Забута концепція
У 1998 році робота Державної комісії з проведення адміністративної реформи увінчалася схваленням концепції реформи, а Президент своїм указом постановив покласти її в основу реформування системи державного управління. Після реалізації концепції Кабінет Міністрів справді мав набути визначеного Конституцією статусу — стати найвищим органом у системі органів виконавчої влади. Це означало, що в системі виконавчої влади не могло бути органів, які безпосередньо чи опосередковано не підпорядковувалися б уряду. А оскільки Конституція забезпечує Президенту значні компетенційні преференції стосовно виконавчої влади (повноваження з формування та зміни персонального складу Кабміну, утворення, реорганізації і ліквідації міністерств, скасування актів уряду та ін.), то за концепцією адмінреформи Прем’єр-міністра пропонувалося наділити правом подавати Президентові пропозиції не тільки стосовно призначень, а й стосовно звільнень членів Кабміну та інших кадрових змін у системі виконавчої влади. Також концепція чітко розмежовувала функції Кабміну, як колегіального органу, що виконуються шляхом проведення засідань уряду, функції Кабміну, що виконуються окремими членами уряду та функції Кабміну, що виконуються через міжвідомчі урядові комітети. Окремо наголошувалося, що робота апарату Кабміну не повинна підміняти діяльність міністрів — прем’єр має працювати з міністрами безпосередньо, а не через апарат уряду. Таким чином, головним завданням апарату (який пропонувалося назвати Секретаріатом Кабміну) мало стати організаційне, правове та інше забезпечення уряду. Задля збереження «інституційної пам’яті» Кабінету Міністрів Державного секретаря пропонувалося залишати на посаді незалежно від зміни уряду чи обрання нового Президента. Ще одне «вузьке місце» — відносини Кабінету Міністрів із адміністрацією Президента пропонувалося регламентувати таким чином, щоб це були відносини на рівні двох апаратів. Тобто АП втратила б право надсилати вказівки міністрам і таким чином було б ліквідовано проблему «двох Кабмінів».
Змінився б і статус членів Кабінету Міністрів, оскільки Прем’єр-міністр, віце-прем’єри та міністри займали б свої посади як політичні діячі (політики). Тож їх статус не підпадав би під дію закону про державну службу, а регулювався б окремо. Головна ідея полягала в тому, що таким чином міністри, як політичні діячі, мали визначати урядову політику у довіреному їм секторі та нести публічну відповідальність за результати. Такий підхід міг би вирішити вічну проблему міністрів-сумісників — маючи статус політичних діячів, вони одночасно залишалися б народними депутатами. Натомість заступники міністра мали б статус держслужбовців, які призначаються на посаду та звільняються з неї Кабінетом Міністрів за поданням міністра. До того ж один із заступників міністра — керівник апарату мав залишатися на посаді незалежно від змін політичного курсу і міністрів-політичних діячів.
Концепція також передбачала реформування місцевих органів виконавчої влади. Зокрема, на заключному етапі реформування голова облдержадміністрації мав набути статусу політичного провідника єдиної державної політики в регіоні. Цей статус підсилювався тим, що і призначати, і звільняти голову облдержадміністрації мав Президент за поданням Прем’єр-міністра. Натомість посадові обов’язки голів райдержадміністрацій не повинні були містити ознак політичної діяльності. Утім, концепція адміністративної реформи, над якою декілька років працювала поважна Держкомісія (Голова — Л. Кравчук, а заступники — віце-прем’єр і глава адміністрації Президента), так і залишилася на папері. Насамперед тому, що Л. Кучма не бажав перетворення Кабміну у справді найвищий орган у системі виконавчої влади, адже тоді статус його адміністрації зводився до рівня апарату, влада якого обмежувалася б будинком на вулиці Банковій. Тим часом уся попередня діяльність Л. Кучми була спрямована на встановлення повного контролю над «технічним» Кабінетом Міністрів за відсутності будь-якої конституційної відповідальності за дії уряду. Така ситуація влаштовувала і уряд прем’єра В. Пустовойтенка —він зовсім не прагнув і, схоже, не був готовий до реального набуття Кабінетом Міністрів статусу найвищого органу у системі виконавчої влади.
«Нам не дали цього зробити...»
Оскільки Л. Кучму цілком влаштовувала правова невизначеність стосовно владних повноважень і відповідальності, він вдався до уже не раз апробованого методу: замість втілювати затверджену власним указом концепцію, у вересні 1998 року з’явився указ про створення робочої групи, котра мала займатися реформою місцевих органів виконавчої влади, а у жовтні ще один — про створення робочої групи з реформи центральних органів виконавчої влади. При цьому не було ліквідовано Держкомісію з проведення адміністративної реформи. «Де три господині, там хата неметена», — каже українське прислів’я. Тож зі створенням ще двох робочих груп адмінреформа впала у летаргійний сон. Пізніше голова Держкомісії з адмінреформи Л. Кравчук, оцінюючи ті події, зазначав: «Формально всі погоджувалися з тим, що порядок навести треба, але щирої зацікавленості не було. На адресу Президента весь час надходили сигнали, що комісія налаштована дуже революційно. До мене кілька разів звертався віце-прем’єр і мій заступник по комісії Сергій Тігіпко, що, мовляв, нагорі не дуже задоволені нашою діяльністю... А принагідно ще й лякали Президента: бачите, комісія вас обмежує, прагне забрати деякі повноваження. Отож ми концепцію не протиражували, бо нам не дали цього зробити». (Л. Кравчук. Держава і влада. Київ, 2001).
У жовтні 1998 року на розгляд парламенту було винесено питання про недовіру уряду В. Пустовойтенка, котрий, пропрацювавши дев’ять місяців, так і не спромігся розробити програму власної діяльності. Але, щоб відправити Кабмін у відставку, не вистачило 18 голосів. Можливо, визначальною була позиція Голови ВР Олександра Ткаченка, який зазначив, що у нас все майже за Гоголем: рідко хто з прем’єр-міністрів долітає до кінця року, тому «логічно допомогти урядові закінчити розробку програми дій» та порадити Президентові стосовно нових призначень. 19 листопада Л. Кучма відгукнувся на «поради» депутатів позачерговим зверненням до парламенту. Говорячи про адмінреформу, Президент пообіцяв скоротити не менш як на 30 відсотків державного апарату, уточнити структуру центральних органів виконавчої влади та ліквідувати окремі її ланки, підпорядкувати держкомітети та інші прирівняні до них органи виконавчої влади міністерствам. Необхідність такого підпорядкування пояснювалася тим, що міністерства покликані формувати та реалізовувати державну політику у відповідних сферах, натомість держкомітети, безпосередньо не формуючи урядову політику, мали сприяти реалізації урядової політики. Член Держкомісії з проведення адмінреформи І. Коліушко пропонував залишити 16—18 міністерств та близько 10 держкомітетів, функції яких неможливо або небажано відносити до відання якогось одного міністерства. Це, зокрема, стосується Держкомітетів з охорони кордону, митниці, статистики, матеріальних резервів, стандартів та сертифікації.
Чергова зміна табличок
Але чергова реформаторська ініціатива Л. Кучми завершилася черговим перетасуванням керівних кадрів і зовсім не зачепила структури виконавчої влади. Зокрема, 25 листопада Президент, замість відправленого у відставку
Є. Кушнарьова, призначив на посаду глави власної адміністрації М. Білоблоцького (звільнивши останнього з посади віце-прем’єра з питань соціальної політики). І хоча 4 січня 1999 року було видано указ про «Питання адміністрації Президента України», канцелярія глави держави продовжувала залишатися «паралельним Кабміном». Мало того, вже у січні АП стала перейматися організацією референдуму за скасування депутатської недоторканності та за подовження права Президента видавати економічні укази.
Паралельно Президент вкотре змінював склад уряду. У січні 1999 року з посади Першого віце-прем’єра було звільнено А. Голубченка та призначено на цю посаду В. Куратченка, віце-прем’єром з питань агропромислового комплексу призначено М. Гладія. Міністром освіти замість М. Згуровського став В. Зайчук, замість міністра зовнішньоекономічних зв’язків і торгівлі С. Осики призначено А. Гончарука, звільненого з посади міністра охорони здоров’я А. Сердюка замінила Р. Богатирьова. У лютому-березні 1999 року також було звільнено міністра з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи В. Кальченка (призначено В. Дурдинця), міністра енергетики і електрифікації О. Шеберстова (призначено І. Плачкова), у справах сім’ї та молоді В. Довженко, у справах науки та технологій С. Довгого. Серед нових глав облдержадміністрацій з’явилися В. Щербань (Сумська), М. Швець (Дніпропетровська), В. Балога (Закарпатська), А. Корнійчук (АР Крим). Тобто, незважаючи на гучні декларації, зміни у системі органів виконавчої влади стосувалися лише табличок на дверях деяких міністрів та глав облдержадміністрацій. А Держкомісія з проведення адмінреформи протягом 1999 року зібралася на засідання лише один раз — у травні. Бо починаючи з травня домінуючою була проблема збереження влади, а не її реформування. Першою політичною силою, яка висунула Л. Кучму претендентом у кандидати на посаду Президента України, стала Народно-демократична партія Прем’єр-міністра В. Пустовойтенка.
Під «патронатом» Президента
Під час президентської кампанії 1999 року розмови про адмінреформу мали здебільшого ритуальний характер. Наприклад, Голова ВР О. Ткаченко з нагоди третьої річниці Конституції наголошував: «Потребують послідовного врегулювання повноваження Президента і уряду України. За Конституцією Президент — глава держави, однак його конкретні повноваження залишилися майже в тому обсязі, який він мав за часів так званого Конституційного договору, будучи одночасно главою держави і главою виконавчої влади». Приміром, після того, як 6 липня 1999 року парламент знову спробував відправити уряд В. Пустовойтенка у відставку («за» проголосували 182 народні депутати), Л. Кучма знову змінив деякі таблички на дверях Кабміну. На хаотичність кадрових змін вказують хоча б такі обставини відставок та призначень членів уряду: у липні було відправлено у відставку Першого віце-прем’єр-міністра В. Куратченка, котрий встиг пропрацювати лише шість місяців, а на його місце прийшов А. Кінах. Ще одним указом було відправлено у відставку віце-прем’єра В. Смолія, а замість нього призначено В. Семиноженка, котрого тільки у 1998 році було відправлено у відставку з посади міністра науки та технологій. Також не обійшлося без посилення напередодні президентських виборів позицій Л. Кучми у регіонах — новим головою Херсонської облдержадміністрації призначено О. Вербицького, Чернігівської — О. Бутка, Черкаської — В. Лук’янця, Тернопільської — В. Коломийчука.
У серпні 1999 року Голова ВР О. Ткаченко, оцінюючи стиль роботи Л. Кучми, зауважував: ніщо, крім президентського вето, не стоїть на заваді законодавчого врегулювання повноважень і діяльності центрального органу виконавчої влади — Кабінету Міністрів, оскільки Верховна Рада тричі ухвалювала відповідний закон, але Президент знову й знову накладав на нього вето. На думку О. Ткаченка, це означає, що всі працівники Кабміну перебувають у «підвішеному» стані, а «в цій позі більшість думає не про роботу і не про долю України, а про те, щоб не закрити двері «з того боку». А коли так, то «увесь виконавчий апарат — від районного рівня до столиці —мобілізований на одне: переобрати Президентом Леоніда Кучму». Замість адміністративної реформи у країні відбувалася адміністративна боротьба за владу.
Тим часом Л. Кучма у своїй передвиборчій програмі пообіцяв завершити адміністративну реформу, котра передбачала утворення двопалатного парламенту, формування уряду парламентської більшості, скорочення та оновлення державного апарату. Як Президент збирався формувати цю проурядову парламентську більшість? На той час розстановка сил у парламенті однозначно свідчила про несприйняття стилю і методів роботи уряду. Зокрема, у заяві, ухваленій Верховною Радою 23 вересня, йшлося: Кабінет Міністрів у повному складі виконує функції виборчого штабу Л. Кучми, Прем’єр-міністр, міністри, керівники органів виконавчої влади в регіонах відкрито агітують за Л. Кучму, застосовуючи каральні заходи до тих, хто виступає за те, щоб виборча кампанія відбувалася в рамках закону. Тобто найвищий орган виконавчої влади повністю перейшов «під патронат Президента», а представники виконавчої вертикалі замість бути «провідниками єдиної державної політики в регіонах», як це визначалось концепцією адмінреформи, стали провідниками політичної волі єдиного кандидата у Президенти. Однак 20 жовтня заступник Голови ВР В. Медведчук пообіцяв, що після президентських виборів «на джентльменських засадах, бо інші не передбачені законом» буде створено парламентську більшість, яка сформує не лише склад уряду, а й усю вертикаль виконавчої влади. Тож і відповідальність коаліційного уряду мала базуватися «на джентльменських засадах».
«Ви побачите нового Президента»
14 листопада Л. Кучма вдруге став Президентом України. Ще до складання присяги він заявив, що у Верховній Раді має бути сформована парламентська більшість, яка візьме на себе відповідальність за призначення прем’єра, формування Кабінету Міністрів і затвердження його програми дій. Загалом, це була слушна пропозиція. Проте залишалися питання про законодавчу базу та методи формування цієї більшості. Голова ВР О. Ткаченко відразу відкинув можливість формування коаліційного уряду на основі «джентльменської угоди», оскільки, сказав він, в українському політикумі бракує джентльменів і запропонував робити це на основі змін до Конституції, які передбачали б засади коаліційної більшості і механізми відповідальності за створений нею коаліційний уряд.
Виступаючи 30 листопада 1999 року з інавгураційною промовою Л. Кучма заявив, що Україна «побачить нового Президента» та пообіцяв провести радикальні зміни в організації державної влади і завершити адмінреформу, котра передбачатиме істотне скорочення державного апарату. Але, прийнявши відставку старого уряду В. Пустовойтенка та одночасно доручивши йому виконувати свої обов’язки до сформування нового, Л. Кучма 14 грудня запропонував Верховній Раді підтримати призначення на посаду прем’єра того ж таки В. Пустовойтенка. Проте, хоч Президент і наголошував на «усвідомленій пропозиції кандидатури на посаду прем’єра», схоже, що це усвідомлення було не дуже чітким, бо саме внаслідок позиції деяких пропрезидентських фракцій за кандидатуру В. Пустовойтенка проголосували лише 206 народних депутатів. Народно-демократична партія назвала позицію фракцій, які «декларують себе як пропрезидентські, але зігнорували думку Президента», прикладом брудної політики та подвійної моралі. Проте сам Л. Кучма не надто довго переймався депутатським несприйняттям його «усвідомленого вибору» і вже через день запропонував на посаду Прем’єр-міністра кандидатуру голови Нацбанку В. Ющенка.
За президентською і «народною» ініціативою
15 грудня Президент знову взявся до адмінреформи і видав три укази про реформування уряду. Указ про систему центральних органів виконавчої влади, підписаний Л. Кучмою «у зв’язку з відсутністю відповідного законодавчого регулювання» (хоча насправді Верховна Рада ухвалила закон про Кабінет Міністрів, але Президент відмовлявся його підписувати. С. Л.), передбачав, що Кабмін є вищим органом виконавчої влади, а до його складу окрім прем’єра входять Перший віце-прем’єр, три віце-прем’єри та 15 міністрів, котрі особисто відповідають за реалізацію державної політики у визначеній сфері. Другим указом вносилися зміни до структури центральних органів виконавчої влади. Зокрема, утворювалось Міністерство аграрної політики (на базі ліквідованих Міністерства АПК, Держкомітету рибного господарства, Комітету з питань садівництва, виноградарства та виноробної промисловості і Комітету харчової промисловості), Міністерство екології та природних ресурсів (на базі Міністерства охорони навколишнього середовища, Комітету з питань геології та використання надр, Комітету з питань гідрометеорології, Держадміністрації ядерного регулювання, Головного управління геодезії, картографії і кадастру та Держкомісії у справах випробувань і реєстрації засобів захисту та регуляторів росту рослин і добрив), Міністерство економіки (на базі Мінекономіки, Міністерства зовнішньоекономічних зв’язків і торгівлі, Державного інвестиційно-клірингового комітету, Нацагентства розвитку і євроінтеграції, Держслужби експортного контролю та Агентства з питань спеціальних (вільних) економічних зон), Міністерство освіти і науки (на базі Міносвіти і Держкомітету з питань науки та інтелектуальної власності), Міністерство палива та енергетики (на базі Мінвуглепрому, Міненерго, Держдепартаментів з питань електроенергетики, нафтової, газової та нафтопереробної промисловості, з питань ядерної енергетики). Цим самим указом було утворено Державний комітет архівів (на базі Головного архівного управління), Держкомітет інформаційної політики, телебачення та радіомовлення (на базі Держкомітетів з інформаційної політики та з телебачення і радіомовлення), Держкомітет молодіжної політики, спорту і туризму (на базі трьох Держкомітетів — у справах сім’ї та молоді, з фізичної культури і спорту та по туризму), Держкомітет з регуляторної політики та підприємництва (на базі Держкомітету з підприємництва), Держкомітет промислової політики (на базі Мінпромполітики), Держкомітет стандартизації, метрології та сертифікації (на базі Комітету з питань стандартизації, метрології і сертифікації та Держкомітету у справах прав споживачів), Держкомітет у справах ветеранів (на базі Комітету у справах ветеранів). Крім того, було ліквідовано низку інших держкомітетів та урядових агентств з покладенням їхніх функцій на інші міністерства і держкомітети. Під ліквідацію потрапили два держкомітети — у справах національностей і міграції та з матеріальних резервів, чотири урядові комітети — з монополії на виробництво та обіг спирту, алкогольних напоїв і тютюнових виробів; медичної та мікробіологічної промисловості; з нагляду за страховою діяльністю; з нагляду за охороною праці, три держадміністрації — авіаційна, з морського і річкового транспорту, з автомобільного транспорту.
Окрім перелічених, ліквідації підлягали ще 12 урядових структур, серед яких Агентство з питань банкрутства, Національне бюро розслідувань, Ліцензійна палата та ін.
Ще одним указом встановлювався склад Кабінету Міністрів та утворювався його Секретаріат на чолі з Урядовим секретарем, який призначається Прем’єр-міністром. В указі особливо наголошувалося, що «структура секретаріату не може бути побудована за галузевим принципом, а штатна чисельність працівників у зв’язку з цим має бути скорочена». Проте Л. Кучма, зустрічаючись 16 грудня із главами райдержадміністрацій, назвав ці укази тільки першими кроками на шляху побудови «дієздатної влади» та пообіцяв — «головне ще попереду». Як з’ясувалося, Президент мав на увазі майбутній референдум «за народною ініціативою». Бо на цей час у Житомирі вже організувалася «ініціативна група громадян», котра запропонувала винести на всеукраїнський референдум питань про можливість дострокового розпуску парламенту (у тому числі й на підставі результатів референдуму), про зменшення кількості депутатів та обмеження їх недоторканності, про формування двопалатного парламенту і, найголовніше, про право Президента змінювати Конституцію шляхом всеукраїнського референдуму.
Реалізація цього плану загрожувала утвердженням в Україні нової гілки влади — «президентської монархії».
