До розмови на тему: “Адміністративно-територіальна реформа” запрошені: Анатолій Матвієнко, голова Комітету Верховної Ради з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, і Роман Безсмертний, віце-прем’єр з питань адміністративно-територіальної реформи.
РЕД.: З 1997 року ця реформа знайшла відображення в президентських указах, але, на жаль, не була реалізована. З приходом нового Президента, нового Прем’єр-міністра ідея адміністративно-територіальної реформи набула нового звучання. Роман Безсмертний сказав, що цю реформу повинні здійснити в найкоротший термін — до березня 2006 року. Ця пропозиція одразу набула широкого розголосу в суспільстві та певного застереження.
— Романе Петровичу, в чому суть реформи та чим визначено терміни її проведення?
Р. БЕЗСМЕРТНИЙ: Головна мета адміністративно-територіальної реформи — максимальне збільшення та наближення послуг, які можуть надати державні органи влади, органи місцевого самоврядування для громадян. Як це зробити? На перешкоді реалізації цієї мети стоїть система територіального устрою. Вона не дає можливості розвиватися ні місцевому самоврядуванню, ні його функціям, ні здійснювати бюджетне та кадрове забезпечення. А від цього страждає громадянин. Люди потребують послуг у тому районі, де вони проживають.
Зверніть увагу на нескінченну тенденцію поїздок до секретаріату Президента, до уряду з такими проблемами, які повинні вирішувати органи місцевого самоврядування. Причина — в нерозвинутості місцевого самоврядування. Чому воно не розвивається?
Місцеве самоврядування, як і будь-які структури влади, будується за територіальною ознакою. Якщо проаналізувати цю складову, то побачимо, що місцеве самоврядування не має повсюдності, а відтак воно не має ні серйозних доходів від рентних платежів за використання природних ресурсів, ні необхідних інструментів для реалізації своїх повноважень. А ці повноваження — стовідсоткові послуги для громадян.
Нещодавно зустрічався з послом Фінляндії. Він каже, що для місцевого самоврядування Україна — дуже вигідна країна, бо інфраструктура стиснута. Фінляндія аж ніяк сюди не підходить, бо населені пункти розтягнуті по території, і людей мешкає там дуже мало. Їм важко надавати послуги людям літнього віку тому, що потрібно зробити нормальну дорогу до окремих населених пунктів. Але в нас такі проблеми. І місцеве самоврядування не ставить перед собою завдання їх вирішувати. Наша проблема в тому, що ми замкнули самоврядні функції у межах населеного пункту та унеможливили реалізацію надання послуг громадянам.
Якщо людина проживає в якомусь населеному пункті, які в неї головні проблеми? Щоб дитина була в дитячому садку, була школа, медичне обслуговування, житлово-комунальні послуги, дороги, освітлення тощо. Тоді постає інше запитання: а чому цього немає? Тому що в основі немає власності, фінансових надходжень, інтелектуальних ресурсів, на яких може розвиватися вся система послуг.
РЕД.: Нині багато говорять про зміни територіальної приналежності. Анатолію Сергійовичу, ви з цим згодні? Чи є якісь інші причини суспільного напруження, яке присутнє в нас у зв’язку із можливою адміністративно-територіальною реформою?
А. МАТВІЄНКО: Особисто в мене немає підстав хвилюватися. Я хотів би прокинутися в упорядкованій державі, яка має оптимізовану структуру, яка здійснює свою владу на трьох рівнях (село, район та область), в якій надавалися б усі послуги кожній людині. Чому так гостро ставиться питання про територіальний устрій? На сьогодні у нас 12,5 тисячі територіальних громад, із них майже 10 тисяч сільських рад. Із цих сільських рад 6,5 тисячі мають одну бюджетну установу — сільську раду. Ми кажемо, що проблема не в територіальному устрої, а в послугах, які людина має отримати. Чому людина, яка мешкає в Києві, має всі права на обслуговування з боку держави та місцевих самоврядних органів, а людина з села нічого не має. Це неправильно. Ми маємо виходити з того, що людина має бути в центрі уваги.
Що можна було б зробити теоретично? Можна забезпечити населений пункт, де мешкає 600 осіб, юристом, соціальним працівником, землеміром, архітектором тощо. Але це нераціонально. Ми не зможемо сьогодні на 10 тисяч населених пунктів це зробити — немає ресурсів. З другого боку, не може людина отримувати ці послуги тільки в районному центрі. Тоді для чого місцева влада? Таким чином, із районного центру ми маємо децентралізувати ці послуги. Ось головна суть реформи — наблизити послуги до людини і надати їх у повному обсязі.
Ось чому територіальна реформа пов’язується з реформою місцевого самоврядування, в центрі якої стоїть людина з її об’єктивними запитами: отримати повний набір послуг.
РЕД.: Ви зараз порушуєте три проблеми: економічну, фінансову і частково правову. Але ще є проблеми географічні, екологічні, психологічні та етнічні. Проблеми укрупнення чи роздрібнення ми вже проходили за часів розвинутого соціалізму. Можливо, потрібно справді розгорнути широку суспільну дискусію, можливо, не потрібно поспішати визначати терміни. Як ви до цього ставитеся?
Р. БЕЗСМЕРТНИЙ: Люди втомилися від злиденного життя. Владі потрібно робити кроки, які будуть поліпшувати їхнє життя, або ми вкотре перетворимося на тих, хто тільки говорить.
Я нещодавно знайшов матеріали конференції 1993 року, де з ключовою доповіддю виступав Іван Плющ, тодішній Голова Верховної Ради. Тоді також говорилося про це. Люди втомилися чекати покращання свого життя. Або держава піде на те, що віддасть громадам свої повноваження, або в результаті розмов громади залишимо без ресурсу і не розподілимо повноваження.
Українська держава в системі організації влади є суперцентралізованою державою. Це одна з причин, коли влада наповнила себе надповноваженнями стосовно регулювання місцевого життя. І тому, з точки зору розподілу повноважень, адміністративно-територіальна реформа несе в собі децентралізацію влади. Треба мінімізувати участь держави там, де її послуг не потребують.
Проаналізуйте, будь ласка, повноваження районної державної адміністрації. Після проведених реформ повноважень для районної державної адміністрації як державного органу немає. Це я вам кажу, як віце-прем’єр, як представник виконавчої влади. Там має працювати виконавчий комітет. У даному разі — це універсальний засіб наблизити послуги до людей і максимально посилити контроль суспільства над державою.
І ще одне завдання. Потрібно зробити владу на місцях відповідальною перед громадянином. А якщо ми будемо і надалі дискутувати, тоді дійдемо до того, що отримуватимемо дуже сильний опір системи органів державної влади. Чому? Тому що вона не захоче позбуватися своїх повноважень. Тому паралельно буде вестися робота з територіальної реформи, наповнення місцевого самоврядування змістом, а відтак збільшення надання послуг, і адміністративної реформи, яка має перерозподілити владні повноваження (особливо в центральних та місцевих органах влади).
Якщо ми хочемо жити так, як у Європі, ми повинні створювати механізми. Ми нічого нового не придумаємо. Якщо 10 чи 14 років недостатньо для того, щоб зрозуміти, що людина тільки тоді стане людиною, коли вона отримає контроль над державою через систему місцевого самоврядування, тоді мені здається, що ми не тим займалися весь час. Одна людина безсила. Якщо об’єднується група людей зі спільними інтересами, тоді справа просувається в потрібному напрямі. Цей інтерес базується на умовах нормального життя. Сьогодні всі тікають до Києва. Навіщо? Чому області мають опікуватися системою початкової освіти, дошкільною підготовкою, дозвіллям? Цим має займатися місцеве самоврядування. Потрібно віддати туди кошти, нехай облаштовують своє життя.
Тепер стосовно культурного розвитку. За нинішньої суперцентралізації ми подавляємо етнокультурний розвиток. Завдання держави: забезпечити лояльність стосунків в етнокультурних спільнотах, допомогти їм розвиватися...
РЕД.: Ми занадто захоплюємося словом «територіальний». Складається враження: якщо сьогодні ми поділимо всі райони, тоді завтра почнемо жити краще. В це не віриться.
...У тому, що потрібна адміністративно-територіальна реформа, сумнівів ні в кого немає. Чи враховуємо ми всі особливості, які є в кожному районі або області? Ось на чому було акцентовано увагу.
А. МАТВІЄНКО: Встановлення якоїсь межі як базової цифри не означає те, що не мають бути враховані диференційовані особливості. Якщо ми ставимо людину в центр реформи місцевого самоврядування, тоді люди мають бути союзниками. Я застерігаю всіх тих, хто хоче швидко це все закінчити.
Нинішній владі потрібно провести реформу в ім’я благородної мети.
РЕД.: У чому благородна мета?
А. МАТВІЄНКО: Мета в тому, що це — правильно. І тоді наступники будуть користуватися героїзмом нинішньої влади. Якщо влада готова ризикувати, тоді це можна робити. Однак мені здається, що важливо провести не тільки реформу місцевого самоврядування, а й територіального устрою.
Тому, на мою думку, дуже важливо, щоб Віктор Ющенко мав пропрезидентську більшість у наступному парламенті. Якщо ні, тоді антиющенківська більшість воюватиме з Президентом. Ми це вже проходили. І тоді будь-яким реформам прийде кінець. Ось яку особливість ми маємо врахувати.
Преса сьогодні виступає посередником між тими, хто не розуміє, що відбувається, і тими, хто розуміє.
Які фінанси потрібні для здійснення реформи? Європейський союз за 12 років інвестував у Польщу 20 млрд. євро на зміцнення місцевого самоврядування...
РЕД.: Роман Петрович зачепив тему державних адміністрацій на районному рівні. На обласному рівні вони нібито залишаються. Які функції, повноваження — невідомо. Тобто, всі починання можуть бути поховані з тими функціями, які у них є.
...Чи ви передбачаєте зі зміною адміністративно-територіального устрою змінювати податкове законодавство. Адже не секрет, основні податки знизу ідуть, тому й не розвивається місцеве самоврядування.
Анатолій Сергійович торкнувся теми фінансування. Ви знаєте, що за одну зміну назви «територіальна» потрібно заплатити 20 млн. доларів Всесвітньому поштовому союзу?
Р. БЕЗСМЕРТНИЙ: Що стосується адміністрацій. На районному і обласному рівнях мають працювати виконкоми місцевого самоврядування. А роль адміністрацій на обласному рівні — це роль префектур. Префектури мають займатися вирівнюванням бюджетів громад. Усі чудово знають істину: місцевий бюджет не може бути дефіцитним. Проблема префектур саме в тому, що вони, фіксуючи дефіцит місцевого бюджету, запускають так звану процедуру вирівнювання. Систем вирівнювання у світі є багато, і ми за роки незалежності намагалися щось робити. Але ця тема дуже складна і потребує серйозного обговорення. Під час якого необхідно закласти в її основу принципи вирівнювання фінансування депресивних регіонів. Це має бути європейська цивілізована формула взаємовідносин місцевого самоврядування і державних повноважень.
Тепер стосовно податкового законодавства. Українська система податкового законодавства багато в чому повторює систему європейських країн. Але пробоїна існує не в податковому законодавстві, а у бюджетному. У незавершеності бюджетної реформи. Відсутність цієї базової ланки територіального устрою унеможливлює розгортання бюджету. Тобто насправді наш бюджет законсервований на рівні 700 одиниць. Він не розгорнутий до базової територіальної одиниці так, як це має бути. Причина в тому, що немає порядку в бюджетних ресурсах країни. Тема кількості територіальних громад, органів місцевого самоврядування і кількості бюджетів — це речі, які мають накладатися одна на одну. Система територіального устрою — база для побудови системи органів місцевого самоврядування і органів влади. Якщо є територіальне відхилення, скажімо, в області — 27 районів, але 13 податкових — це вже сигнал, що тут не все гаразд. Те вивчення, яке провела наша робоча група, показало, що в області може бути 27 районів, 13 податкових, 24 казначейства і 20 управлінь внутрішніх справ. Тобто, незважаючи на те, що в законах про всі органи влади пункт номер один — це територіальний принцип їх існування, насправді вони почали здійснювати власну субрегіоналізацію.
Це дуже небезпечно. Такі монополісти, як «Укрпошта» та «Укртелеком» розвиваються не за територіальною ознакою, а так, як їм вигідно. Висновок: або влада не на місці, або тут непорядок. Державний монополіст має бути адекватним територіальному облаштуванню, бо там живуть люди. Ось конкретний приклад, як у результаті нормального законодавства відбувається розрив між територіальним облаштуванням, тобто розселенням людей, і побудовою органів, які забезпечують надання послуг цим людям. Саме нинішня система забезпечення людей послугами є для них ярмом.
Ми всі — вихідці із сільської місцевості. Тому хочу звернути увагу на таке. Якщо найближчим часом не дати життя сільській громаді, втратяться національні коріння і національні ознаки держави. Нині в результаті невідпрацьованості територіального устрою відбуваються стихійні процеси урбанізації. Це — процес середини 18-го століття: коли зачатки капіталізму вирвали дешеві робочі руки — люди хлинули в міста за роботою. Зверніть увагу на те, хто нині працює водіями автобусів у Києві. Це людина без прописки, без умов проживання, людина із села. Він приїхав, відпрацював добу і поїхав. Уявіть собі, у яких умовах він веде цей автобус. А все тому, що це дешева робоча сила. І відбувається це тому, що ми за неправильного територіального облаштування замкнули всі процеси на Києві. Проблема виплати якось внеску, навіть 20-мільйонного, ніщо — порівняно із цими проблемами.
А. МАТВІЄНКО: Хочу звернути увагу на те, що є, і те, що буде. Нині маємо безвладну територіальну громаду, особливо у сільській місцевості. Там влади нема. І маємо державницькі райони і області. А хочемо мати самоврядну громаду з реальною владою. Мати самоврядний район і державницько-самоврядну область. У результаті такої реформи зміниться картинка області й України в цілому. Нині вона має такий вигляд: державний чиновник, який не хоче і не вміє працювати, стоїть із лопатою, а навколо нього стоять інші, але вже з ложками. Ми пропонуємо поміняти цю картинку: щоб усі були в рівних умовах. У такий спосіб ми отримаємо іншу філософію. Бо самоврядування — це ініціатива мільйонів для вирішення своїх проблем самостійно у громаді, в якій вони мешкають.
Хочу підтримати Романа Петровича у ще одному контексті й висловити застереження. Він сказав: стихійна урбанізація. А я сказав би — прогнозоване обезлюднення села. Це — страшніше. Якщо ми не зупинимо цей процес, то рано чи пізно дійдемо до тих територій, на яких громада налічує 4—5 тисяч. Невдовзі залишаться тільки хутори. Вони матимуть нинішню територію, але проживатиме там лише тисяча осіб. Знову ж таки, це буде недостатньо для самоврядування. Бо наука каже: самодостатність територіальна громада має за умови 3—8 тисяч населення на території однієї громади. Ми прийдемо до цього, але буде пізно. Відбудеться обезлюднення територій.
Тому рухатися необхідно настільки швидко, наскільки зможемо донести це до свідомості людей, і наскільки ми маємо ресурсу для того, щоб це здійснити. Оце, по суті, є правильний крок. Мене стримують лише темпи нашого руху. Вони не можуть бути швидшими, ніж це об’єктивно можна зробити. Навколо цього й треба нині розгорнути дискусію, залучивши усі інститути, прорахувавши усі можливі ризики. Лише виходячи з цього маємо рухатися далі.
РЕД.: Анатолію Сергійовичу, ви постійно заперечуєте Роману Петровичу, незважаючи на те, що підтримуєте його. Річ у тому, що з появою ідеї адміністративно-територіального реформування з’явилася інформація, що частина областей просто зникне.
А. МАТВІЄНКО: Про це ніколи не йшлося.
РЕД.: Це знаєте ви. Але люди на місцях, за браком інформації, саме так сприймають і бачать реформу. Тому, напевно, час через засоби масової інформації сказати, як відбуватиметься реформа: зникнуть райони, області чи, навпаки, з’являться нові.
Р. БЕЗСМЕРТНИЙ: Влада реалізується не з волі віце-прем’єра чи голови комітету. Вона реалізується через механізм закону. Законопроект про територіальний устрій підготовлено, і нині триває його обговорення. Його було роздано учасникам Х Всеукраїнських муніципальних слухань, а також учасникам зборів асоціації міст. Водночас документ розіслано правовим інституціям і громадським організаціям, які опікуються проблемами місцевого самоврядування. Передано іноземним представництвам, які працюють у тематиці місцевого самоврядування в Україні. Ми розуміємо, що це далеко не все, що необхідно зробити. Але параметри проведення реформи визначить парламент. На нинішньому етапі можна говорити лише про те, що пропонується. Зокрема, пропонується, щоб територіальна громада мала населення у межах 5 тисяч, район — 70 тисяч, місто-регіон — 750 і більше тисяч населення. Чому виділяються міста-райони й міста-регіони? Це так звані урбанізаційні центри, які за рахунок додаткових видатків на внутрішній розвиток стимулюватимуть створення робочих місць у відповідних місцевостях. Бо в будь-якому разі йтиме структурна зміна між сферою послуг і виробництвом. Зростатиме кількість людей у сфері послуг.
Найдискусійнішим нині є питання стосовно етапів проведення реформи. Чому я вважаю, що закон про адміністративно-територіальну реформу та сама реформа мають бути проведені якнайшвидше? Річ у тому, що незабаром буде проведено політичну реформу, після чого запуститься відповідна схема формування районних і місцевих рад. Переформовувати їх потім означатиме різати по-живому у період їхньої каденції. Тому формуватися вони мають уже на основі нового територіального поділу, як нові органи. Розтягуючи цей процес у часі, ми допустимося помилок наших сусідів-поляків. Спочатку вони роздрібнилися, перейшовши на дворівневу систему, потім зрозуміли свою помилку і повернулися до укрупнення. І лише після цього застосували трирівневу систему: гміна, повіт, воєводство.
Якщо подивитися на весь територіальний поділ, який застосовувався на території України, те, що пропонується, — адекватне тому, що історично тут закладалося. Той поділ на волості, повіти, губернії — це поділ, який базувався на соціальних параметрах. Тоді за основу бралося, за який час можна кіньми доїхати до адміністративного центру. Нині є неписана норма — адміністративний центр має бути розташований у 30 хвилинах доїзду. Це один із небагатьох параметрів, який визначає суть такого розподілу. Бо буде так, як у Вишгородському районі. Вишгород — на крайньому півдні, а північ району просто спустошена. Там люди не живуть, бо не можуть добратися до адміністративного центру. А правобережна частина району взагалі створила свій центр. Це стосується будь-якого району, який ми намагаємося аналізувати. Мені здається, що необхідність такого одномоментного рішення проведення реформи є суперважливою. Хочу ще раз повторити, якщо цю ідею захочуть розтягнути, як собачу пісню, я сам скажу — ні! Краще тоді її відкласти на кілька років. Реформа — це гострий скальпель. Ним не потрібно наносити рани, треба робити один наріз, але точний. Якщо ж почнемо розтягувати процес — буде боляче.
А. МАТВІЄНКО: Я з цим не погоджуюся. Польська реформа розпочалась у 1990 році, а закінчилася в 1997. І це за колосальних фінансових ресурсів. Напевно, вони не менш відповідальні політики, ніж ми. Лише після того, як вони вирішили проблему наближення послуг до людей, вони зрозуміли, що людям усе одно, де буде районний центр, за 30 чи 50 кілометрів. І тоді вони вирішили питання повітів, що тривало протягом двох років. Після того взялися до земель.
Я особисто вважаю, що спершу необхідно прийняти закон про адміністративно-територіальний устрій, потім про самоврядну громаду і упорядкувати її. А для цього, як відомо, потрібні колосальні кошти. І лише потім необхідно прийняти закон про самоврядний район і також упорядкувати його. Саме у такий спосіб, як на мене, можна послідовно розв’язати ці проблеми. Коли стане зрозуміло, що облаштування самоврядної громади проходить нормально і не викликає ніякої напруги, то паралельно можна започатковувати процес впорядкування самоврядного району. Не думаю, що упорядкування самоврядного району в перерві між виборами породить якісь проблеми. Бо ми не можемо різати територіальну громаду навпіл. Ми можемо лише перенести її з меж одного району в інший. Якщо, а я сподіваюся на це, районний рівень формуватиметься за мажоритарним принципом, депутати, обрані від цієї громади, для захисту спільних інтересів усіх територіальних громад, просто перейдуть у той район, який буде сформовано від тієї територіальної громади. І нічого іншого не потрібно робити. Хіба що поставити ще одне питання — обрання голови. А він обирається на сесії, і це можна передбачити законом.
Складніша проблема з територіальною громадою. Між виборчими каденціями проводити цю реформу складно, тому я не бачу трагедії у тому, що не все робитиметься одразу. Давайте подивимося, яку бурю ми піднімаємо, чи все продумано і чи маємо на те ресурси? Якщо все нормально — проведемо все одразу. А якщо ми не готові проводити масштабні зміни на рівні територіальних громад адміністративним способом, то давайте хоч запустимо добровільне утворення самодостатніх громад, які стануть центрами інвестиційного пожвавлення. Як приклад візьмемо Вишгородський район. Димер обезлюднюється, бо немає самоврядної громади. Давайте простимулюємо його та ще кілька центрів у кожному районі, які стануть квазі-районами. У майбутньому вони зможуть справді стати центрами пожвавлення. Але це треба робити. Бо взагалі нічого не робити — це неправильно. Якщо можемо зробити великий крок — давайте робити, якщо ні — давайте робити хоч такі, які можемо. Уся наша дискусія лише про темпи реформи. Як на мене, впевненість у всесильності є помилковою.
