Парламентськi слiдчi комiтети в краЇнах ЄС (опис та порівняльна оцінка)

Безліч законопроектів про порядок створення тимчасових слідчих комісій та їх правовий статус пройшли апробацію у Верховній Раді України впродовж останніх років.
Характерними особливостями цих документів є те, що їх автори намагалися поєднати повноваження слідчих комісій із функціями органів досудового слідства, діяльність яких регулюється кримінально-процесуальним законом.
У той же час зазначені комісії створюються для проведення парламентського розслідування з питань, які мають стосунок до процесу контролю за діяльністю уряду та інших виконавчих органів. Їх вимоги не є вирішальними для слідства та суду і мають рекомендаційний характер.
Треба зазначити, що подібні слідчі структурні підрозділи діють у парламентах 12 країн ЄС. Проведене дослідження в національних парламентах та описання ролі слідчих комітетів у кожній країні з огляду на їх правову базу, умови щодо створення, строку повноважень, членства, зобов’язань та обмежень, результатів діяльності та реальної ситуації заслуговує на увагу.
Порівняльна оцінка діяльності слідчих комітетів у країнах ЄС, на мою думку, може бути використана в українському законі про тимчасові слідчі та спеціальні комісії Верховної Ради України, який парламент має прийняти на наступній сесії.

Порівняльна оцінка

Слідчі комітети виконують дві основні ролі. З одного боку, вони мають на меті підвищення ефективності законодавчого процесу через організацію слухань та збирання інформації. З другого — можуть виконувати функцію контролю за органами виконавчої влади та виправлення зловживань, виявлених під час аналізу діяльності органів виконавчої влади. Місії слідчих комітетів як інструмента парламентського контролю за органами виконавчої влади відповідає лише друга роль, пов’язана з розслідуванням порушень. Отже, з точки зору конституційного права, слідчими комітетами вважаються лише комітети, які розслідують порушення.
Слідчі комітети отримали право контролю тільки в 11 країнах ЄС. Як виняток у Великій Британії ще 1921 року повноваження розслідувати випадки зловживань у державному секторі було покладено на не залежні від парламенту інституції. Це зробили для того, щоб забезпечити незалежність розслідування від впливу будь-яких політичних партій. Слідчі трибунали, котрі здійснюють наглядові функції, складаються з юристів. Тож Велика Британія створила свій власний підхід, що полягає у не залежних від парламенту розслідуваннях зловживань органів влади.
Діяльність слідчих комітетів у цій країні обмежена підготовкою законодавчих актів.

Правові засади

Порівняння правових засад роботи парламентських слідчих комітетів свідчить, що право проводити слідство закріплено в конституціях дев’яти з дванадцяти країн. Це пояснює важливість слідчих комітетів, які виконують роль інструментів парламентського контролю. В той час, коли конституції багатьох держав просто уповноважують на проведення розслідування, декілька з них (наприклад, конституції Італії, Іспанії та Німеччини) містять детальнішу інформацію про форму реалізації цього права. Однак у більшості випадків процедури та повноваження комітетів визначено спеціальними законами або положеннями про роботу відповідних палат.
Характерною рисою Німеччини є те, що стаття 44 Основного Закону встановлює важливіші принципи, але не має положень на їх реалізацію. Хоча ці положення виконуються, виходячи з правової практики, необхідно врегулювати це питання нормативними актами.
Парламентське право на проведення слідства у Франції встановлено Ордонансом. Це право реалізовано відповідно до спеціальних законів та регламенту. Лише у Великій Британії та Ірландії регламенти парламентів становлять єдину правову базу для проведення розслідування.

Створення

Парламентські слідчі комітети в усіх державах створені рішенням більшості однієї або двох палат. Завдяки цій процедурі існує назва “розслідування більшості”. Парламентському рішенню має передувати обґрунтований запит на створення слідчого комітету. Кількість парламентаріїв, які подають такий запит, у кожній країні різна. В одних країнах (наприклад, у Данії та Нідерландах) запит може бути поданий одним парламентарієм, але в багатьох державах встановлена певна мінімальна кількість членів парламенту. В Іспанії такий запит може бути поданий урядом, двома політичними партіями або Бюро, а в Португалії — однією політичною партією або будь-яким парламентським комітетом.
Німеччина — єдина країна ЄС, де існують умови для розслідування меншості, коли слідчий комітет може створюватися на вимогу четвертини членів Бундестагу, навіть якщо більшість голосує проти. Парламентське право на проведення слідства, таким чином, отримує статус певного права меншості, яка становить опозицію в парламенті. Це виходить з того, що парламентська більшість незацікавлена в тому, щоб виставляти помилки чи порушення “її” ж таки уряду. Цікаво, що саме цей аргумент наводиться в інших країнах для пояснення того, чому було створено так мало слідчих комітетів. У такому разі, якщо інші країни візьмуть на озброєння ідею розслідування меншості, то це значною мірою посилить роль слідчих комітетів як ефективних інструментів контролю за органами виконавчої влади. Для Європейського парламенту немає нагальної потреби надання меншості права ініціювати розслідування, бо в ньому відсутня сильна поляризація сил між більшістю та опозицією.

Строк повноважень

В усіх країнах слідчі комітети завершують свою діяльність після завершення слідства та подання остаточного звіту. Рішення щодо строку повноважень слідчого комітету ухвалюється палатою, що його створила. Тож робота слідчого комітету, як допоміжного органу парламенту, обмежується часовими рамками, котрі встановлює цей парламент. Однак парламент може продовжити часові рамки. Палата, що створює комітет, також має право достроково припинити діяльність комітету. Лише у Франції діяльність комітету в будь-якому разі має бути припинена через 6 місяців після його створення або початку офіційного слідства. Іншою характерною для Франції рисою є те, що слідчий комітет для повторного розслідування певного питання може бути створено не раніш ніж через 12 місяців після того, як він закінчив слідство у тій самій справі. Тобто тут існують жорсткі часові обмеження щодо діяльності слідчих комітетів.
У шести країнах ЄС із дванадцяти (Німеччині, Бельгії, Люксембургу, Іспанії, Греції та Данії) кінець роботи поточного скликання парламенту означає завершення розслідувань, які проводяться слідчими комітетами. Робота комітету автоматично припиняється наприкінці скликання, після чого, якщо є потреба продовжити слідство, новообраний парламент на початку своєї роботи має прийняти рішення щодо створення нового слідчого комітету. Це також наслідок того, що слідчий комітет є допоміжним органом парламенту, а отже, завжди підпорядкований новообраному парламентові.

Членство

Більшість держав не мають обмежень щодо кількості членів слідчих комітетів. Важливим є забезпечення представництва всіх партій та політичних груп (принаймні однією особою) пропорційно до розподілу сил у парламенті. Таким чином, усі партії отримують право участі в розслідуванні. Слідчий комітет як допоміжний орган парламенту відображає структуру парламенту. Вимога обов’язкового пропорційного представництва партій означає певну мінімальну кількість членів комітету.
У всіх країнах було докладено багато зусиль, щоб довести кількість членів комітету до мінімуму. Лише в такий спосіб слідчий комітет може ефективно та швидко проводити розслідування, які часто бувають комплексними, і не поринати в заплутаний процес прийняття рішень або інші процедури. Тільки в Ірландії члени слідчого комітету призначаються спеціальним виборчим комітетом.

Обов’язки та обмеження

У парламентських слідчих комітетів усіх країн ЄС дуже широка сфера повноважень. Вони мають право розслідувати “справи або питання державного інтересу” чи “справи загальної важливості”. Такі формулювання дають змогу слідчим комітетам проводити слідство майже в усіх сферах. Тому деякі країни ЄС (Німеччина, Люксембург, Бельгія та Португалія) широко використовують принцип поділу влади для обмеження діяльності комітетів.
Справи, які не є сферою конституційної відповідальності парламенту, не можуть розслідуватися слідчими комітетами. Цим забезпечується те, що діяльність парламентського слідчого комітету не призведе до передання повноважень, не передбачених законом, а отже, не порушить принцип поділу влади в державі. Слідчим комітетам у Німеччині також забороняється розслідувати поточну діяльність уряду. В усіх країнах ЄС парламенти самі визначають зміст та рамки розслідування. Усе слідство має проводитися в цих межах.
У різних країнах по-різному вирішується ситуація, коли парламентське розслідування збігається із судовим. Більшість країн ЄС розглядають ці два типи розслідувань як цілковито незалежні одне від одного. Це відбувається тому, що розслідування, котрі проводять слідчі комітети, є суто політичними, тоді як судові справи розглядають лише правовий бік. Таким чином, зберігається принцип поділу влади. Це означає, що висновки слідчих комітетів чи судів не є вирішальними одне для одного. Така гарантія незалежності унеможливлює те, що висновки одного парламентського розслідування впливатимуть на судове, і навпаки.
Натомість у Франції за законом слідчі комітети не мають права розслідувати справи, щодо яких уже порушено справу в суді або які раніше вже ними розглядалися. Робота комітету може припинитися навіть на початку юридичного розслідування. Однак на практиці у Франції це обмеження було дещо послаблено, щоб не допустити паралізації роботи комітетів. У деяких справах у Франції та інших країнах ЄС ведуться паралельні розслідування. В Ірландії, де є таке саме обмеження, у певних справах під час розслідування також бувають винятки.

Повноваження

Майже в усіх країнах ЄС повноваження слідчих комітетів наближаються до повноважень судових органів щодо розслідування кримінальних справ. У деяких країнах процедури розслідування є аналогічними для парламентських слідчих комітетів та судових органів. Слідчі комітети країн ЄС мають право викликати й допитувати свідків та заслуховувати експертів. У Франції та країнах Бенілюксу запроваджено правило свідчень під присягою. Члени урядів та державні службовці зобов’язані давати свідчення перед комітетом.
Завдяки загальній вимозі про співпрацю між органами влади державні службовці, що повинні свідчити в парламентському слідчому комітеті, як правило, мають отримати дозвіл у свого керівника. Звільнення від давання свідчень може бути надано лише на підставі збереження державної або промислової таємниці. Неправдиві свідчення караються за законом. Мало того, слідчі комітети майже всіх країн ЄС мають право доступу до документів або архівів, які могли б допомогти слідству. Відмовити їм у цьому можна лише в тому разі, якщо інформація секретна.
У більшості країн ЄС все ще залишається ситуація, коли виконання покладених на комітет обов’язків перебуває в юрисдикції судів. Отже, комітет може подавати запит на допит свідків, вилучення документів або обшук приміщень, але ці запити мають бути затверджені суддею. Однак у деяких випадках комітети мають право самостійно вживати примусових заходів у ситуації, коли свідки не з’являються або відмовляються свідчити. Тільки у Франції слідчі комітети можуть допитувати свідків або проводити розслідування під власну відповідальність.
На загал у більшості країн ЄС будь-яке втручання, що зачіпає фундаментальні права громадян, залишається прерогативою судів. Слідчі комітети співпрацюють із судами особливо в частині здійснення примусових заходів. Це, у свою чергу, сприяє захисту прав людей, які залучені до слідства.

Результати

Слідчі комітети всіх країн ЄС завершують свої розслідування поданням кінцевого звіту. Цей звіт містить опис та оцінку результатів розслідування. В Німеччині кінцевий звіт також містить погляди тих членів комітету, які не підтримують точку зору більшості. Комітет також може включити в свій кінцевий звіт окремі рекомендації щодо виправлення ситуації або проект рішення. Кінцевий звіт обговорюється на засіданні палати. На пленарному засіданні приймають рішення, чи вживати заходів, які пропонуються у звіті.
Хоча остаточний звіт слідчого комітету не має юридичної сили, його політичний вплив значний. Бо остаточний звіт є, як правило, публічним і політичний тиск, який він викликає, змушує парламент вживати відповідних заходів. У Нідерландах дозволяється публікувати всі матеріали, які стосуються слідства. Натомість у Португалії особливу увагу приділяють питанням конфіденційності, адже створення слідчих комітетів як інструментів парламентського контролю має політичні наслідки. У Бельгії можна направити остаточний звіт комітету безпосередньо до суду, що дає змогу застосувати карні заходи. Цей метод гарантує врахування рекомендацій, зроблених комітетом.

Висновки

Незважаючи на певні відмінності в деталях, завданням слідчих комітетів у всіх країнах ЄС, за винятком Великої Британії, є проведення всіх розслідувань, які мають стосунок до процесу контролю за діяльністю уряду або інших виконавчих органів.
Ефективне виконання своїх контрольних функцій слідчими комітетами обмежено недостатнім визнанням прав меншості. Меншість може ініціювати розслідування лише в Німеччині. Розширення прав меншості завадило б партіям більшості блокувати розслідування, дало б змогу краще боротися з неефективним державним управлінням та зловживаннями.

Олександр ПЕКЛУШЕНКО, народний депутат України.