Формуючи ідеологію реформи адміністративно-територіального устрою (АТУ) в Україні, фахівці полюбляють покладатися на досвід інших держав. Але перш ніж посилатися на цей досвід, а тим паче — застосовувати його на практиці, слід належно розібратися в особливостях своєї країни, а вони — досить проблемні.
Ми повинні створити таку систему, в якій діяв би європейський принцип: “Що менше влади у владі — то краще живеться людям”.
Створити самоокупний район — це ще не все. Головне — забезпечити конституційні права людини. І що далі ми віддалятимемо центр організації і життєзабезпечення, то більше шкоди завдамо простим громадянам країни. Потрібно випробувати новітню систему на окремих районах, а не рубати з плеча! Чи буде це зручно людям, чи не доведеться їм їхати за розв’язанням своїх проблем через усю Україну?

Як і в будь-якому суспільному процесі, багато чого залежить від самих громадян, які не повинні бути механічними виконавцями нав’язаної їм волі. Тому вважаю, що останнє слово тут треба надати людям, які проживають в тій чи тій оновленій АТ одиниці. Влада повинна роз’яснити, переконати, що новації призведуть до поліпшення рівня життя. Якщо цього не зроблять, а оберуть адміністративний шлях — це стане дуже серйозною помилкою влади. Сучасна системи АТУ України має дуже різноманітний спектр недоліків. Кожна правляча верхівка прагла створити для себе зручну систему управління територією. Якогось логічного, наукового пояснення тут годі було й шукати. Ось, наприклад, як пояснити наявність в Україні кількох областей, які є різними за складовими:
Одеська область: площа — 33,3 тис. км2, населення — 2,5 млн. чол.
Чернівецька область: площа — 8,1 тис. км2, населення — 0,9 млн. чол.
Те саме й на рівні районів, наприклад, Хмельницької області:
Кам’янець-Подільський район: площа — 1,54 тис. км2, населення — 72,8 тис. чол., сільських рад — 43.
Віньковецький район: площа — 0,65 тис. км2, населення — 29,1 тис. чол., сільських рад — 18.
Або в самому районі, наприклад, Хмельницькому:
Гвардійська сільська рада: населення — 3820 чол., кількість сіл — 4.
Шпичинецька сільська рада: населення — 450 чол., кількість сіл — 1.
Великий також контраст на рівні міст обласного значення:
м. Кременчук Полтавської області — 237 тис. чол., м. Моршин Львівської області — 9,4 тис. чол.
Чи замислювалися коли-небудь хмельничани, що містом, котре налічує 261 тисячу мешканців, керує одна міська рада і виконавчий комітет? А наша сусідка — Чернівецька область має в обласному центрі, за меншої кількості мешканців (258 тис.), міську раду, виконавчий комітет і ще три райвиконкоми (колись ВР дозволила їм поділити місто на три райони, в яких діють додаткові органи виконавчої влади та самоврядування). Логічно запитати: в якому місті легше створити нормальне життєзабезпечення людей?
В Україні — 30,5 тисячі населених пунктів, котрі об’єднані майже у 12 тисяч територіальних громад. Між тим, наприклад, у Норвегії чи Фінляндії, які за територією лише удвічі менші за Україну, таких громад (комун, муніципалітетів) тільки 450 і, відповідно, — 460, а у Швеції, територія якої на третину поступається Україні, — 228 громад. Перебуваючи там у парламенті, я ознайомився з новим законопроектом, згідно з яким шведські депутати готуються ще більше укрупнювати наявні громади.
Але. Вони до цього готові і жодної загрози зниження рівня надання соціальних послуг населенню не відбудеться. Чому? А тому, що у них все продумано заздалегідь — стабільне повне законодавство, високий рівень правової свідомості, потужна соціально-політична держава і, нарешті, — демократичні засади в суспільстві, в якому влада не корумпована та професійна.
У процесі реформи АТУ потрібно відповісти на питання про подальший правовий статус містечок, хуторів, селянсько-фермерських господарств, місць дислокації військових частин, поселень лісників, залізничників, шляхових майстрів. Сьогодні мої виборці звертаються до мене із запитаннями: як вирішувати тепер проблеми прописки, працевлаштування, як їм викликати карету швидкої допомоги, оформити субсидію тощо.
На мою думку, в Україні за минулі роки проведено бездумну кампанію з перейменування назв населених пунктів. Постраждали давні староукраїнські назви, утворення котрих сягає ще князівських часів. Культурно-історичний ландшафт країни було спотворено, обійшлися навіть без формальної згоди населення, за дуже короткий час.

Повернімо милозвучний термін “містечко”

Містечка у нас на Поділлі були в кожному районі, де проживали українці, поляки, євреї, росіяни. Там завжди була неповторна атмосфера спокою, впевненості, сталості існування, неквапливий ритм життя. Згадую свій рідний Ямпіль, де люди й досі ще кажуть: “Їду в містечко на базар!”... У наш непевний і скрутний час особливості містечкового життя мають розглядатися як цілком позитивні та бажані. Саме в них необхідно розміщувати об’єкти малого та середнього бізнесу, розвивати соціальну інфраструктуру, адже, враховуючи їх близькість до природи, без сумніву, можна очікувати підвищення престижності проживання у цих містечках наших людей.
Для України надто відчутним є досить високий рівень урбанізації населення, який, на відміну від європейських країн, має інший характер. У державі демографічна ситуація різко погіршується. За даними ООН, в Україні прогнозується скорочення населення, яке до 2050 року зменшиться ще на 18 мільйонів чоловік і становитиме близько 30 мільйонів, як у 1913 році.
Велика смертність, низька народжуваність, масовий виїзд за кордон на заробітки призводять до того, що в наших районах щороку зникає по одній школі, а на теренах України зникають цілі села!

Нова Конституція України, прийнята 28 червня 1996 року, закріпила результати компромісу у сфері адміністративно-територіального устрою нашої держави. Вона встановила наявність в Україні 24 областей і АР Криму, міста Києва та Севастополя зі спеціальним статусом. Постає сьогодні питання: яка подальша доля
обласного поділу?

Окремі політики, науковці вважають, що Україну потрібно поділити на регіони, краї, землі, вирівняти їх за історичними ознаками, величиною, економічними та фінансовими можливостями. Одним з варіантів є утворення 9 країв за економічними комплексами, що об’єднують кілька областей:
Карпатський край: Львівська, Івано-Франківська, Чернівецька і Закарпатська області.
Подільський край: Тернопільська, Хмельницька, Вінницька області.
Поліський край: Волинська, Рівненська, Житомирська області.
Київський край: Київська, Чернігівська, Черкаська області.
Придніпровський край: Дніпропетровська, Запорізька, Кіровоградська області.
Причорноморський край: Одеська, Херсонська, Миколаївська області.
Донецький край: Донецька, Луганська області.
Слобожанський край: Харківська, Сумська і Полтавська області.
Автономна Республіка Крим.
Новий “розкрій” України, за будь-якою версією, не буде легшим. Річ не лише у витратах на всілякі бланки і вивіски перейменованих установ, хоча це — мільйони і мільйони гривень. Проведення реформи нашій сусідці — Польщі (вони об’єднали 48 воєводств в 17 і укрупнили гміни), обійшлося у 10 мільярдів доларів. Поляки надали своїм 2500 гмінам юридичні та фінансові повноваження. Тепер влада на місцях сама формує свої видатки і прибутки. Це вигідно і центру, і регіональній еліті.
З часом в Подільському краї Хмельницький, за наявної динаміки розвитку, цілком міг би стати краєвим центром. Уже нині він формується як регіональний лідер в організації сприятливого клімату для бізнесової діяльності, у забезпеченні регіону вищою освітою європейського рівня, навчальними закладами, агропромисловим та промисловим виробництвом. Україна перебуває на початку довжелезного шляху до цих змін. І українці, на мою думку, ментально ще не готові до таких змін. І ще більше не готова держава із своїм куцим бюджетом і масою економічних проблем. Віддалення від центру, району чи областей може остаточно поставити хрест на соціально-економічній перспективі десятків і сотень містечок, які “від села відбилися, а до міста ще не пристали”. Є побоювання, що після нового переділу на догоду “глобалістам” з української мапи зникнуть історичні, культурні та духовні центри держави. Адже подібне вже було, згадайте, коли у 1962 році лише у Хмельницькій області Указом президії Верховної Ради УРСР було ліквідовано 27 районів — Антонінський, Базалійський, Оринівський, Вовковинецький, Гвардійський, Грицівський, Меджибізький та інші.
І що сталося з колишніми райцентрами? Думаю, не варто й казати — ми є свідками їх повного занепаду та руйнації. Щось схоже планують зробити найближчим часом — провести укрупнення сільських територіальних громад та сільських районів.
У Кабміні закінчують розробку проекту закону України “Про територіальний устрій України”, за яким передбачається змінити наявні межі територіальних громад і районів. Про об’єднання областей в краї або землі там не йдеться, тому що це — не компетенція закону України, а виключно прерогатива Конституції України. А щоб змінити наявну статтю 133 Основного Закону України, потрібно пройти дуже складну процедуру голосування протягом трьох сесій конституційним складом парламенту з висновком Конституційного Суду України. Теперішній же склад Верховної Ради України за цю справу не братиметься. Можливо, це зробить наступний, який оберемо у 2006 році за партійними списками.
Хочу зауважити своїм виборцям, що тільки свідоме створення самоокупної адміністративно-територіальної одиниці забезпечить підтримку знизу. А не велике переселення — це ми вже проходили!
Проаналізувавши ймовірні наслідки цих новацій, можна поставити єдине питання: а чи на часі сьогодні розпочинати реформування? Наполеонівське гасло: “Спочатку розв’язати бій, а там видно буде!” — нам не підходить. Не варто надто поспішати не тільки з революційними висловами окремих урядовців, а навіть з еволюційними рішеннями. Як сказано в українському прислів’ї: “Коли сліпий веде сліпого — обидва потрапляють у яму!”
Наша історична доля не була простою. Століттями українські землі перебували під владою інших держав. Тому різні регіони країни ще досі помітно відмінні за способом життя населення та рівнем національної свідомості.
Ліквідація, наприклад, Закарпатської області з включенням її території до Львівського регіону може спричинити негативне політичне збурення. В іншому разі укрупнення території може спровокувати політичний сепаратизм та призведе до погіршення якості державного управління. У нас що, інших проблем немає?
Переконаний: поспішати з перерозподілом територій шляхом різноманітних “укрупнень” не варто. Боротьба за межі, за лідерство, що може спалахнути після цього, приховує в собі небезпеку для молодої, ще незміцнілої держави. Можемо такого вовка з лісу викликати, що не знатимемо, куди і як від нього заховатися.

Тільки під контролем громади

Насамкінець, як народний депутат, висловлю своє бачення розв’язання цього питання.
Передусім процес реформування АТУ має бути системним — спочатку концепція, потім — проект закону України з широким обговоренням серед депутатів усіх рівнів, громадськості. Без галасу, без конфліктів, без рвання сорочок на грудях...
Не нав’язувати громаді ідеї кабінетних мислителів, хоч би якими добрими намірами вони не керувалися.
По-друге: розпочати територіальну реформу потрібно з локального експерименту в окремо взятій області, де відпрацювати всі можливі наслідки.
По-третє: уряд України разом з місцевими органами влади повинен уже сьогодні розібратися з розпочатою реформою державних установ, підприємств, яка відбувається стихійно, без єдиної координації у Комісії з проведення адміністративної реформи в Україні і вже викликає обурення населення. Я маю на увазі створення податкових округів, укрупнення поштового зв’язку, ліквідацію військкоматів тощо.
Кабінет Міністрів України має окремою Постановою затвердити Програму заходів по кожній області, яка передбачала б фінансування з Державного бюджету України виконання робіт з будівництва та ремонту автошляхів між населеними пунктами, повну телефонізацію населених пунктів, забезпечення доставки школярів до базових шкіл (програма “Шкільний автобус”), створення і повне фінансування дієвої мережі медичних закладів охорони здоров’я — ФАП, дільнична, районна, обласна лікарні; створення комп’ютерної мережі з електронною поштою — сільська рада, районна рада, управління райдержадміністрацій, встановлення таксофонів та банкоматів для отримання пенсій, систематичне автобусне сполучення — населений пункт, центр сільської ради, районний, обласний центри тощо.
Перед тим, як зробити наступні кроки, ми повинні ретельно проаналізувати ті ризики і пастки, які очікують нову владу і все суспільство на шляху реформ. Частину з них ми вже побачили, частина ще не проявилася досить чітко, але про них влада може і повинна говорити нині. Складність реформи полягає в тому, що вона відбувається водночас на різних напрямах та передбачає зміни у різних сферах.
Звідси — перша небезпека: втрата керованості територіальної організації влади. У нас багато майстрів абстрактного малювання схеми, відірваної від життя. Нам усім сьогодні бракує здорового прагматизму і, до певної міри, — навіть доброго консерватизму в середовищі палких реформаторів. Причина того — стан післяреволюційної ейфорії. Він може зіграти злий жарт — захоплення декларативною фразеологією, спрощене розуміння ситуації в цілому і складнощів процесу реформування, що ніколи і нікого до добра не доводило. Адже, до прикладу, рівень бюджетного забезпечення на одного жителя в Києві сягає 400 євро, в Хмельницькому — 20 євро, а в Старокостянтинові — 8! А за цим — реальні можливості чи неможливості розв’язувати конкретні проблеми людей.
Для наочності наведу деякі висновки та результати досліджень, проведених Центром соціологічних досліджень Хмельницького університету управління та права на території Хмельницької області (опитано 1650 респондентів). 1. Населення області мало поінформоване про майбутню адміністративно- територіальну реформу в Україні, свідчення того — досить значний відсоток — в середньому близько 5%, а почасти і до 10% — тих, хто відмовився відповідати на низку запитань. 2. Недостатність інформації в місцевих ЗМІ щодо реформи (на це звернули увагу 59%). 3. Слід зауважити бажання респондентів залишити нинішній адміністративно-територіальний устрій, особливо стосовно обласного, районного та сільського поділу (від 40% до 56%). 4. Значна кількість респондентів (67,6%) відзначила необхідність висловлення місцевою владою свого ставлення щодо адміністративно-територіальної реформи. 5. Через непевний соціально-економічний стан у населення виникає негатив у ставленні до запланованої адміністративно-територіальної реформи.
Додатково ці висновки підтверджуються оцінкою людей про можливості місцевої комунікації для проведення масштабної адміністративно-територіальної реформи. Так, на запитання, чи стан доріг та забезпеченість транспортом дають можливість швидко дістатися до органів влади в районі, області, позитивно відповіли лише 8,6% опитаних. На запитання, чи достатній інформаційний зв’язок (пошта, телефон, телеграф, Інтернет, мобільний зв’язок) з адміністративними центрами в районі, області, позитивно відповіли 31% опитаних. Висновки — очевидні.
Давайте спочатку завершимо земельну реформу, яка, на жаль, майже цілком розвалила село, наші люди досі так і не отримали повністю земельні паї та сертифікати. Ще однієї реформи село не витримає.
І, нарешті, останнє.
Будь-яку реформу здійснюють люди, а конкретніше — кадри, які мають відповідні знання (освіту) і є справжніми лідерами в громадах і мають високий рівень народної довіри. В нашій країні щодо цього є велика проблема. Якісний рівень підготовки посадових осіб органів місцевого самоврядування — дуже низький, інтелігенції на селі майже не залишилося, молодь, яка отримала освіту, повертатися в сільську місцевість не бажає.
Кадровий чинник поряд із фінансовим стане головною проблемою територіальної реформи. Треба запровадити програму заходів з системного вирішення питань підготовки, навчання та перепідготовки кадрів, які на місцях приймуть на себе основний тягар проблем, пов’язаних із запровадженням нового адміністративно-територіального устрою.

Віталій ОЛУЙКО, народний депутат України, кандидат наук з державного управління, доцент.