норм бюджетних законів досить чітко проглядають певні статті витрат, що є «фаворитами», і за якими відповідні споживачі, як правило, одержують потрібне, незважаючи на норми бюджету, і статті-«пасинки», які з року в рік недоотримують встановлені законом бюджетні призначення.

Отже, необхідно визнати, що реальний бюджетний процес розвивається практично незалежно від бюджетних законів, від того, коли і як був прийнятий закон, який він і які цілі переслідував.

Закон про бюджет — це щось одне, а реальна практика витрачання бюджетних коштів — це зовсім інше.

Це, очевидно, обумовлено наступним. У сфері державних фінансів і державної власності в Україні склалася неприпустима для унітарної держави ситуація: розрізненість органів управління фінансами та майном, відсутність дієвого узгодження між ними, і водночас — надмірна для демократичної держави централізація щодо коштів і власності територіальних громад.

Відповідальність за формування й виконання бюджету несе нібито Міністерство фінансів. Проте це міністерство не має реальних повноважень щодо формування дохідної його частини — ставки податків та інших платежів до бюджету та централізованих державних фондів встановлює законодавча влада, збирає податки — фактично незалежна від Мінфіну Державна податкова адміністрація України. Значна частка надходжень залежить від такої самої незалежної Державної митної служби.

Обидві проблеми потребують розв’язання — тобто має відбутися централізація управління загальнодержавними фінансовими потоками і децентралізація — щодо власності і коштів місцевих органів самоуправління.

Другий за обсягами після Державного бюджету України загальнодержавний фінансовий ресурс — Пенсійний фонд — має повну автономність. Більше того, регіональні управління Пенсійного фонду теж мають невиправдану самостійність, внаслідок чого підривається єдність державної соціальної політики.

У результаті управління державними ресурсами діє абсолютно неефективно — навіть за щирого бажання кожного з органів діяти винятково на благо держави, сама по собі незалежність кожної ланки виключає можливість узгодженості.

Ситуація приблизно така, як у корабля, в котрого вбудовано декілька незалежних один від одного рульових механізмів. Навіть коли за кожним із них стоїть кваліфікований рульовий, корабель неодмінно налетить на рифи, якщо взагалі буде куди-небудь рухатися.

Незважаючи на зусилля уряду в проведенні детінізації економічного обороту, у наповненні українського бюджету реально бере участь не більше половини учасників економічного процесу, передусім — найбільш слабкі, беззахисні та неприбуткові. Останні зустрічі з представниками малого й середнього бізнесу підтверджують цей висновок.

Але ж українська держава через бюджет безпосередньо утримує половину дорослого населення країни, а всьому населенню загалом надає суспільні блага і послуги, що є істотною складовою їх життєвого рівня.

З цієї точки зору українська держава мала б вимагати надання у своє розпорядження не менш як половини реального суспільного продукту. Або ж відмовити громадянам у забезпеченні цілих сфер, які досі звично вважаються безплатними для загального користування.

Отже, в конкретних умовах України є потреба у збільшенні частки бюджету в економічному обороті.

Варто також подумати над проблемою оптимального поєднання бюджетної і грошово-кредитної політики в державі. Згідно з установленим порядком, завчасно, до розробки бюджету Національним банком подається (так має бути) проект «Основних напрямів грошово-кредитної політики», який містить і прогнозовані Національним банком параметри обмінного курсу національної валюти.

Але цей документ жодного разу, наскільки пам’ятаю, в офіційному порядку не затверджувався Верховною Радою. Так само жодного разу не вдавалося цих параметрів дотриматися.

Кожного року НБУ сам собі встановлює основні показники на наступний рік, протягом року на свій розсуд здійснює їх безперервне коригування, але ні перед ким не те що не несе відповідальності, а іноді навіть і не звітує.

Рівень облікової і ломбардної ставок, норми резервування, обсяг і напрями руху грошової маси в державі громадяни, народні обранці й урядовці України відстежують, як погоду, — подобається чи не подобається, але треба сприймати такою, яка є.

Верховна Рада спорадично заслуховує звіт НБУ, але насправді це — інформація щодо тих питань, які Правління Центрального банку вважає можливим висвітлити. Усі позитивні зрушення в економіці, якщо вони є, пояснюються «правильністю політики НБУ», а всі зриви — «світовими тенденціями», як, наприклад, під час відносно недавнього заслуховування НБУ з приводу раптової ревальвації гривні.

За всі ці роки Національний банк України, який поступово досяг небаченої для сучасних умов автономії, не перевірявся жодним контрольним органом держави і реально, комплексно не звітував перед народом і парламентом.

Отже, можна констатувати, що на даний період належним чином офіційно затвердженої концепції валютно-курсової політики навіть на короткостроковий період в Україні не існує.

У більшості країн центральні банки мають формально автономний статус, але основні параметри їх діяльності встановлюються керівництвом держави. В Україні грошово-кредитна, емісійна, курсова, валютна політика держави, формування й використання державного золотовалютного резерву здійснюються на власний розсуд Національним банком України.

Є нагальна потреба у підвищенні ефективності функціонування такої інституції, як Рада НБУ, що немовби репрезентує узгоджені фінансово-економічні інтереси Президента, Верховної Ради та Кабінету Міністрів. Однак фактичного підтвердження цього сьогодні немає.

Варто зробити чергове застереження стосовно неоднозначності питання бездефіцитності (профіцитності) бюджету для теперішнього стану економіки.

Як можна судити з проекту, поданого урядом, виступів Президента і практичних дій у бюджетній сфері, виконавча влада розглядає дефіцитність бюджету як хворобливе явище. Фактично уряд у 2005 році проводить бюджетну політику на утворення бюджетного профіциту. Принаймні в першому кварталі бюджет зведено із суттєвим профіцитом, хоча багато державних установ і скаржаться на недофінансування.

Водночас оцінки Рахункової палати про виконання бюджету поточного року показують, що в цій справі вже робляться помилки, наслідки яких, без перебільшення, можуть бути прогнозовано негативними.

У першому кварталі поточного року заплановані витрати не виконано з жодної із основних функцій держави: соціальний захист і соціальне забезпечення населення, загальнодержавні функції, громадський порядок, безпека й судова влада.

Із передбачених Законом про Державний бюджет України 4,7 млрд. грн. витрати на соціальний захист і соціальне забезпечення населення становили 97,9 відсотка. Головними розпорядниками бюджетних коштів не забезпечено виконання запланованих витрат за бюджетними програмами, зокрема й соціального напряму.

Загалом за чотири місяці поточного року видатки із загального фонду бюджету проведено в сумі 22,2 млрд. грн., що сягало лише 90,6 відсотка планового показника.

Псевдопрофіцитність бюджету несе в собі стагнацію платоспроможного попиту внаслідок обмеження доходів підприємств та населення і недоступності кредитних ресурсів.

Треба, зрештою, правильно вибудувати ієрархію пріоритетів: на першому місці має бути не абстрактний «обмінний курс» чи «бездефіцитність», а стабільність і розвиток держави, підвищення добробуту населення.

Навіть стабільність цін має стояти на другому місці порівняно із стабільністю реальних доходів трудящих, а вже обмінний курс — бути на такому рівні і в такій динаміці, щоб принаймні не заважати досягненню цих пріоритетних цілей, а краще — сприяти.

Можливо, вже в бюджетній резолюції варто вирішити долю ПДВ. Уже кілька років підряд маємо фактично негативне сальдо кредиторської заборгованості держави за цим податком.

Недосконалість фіскальної системи поряд із збереженням податкового тиску породжує ще й зростання внутрішнього боргу, перетворюючись на додатковий канал його збільшення.

Водночас не варто переоцінювати соціальну значущість зниження ставки прибуткового податку, яке здійснено минулого року. Ніде в світі багаті й бідні не платять податки за однаковою ставкою.

Фактично чинний в Україні механізм стягнення податку на доходи фізичних осіб надає найширші можливості ухилення від нього особами, що отримують надвисокі прибутки, зате лягає на масовий прошарок громадян із низькими та середніми доходами.

Такі дії у сфері доходів значною мірою перекреслюють урядові декларації про соціальну спрямованість бюджету.

По суті, вони призводять до порушення принципу неоподаткування прожиткового мінімуму, дотримання якого в податковій теорії та практиці інших країн вважається обов’язковою умовою соціальної справедливості.

На початку бюджетної епопеї варто згадати і про роль казначейства у бюджетній системі. Важливою метою переходу на казначейську систему було прагнення створити дієвий механізм контролю над самим процесом витрачання державних ресурсів.

Слід визнати, що певним чином такий контроль посилився — казначейство не просто надає бюджетним організаціям передбачені законом кошти, а в кожному окремому випадку надає їх за цільовим призначенням. Проте значна частина грошей бюджету все одно проходить через комерційні банки, тобто потенційно стає джерелом отримання їх доходів. Припинити практику «прокручування» державних коштів через комерційні банки для отримання доходів усе одно не вдалося.

Одночасно з цим створення казначейства, відносно самостійного щодо Мінфіну, на практиці означає включення в управлінський ланцюг, що спрямовує кошти бюджету, додаткової ланки, до того ж такої, що не несе реальної відповідальності за можливі відхилення від приписів законодавства.

Рішення стосовно реального спрямування ресурсів бюджету приймає Мінфін — але це міністерство, зрештою, несе відповідальність за виконання Закону про Державний бюджет. Казначейство формально не уповноважене приймати самостійні рішення, але на практиці, особливо у разі недовиконання плану бюджетних надходжень, саме на казначейському рівні можуть прискорюватися чи, навпаки, гальмуватися реальні видатки одержувачам коштів.

Цим потенційно створюється додаткова можливість зловживань, особливо в напрямах своєчасності фінансування тих чи інших державних установ і організацій, що утримуються за рахунок бюджету.

Отже, чинна система, коли управління бюджетними видатками послідовно здійснюється і Мінфіном, і Держказначейством, виключає повну відповідальність будь-якого з цих органів — у всіх випадках виявлення порушень кожна ланка має можливість перекласти вину на іншу.

У більшості країн світу всі повноваження з реалізації бюджетної політики зосереджені в одному органі на зразок Міністерства фінансів.

Варто докладно вивчити побудову цієї системи у Франції, США. Ефективна система управління державними фінансами діє в Туреччині.

Законодавці досить пасивно реагують на очевидну потребу підвищити роль та відповідальність Міністерства фінансів у бюджетному процесі. Для цього слід створити правове поле, щоб об’єднати всі державні органи, які мають відношення до надходження й витрачання бюджетних коштів, у повному підпорядкуванні Мінфіну. Статус міністра фінансів, як на мене, варто підвищити до рівня віце-прем’єра. Лише в такому разі можна вимагати від нього реальної відповідальності за виконання бюджету — реальної у тому розумінні, що у разі невиконання міністр мало не автоматично позбавляється посади.

Прийняттям максимально оптимізованої бюджетної резолюції має закладатися стратегічний напрям усієї економічної політики держави на наступний рік. Після цього Верховна Рада повинна співпрацювати з урядом і виконавчою владою загалом з метою неухильного виконання заявлених макрозавдань, що зумовить досягнення соціально вагомих цілей і результатів.