VIII. Президент як «невиконавча влада»

Що передбачала пропонована Л. Кучмою адміністративна реформа? По-перше, вже вкотре планувалося перейти від галузевого до функціонального принципу побудови міністерств та інших органів центральної виконавчої влади і скоротити їх чисельність. По-друге, пропонувалося змінити структуру самих міністерств і відомств та на чверть скоротити їх штати. «Нам не потрібні слабосилі, худосочні міністерства-карлики, неспроможні виконувати як слід навіть рутинні адміністративні обов’язки, не кажучи вже про компетентне управління», — казав Президент. Також у посланні декларувалася ідея створення «цілісної та дієздатної системи державного контролю» і управлінської вертикалі. Першими кроками на цьому шляху мало стати ухвалення законів про Кабінет Міністрів та про місцеві державні адміністрації. Однак, незважаючи на створення Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи, більшість заяв Л. Кучми залишилися деклараціями, а управлінська структура стала ще заплутанішою. Не загрожувало чиновникам безробіття, бо, наприклад, поряд з існуючим Державним центром із працевлаштування було утворено Держкомітет з нагляду за охороною праці та Державну інспекцію з питань праці. І кожна з цих структур мала відповідні місцеві управління та відділи!

Важливо зазначити, що у березні 1997 року Л. Кучма заявляв, що «ніколи не погодиться з цілеспрямованою, обдуманою і спрямованою лінією, яка має на меті «підірвати», а то й перекроїти Конституцію. На його думку, такі спроби мали місце під час розробки проектів законів про Кабінет Міністрів, місцеві державні адміністрації та самоврядування, котрі можуть суттєво «скоригувати Конституцію, вихолостити саму сутність виконавчої влади та вибудувати паралельну владну вертикаль у формі рад».

Натомість один із авторів альтернативного законопроекту «Про Кабінет Міністрів України» Ігор Коліушко, коментуючи висловлювання Л. Кучми, зазначив, що саме проект закону про Кабінет Міністрів, внесений Президентом, остаточно закріплює існуючий стан речей. А от депутатський проект реально втілює декларації Президента про підвищення ролі міністрів та про звільнення їх від опіки апарату Кабміну, розставляючи всі крапки над «і» у відносинах між урядом і структурами, створеними Президентом, між урядом і місцевими адміністраціями, оскільки на практиці відбувається мовчазне перетягування каната між адміністрацією Президента і Кабміном, часто ці структури дублюють одна одну. «За Конституцією голови місцевих держадміністрацій призначаються Президентом за поданням Кабінету Міністрів, тож глава держави може лише затвердити або не затвердити ту чи іншу кандидатуру, бо відповідальність за ефективність виконавчої влади, у тому числі й на місцях, повністю лежить на Кабінеті Міністрів», — зазначав І. Коліушко. Л. Кучма також неодноразово заявляв, що він — не глава виконавчої влади, а глава держави. В чому ж тоді проблема? Проблема була в тому, що, відмежовуючись від відповідальності за неефективні дії виконавчої влади, Л. Кучма на базі адміністрації Президента створив надурядову систему, яка повністю контролювала добір і розстановку кадрів.

У такому разі виникало логічне запитання: до якої тоді гілки влади належить сам Президент? Якщо не належить до жодної, то цим порушується конституційний принцип розподілу влад в Україні та створюються передумови до узурпації Президентом повноважень інших гілок влади. Таким чином, відсутність у Конституції положення про те, що «Президент є главою виконавчої влади», дозволяло Л. Кучмі, з одного боку, дистанціюватися від відповідальності за дії уряду, а з другого — він мав вирішальний вплив на діяльність виконавчої влади. Адже не передбачена Конституцією адміністрація Президента за владно-розпорядчими функціями майже зрівнялася з Кабінетом Міністрів. Згодом дійшло до того, що у самій структурі адміністрації Президента різноманітні допоміжні, дорадчі, консультативні та адміністративні органи і служби стали дублювати одна одну. Врешті-решт цей орган розширився настільки, що не тільки пересічні громадяни, а й політики втратили орієнтацію у його лабіринтах. Якщо до цього додати, що за Положенням про адміністрацію Президента (затвердженим Указом Президента 19 лютого 1997 року) апарат глави держави здобував право видавати в межах своїх повноважень доручення, що є обов’язковими для органів виконавчої влади, то стане зрозуміло, що неконституційна адміністрація Президента була навіть не паралельним урядом, а надурядовою структурою, котра керувала конституційним органом — Кабміном. Але якщо уряд за свої дії ніс відповідальність перед парламентом, то адміністрація Президента, котра, на порушення Конституції, керувала Кабміном, жодної відповідальності не несла.

З огляду на сказане стає зрозумілим, чому Л. Кучма не бажав підписувати ухвалений на розвиток положень Конституції закон про Кабінет Міністрів навіть після подолання парламентом «вето» Президента. Адже, підписавши цей закон, Л. Кучма таки мусив би ліквідувати власний паралельний «Кабмін» та перекласти на плечі уряду не тільки відповідальність, а й реальні повноваження. Чи Л. Кучма цього прагнув? Навіть побіжний аналіз створюваної ним та головним канцеляристом Дмитром Табачником структури адміністрації Президента доводить, що ні, не прагнув. Наприклад, на цей час управління економічної та соціальної політики АП мало відділи фінансової та кредитно-грошової політики, макроекономічного аналізу, структурної та інституціональної політики, зовнішньоекономічної діяльності (при тому, що існувало ще й управління зовнішньої політики) і т. д. Та й практика видання Президентом указів з питань, які вже врегульовані законодавцем, свідчить про те, що АП у своєму паралелізмі намагалася підміняти навіть парламент. Недарма Голова Верховної Ради Олександр Мороз, виступаючи 19 травня на з’їзді УСПП сказав: «Треба створити умови, щоб уряд був урядом. Треба, щоб закон про уряд було прийнято. І не випадково, що ми приймаємо закон, який відповідає Конституції, але він блокується на всіх рівнях виконавчої влади і вважається, що не такий закон потрібний. А який? Тут радник Президента гарно сказав, що треба скорочувати виконавчі структури. Правильно, треба скорочувати. Але погляньмо: у Франції склад апарату парламенту втричі більший, аніж в Україні, а склад адміністрації Президента — у 20 разів менший, аніж в Україні». Тим часом в умовах відсутності закону про Кабмін діяльність уряду регулюється 440 законами, повноваження прем’єра визначалися 250 законами.

На тлі дискусій про місце уряду у системі влади заяву про добровільну відставку з посади віце-прем’єр-міністра подав Віктор Пинзеник, а на посаду головного реформатора було призначено банкіра Сергія Тігіпка. Паралельно Л. Кучма продовжував «тасувати» колоду «міністерських карт». По суті, кадрова політика Л. Кучми базувалася на ним же озвученому рецепті: «Стало поганою традицією, що з приходом нового керівника формується особисто віддане оточення» («Урядовий кур’єр», 18.02.1997 р.).

Саме навесні 1997 року стало зрозуміло, що глава уряду П. Лазаренко перестав бути «особисто відданим оточенням» і стояло лише одне завдання: провести операцію «зміна прем’єра» таким чином, щоб у майбутньому він не став політичним конкурентом Л. Кучми. Тим паче, що П. Лазаренко мав значні матеріальні ресурси для участі у виборах. До того ж, хоча Л. Кучма через власну адміністрацію повністю контролював діяльність уряду, сам П. Лазаренко за рік перебування на посту прем’єра зумів вибудувати власну систему стосунків з Л. Кучмою. Не дуже чисту з точки зору законності, про що неодноразово заявляв народний депутат Григорій Омельченко, але протягом певного часу досить ефективну.

Втім, у владній системі, вибудуваній Л. Кучмою, ніхто не міг бути впевнений у своєму політичному майбутньому. На початку літа Павло Іванович довідався, що він «захворів», а тому Указом Президента від 19 червня 1997 року «на час хвороби» П. Лазаренка виконання обов’язків Прем’єр-міністра було покладено на першого віце-прем’єр-міністра Василя Дурдинця. Проте вже 2 липня Л. Кучма підписав укази про відставку П. Лазаренка та про призначення В. Дурдинця виконувачем обов’язків Прем’єр-міністра.

Пошук кандидатури на посаду прем’єра (котра не загрожувала б Л. Кучмі політичною конкуренцією) тривав до 16 липня. Л. Кучма зупинив свій вибір на В. Пустовойтенку, котрий з 1994 року працював міністром Кабінету Міністрів. Виступаючи 16 липня у парламенті, Л. Кучма зазначив, що причиною зміни за шість років шести глав урядів є їх незадовільна діяльність на цій посаді. На що глава парламенту О. Мороз зауважив, що однією з причин відставки всіх складів уряду стало намагання співпрацювати з Верховною Радою — так було з урядом, який очолював Валерій Масол, так сталося з урядом, очолюваним Євгеном Марчуком, пішов у відставку і Павло Лазаренко, який зрозумів, що потрібна взаємодія з Верховною Радою.

За надання згоди на призначення Валерія Пустовойтенка Прем’єр-міністром України проголосувала мінімально можлива кількість народних депутатів — 226. До кінця серпня 1997 року було сформовано склад нового уряду. Щоправда, новий уряд складався з переважно «старих облич». До нього увійшли перший віце-прем’єр-міністр Анатолій Голубченко, віце-прем’єр з питань соціальної політики, міністр праці та соціальної політики Микола Білоблоцький, віце-прем’єр Валерій Смолій, віце-прем’єр з питань економіки Сергій Тігіпко, міністр Кабінету Міністрів Анатолій Толстоухов, міністр промислової політики Василь Гуреєв, міністр у справах сім’ї та молоді Валентина Довженко, міністр освіти Михайло Згуровський, з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи Валерій Кальченко, міністр агропромислового комплексу Юрій Карасик, міністр охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки Юрій Костенко, внутрішніх справ — Юрій Кравченко, оборони — Олександр Кузьмук, інформації — Зіновій Кулик, фінансів — Ігор Мітюков, зовнішніх економічних зв’язків і торгівлі — Сергій Осика, культури і мистецтв — Дмитро Остапенко, у справах науки і технологій — Володимир Семиноженко, охорони здоров’я — Андрій Сердюк, юстиції — Сузана Станік, економіки — Віктор Суслов, закордонних справ — Геннадій Удовенко, транспорту — Валерій Череп, енергетики — Олексій Шеберстов, вугільної промисловості — Станіслав Янко.

Провівши чергову операцію під назвою «новий уряд», Л. Кучма знову взявся до розбудови вертикалі особистої влади. Незважаючи на подолання «вето», до парламенту знову було повернуто закон про Кабінет Міністрів. Така само доля знову спіткала закон про місцеві державні адміністрації. Верховна Рада двічі долала «вето» Президента на цей закон, та Л. Кучма повернув його «для повторного розгляду», хоча відповідно до ст. 94 Конституції після повторного прийняття його не менш як двома третинами голосів Президент був зобов’язаний підписати закон. Дійшло до того, що Верховна Рада ухвалила офіційне звернення до Президента, в якому звертала його увагу не необхідність підписання і оприлюднення закону «Про місцеві держадміністрації».

На цей час розпочалася підготовка до березневих 1998 року виборів до Верховної Ради, і конфлікт між Президентом та парламентом загострився ще більше. До речі, саме тоді партією екс-прем’єра П. Лазаренка «Громада» було започатковано практику створення «тіньового Кабінету Міністрів», який очолила народний депутат Юлія Тимошенко. Л. Кучма, реагуючи на заяви опозиції, пообіцяв, що новий прем’єр В. Пустовойтенко працюватиме «аж до наступних президентських виборів» та що й сам він «прийшов надовго».

Тим часом власне адміністративна реформа знову тонула в обговореннях та засіданнях. Ще один екс-прем’єр Євген Марчук з цього приводу зазначав, що Президент поставив завдання, які мають своє втілення у концепції адміністративної реформи, але «складається враження, що реалізувати ці завдання буде неможливо, оскільки визначена указом точка зору на управлінську дійсність нагадує платонівського в’язня в печері, котрий бачить лише тіні, а не самі предмети... Але хто відповість, що означає визначений указом вектор адміністративної реформи щодо «спрощення і підвищення ефективності управління» шляхом запровадження «функціонального принципу побудови міністерств»? Здається, після такого реформування буде досить сумнівною виключно функціональна природа господарських міністерств, коли об’єктом їх управління в галузях народного господарства залишається велика частка державного майна... Чи не варто звернутися до Конституції, яка повинна нарешті стати Основним Законом держави, основою побудови нової публічної адміністрації в Україні? Саме Конституція дозволяє Президентові формувати і реформувати виконавчі структури, а призначаючи на посади їх керівників, солідарно відповідати за результати їхньої діяльності. Все інше повинен забезпечувати уряд, який займає вищий поверх у системі органів виконавчої влади і державного управління» («Голос України», 18. 11. 1997 р.).

Утім, на початку 1998 року на «вищому поверсі» було не до адмінреформи, бо 16 січня, після заслуховування інформації Тимчасової слідчої комісії з перевірки законності виділення і використання коштів під час реконструкції палацу «Україна», Верховна Рада 226 голосами ухвалила постанову, в якій рекомендувала Президентові звільнити В. Пустовойтенка з посади Прем’єр-міністра. Тут уже було недалеко до висловлення главі уряду недовіри з боку парламенту, що тягло за собою його відставку. Саме тоді у надрах АП почали обговорювати план нейтралізації парламенту, озвучений радником Президента Анатолієм Гальчинським: «Зупинити діяльність парламенту і на 2-3 роки ввести пряме президентське правління». Іншими словами, Л. Кучмі, на порушення ст. 5 Конституції, було запропоновано узурпувати державну владу. Та оскільки призупинити діяльність парламенту Л. Кучмі виявилося не під силу, то він взявся за «керування» місцевим самоврядуванням і 30 січня 1998 року видав неконституційний указ про призначення виконуючого обов’язку Ялтинського міського голови. Верховна Рада знову змушена була писати Президентові листа, у якому главі держави роз’яснювалися межі його повноважень, до яких не входить призначення виконуючих обов’язків міських чи сільських голів.

Після парламентських виборів, які відбулися 29 березня, замість адміністративної реформи розпочалася «зачистка» голів облдержадміністрацій, котрі, за словами головного канцеляриста Президента Євгена Кушнарьова, «відповідають перед главою держави за громадсько-політичну ситуацію у своїх регіонах». Ситуація для партії влади була невтішною, і вже 7 квітня Л. Кучма підписав укази про звільнення глав трьох обладміністрацій: Житомирської — Антона Малиновського, Луганської — Геннадія Фоменка, Херсонської — Михайла Кушніренка та призначив нових, відповідно, Володимира Лушкіна, Олександра Єфремова і Анатолія Касьяненка. Далі новими главами облдадміністрацій було призначено В. Куратченка (Запорізької), О. Мігдєєва (Дніпропетровської), О. Фурдичка (Львівської), М. Приступу (Хмельницької), В. Вовка (Тернопільської), М. Каскевича (Чернігівської), М. Бергфмана (Сумської), С. Гриневецького (Одеської), О. Колеснікова ((Полтавської), Т. Бауера (Чернівецької), А. Даниленка (Черкаської). Адже в очікуванні майбутніх президентських виборів «відповідальність перед главою держави» за результат зростала ще більше.

Паралельно Л. Кучма знову «перетасував» склад Кабінету Міністрів. У квітні з посади міністра закордонних справ було звільнено Г. Удовенка та призначено Б. Тарасюка. З посади міністра у справах науки і технологій було звільнено В. Семиноженка, економіки —В. Суслова, агропромислового комплексу — Ю. Карасика, транспорту — В. Черепа, охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки — Ю. Костенка, вугільної промисловості — С. Янка, голови СБУ — В. Радченка.

Новими міністрами у складі уряду В. Пустовойтенка стали: агропромислового комплексу — Б. Супіханов, економіки — В. Роговий, вугільної промисловості — С. Тулуб, праці та соціальної політики — І. Сахань, транспорту — І. Данькевич, охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки — В. Шевчук, у справах науки та технологій — С. Довгий, головою СБУ було призначено Л. Деркача.

Після цих «оргвисновків» знову розпочалися дискусії про адмінреформу. 12 травня відкрилася сесія Верховної Ради нового скликання і глава попереднього парламенту О. Мороз у своїй доповіді зазначив, що «кількарічна дискусія про сумнозвісну «вертикаль влади» тепер бачиться як дискусія про чию вертикаль». Бо, за його словами, Президент мав би тяжіти до статусу, визначеного Конституцією, — статусу глави держави, а на прктиці спостерігається бажання «виконувати фактично функції керівника виконавчої влади і водночас арбітра нації». Саме тому найбільше проявилася «недостатня роль Кабінету Міністрів у здійсненні державної влади. Йдеться про своєрідність стосунків між урядом і адміністрацією Президента». При цьому О. Мороз нагадав, що Верховна Рада закон про Кабінет Міністрів ухвалила і подолала «вето» Президента, але той відмовляється його підписувати. Це саме стосується й закону про місцеві держадміністрації - стосовно нього Верховна Рада кілька разів долала «вето» Президента, але Л. Кучма закон так і не підписав. По суті це означає, що місцеві держадміністрації нелегітимні, але саме ця нелегітимність дозволяла Президентові поводитися із головами місцевих адміністрацій як з васалами.

Л. Кучма на цю критику відреагував традиційно —видавши 22 липня черговий указ «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні». Зрозуміла річ, що ніхто й не збирався його виконувати, бо якщо до цього не впроваджувалися програми, то концепція тим паче мала залишитися на папері. Зате прем’єр В. Пустовойтенко у серпні 1998 року без будь-яких концепцій збагатив вітчизняну історію новим методом управління: він зібрав на полігоні під Переяславом-Хмельницьким близько тисячі керівників підприємств та чиновників і пообіцяв проводити «заняття з цивільної оборони, аж поки вони не ліквідують борги перед бюджетом». Владна вертикаль ставала у стійку «Струнко».