Спеціальні економічні зони України: чи пройдемо між Сціллою справедливості і Харібдою законності?

Уряд задекларував наміри критичного перегляду особливих режимів для інвестиційної діяльності, що запроваджені в 11 спеціальних економічних зонах (СЕЗ) і на 66 територіях пріоритетного розвитку (ТПР) України. Проте вже під час оприлюднення цих намірів помітна відсутність консенсусу серед урядовців щодо формату здійснення такої ревізії. Якщо міністр економіки С. Терьохін наполягає на ліквідації усіх без винятку СЕЗ і ТПР, то Перший віце-прем’єр-міністр А. Кінах категоричний лише щодо окремих спеціальних режимів, у рамках яких порушується законодавство.
Безумовно, нелегальна діяльність підприємств, що працюють у СЕЗ і на ТПР, як і тих, що працюють за межами спецрежимів, має бути предметом першочергових перевірок правоохоронних органів. Однак, найімовірніше, уряд на цьому не зупиниться і вестиме мову про ревізію в ширшому контексті. У контексті переоцінки доцільності застосування в Україні такого специфічного інструменту інвестиційної та регіональної політики, як СЕЗ і ТПР. Справді, аналітики висловлюють кардинально протилежні думки щодо ефективності вітчизняних спецрежимів. В одних випадках саме завдяки пільговим умовам вдалося врятувати монофункціональне місто та створити робочі місця, а в інших — звільнення від сплати митних платежів перетворило зону на «чорну діру» в бюджеті.
Не стаючи на позиції ані pro, ані contra існування в Україні спеціальних зон, хочу привернути увагу до іншого аспекту проблеми. У рамках СЕЗ і ТПР на сьогодні абсолютно легально реалізується 768 інвестиційних проектів, більшість з них — у Донецькій (209 проектів), Львівській (128), Закарпатській (120) областях і Харкові (84). Сукупна кількість створених у рамках цих проектів нових робочих місць на початок 2005 року сягнула 52 тисяч. Такою є масштабність питання. Про це слід особливо пам’ятати, оскільки його вирішення «хірургічним» способом у рамках чинного законодавства практично неможливе: низка законів України передбачає певні гарантії стабільності правового режиму функціонування для суб’єктів СЕЗ і ТПР. Звичайно, кваліфіковані юристи, використовуючи традиційні для українського законодавства неузгодженості між окремими нормативно-правовими актами та неоднозначність трактування окремих їх положень, можуть сформулювати більш-менш легальні підстави для прийняття рішення щодо ліквідації усіх (чи вибраних) СЕЗ і ТПР. Але чи готовий уряд заплатити відповідну ціну — численні судові позови, скорочення робочих місць, акції протесту — за реалізацію такого рішення? І чи це єдино можливий варіант виходу із патової ситуації: справедливість — законність?
Наголосимо, що необхідність кардинальної зміни формату державної політики у сфері СЕЗ і ТПР не викликає сумнівів. Проте підходи до розв’язання цієї проблеми, озвучені урядом, дуже нагадують кавалерійські атаки, прихильниками застосування яких, до речі, нещодавно були і керманичі старої влади. Зайве нагадувати, що запроваджені протягом 1999—2004 років  численні мораторії на затвердження нових інвестиційних проектів у рамках спецрежимів та вибіркові покарання офірних цапів не були результативними. Отже, є високий ризик повторення старих помилок гасіння локальних пожеж. Зазначимо, що дотеперішні наміри нового уряду щодо СЕЗ і ТПР були оголошені винятково в контексті бюджетної політики: мовляв, це один із ключових інструментів ухиляння від сплати податків.
Водночас зазвичай не приділяється належної уваги аналізу соціального та економічного впливу, який СЕЗ і ТПР мали на розвиток окремих структурно слабких територій. Адже важко заперечити наявність прикладів успішної реалізації задекларованих цілей у рамках СЕЗ «Сиваш», «Яворів», «Закарпаття». Водночас слід наголосити, що до цього часу не відбулося публічної дискусії щодо результатів експерименту в межах першої української зони «Сиваш», який тривав протягом 1996—2001 років. Брак політичної волі та заангажованість суб’єктів аналізу не дають змоги ідентифікувати реальну ефективність українських СЕЗ і ТПР. Переконаний: лише комплексний аналіз усієї палітри наслідків функціонування спецрежимів дасть можливість сформулювати якісно новий формат державної політики щодо СЕЗ і ТПР.
Уникаючи спокуси винаходу суто українського велосипеда, важливо зробити правильні висновки з міжнародного досвіду. Йдеться не так про китайські СЕЗ, доречним і недоречним згадуванням яких ми зловживаємо, як про ближчі — в географічному і семантичному сенсах — приклади. Насамперед маю на увазі історію та сучасний стан 14 СЕЗ Польщі. На початку 2004 року польський уряд у переговорному процесі з Єврокомісією щодо набуття членства в ЄС «виторгував» для компаній—суб’єктів зон шестирічний перехідний період, протягом якого відбудеться поступовий перехід суб’єктів на загальні підстави функціонування.
Привертає увагу те, що Польща та Україна одночасно — 1995 року — створили свої перші зони («Євро-Парк Мєлєц» та «Сиваш»). Порівняльними є й сучасні масштаби діяльності: в польських спецрежимах реалізується 650 проектів, в українських — 768. Натомість, за даними Українського аналітичного центру «Інститут реформ», результативні показники істотно відрізняються. Наші західні сусіди в рамках спеціальних зон залучили 4,8 млрд. дол. інвестицій та створили 63 тис. робочих місць, тоді як вітчизняні аналоги становлять 1,6 млрд. дол. та 46 тис. робочих місць.
Не на нашу користь і порівняння обсягів наданих податкових пільг: 483 млн. дол. (Польща) і 832 млн. дол. (Україна). Хоча тут слід відзначити принципову різницю у підходах до стимулювання інвесторів фіскальними засобами: в Польщі суб’єкти СЕЗ мають право на пільговий варіант оподаткування винятково за підсумками їх підприємницької діяльності (оподаткування прибутку підприємств). Водночас можливості українських суб’єктів для легального зменшення податкового тягаря набагато ширші, а найпопулярнішими серед них, як відомо, є пільги з митних платежів, які становлять майже 70 відсотків усіх умовно нарахованих платежів.
Одним з пояснень успішності польських зон є те, що особливий акцент державної політики робився на розвиток інфраструктури відповідних територій — транспортних комунікацій, інформаційного, телекомунікаційного забезпечення та ін. А в Україні саме низький рівень розвитку інфраструктури просто відлякує потенційних інвесторів. За таких умов немає сенсу вести мову про залучення інвестицій на депресивні території. Розв’язанням  проблеми можуть стати регіональні інфраструктурні фонди — на зразок так званих структурних фондів Європейського союзу, кошти з яких мають спрямовуватися на розвиток і підтримку інфраструктури території. Окрім того, значні надії покладаються на інструменти розвитку, що передбачені проектом закону «Про стимулювання розвитку регіонів», який найближчим часом має бути винесений на голосування у другому читанні.
Підсумовуючи, хочу наголосити на засадничій проблемі українських СЕЗ і ТПР, яка лежить у площині стратегічного планування розвитку економіки України. Досі не було чітко визначено, яку саме роль мали зіграти спецрежими в українському економічному диві. Цілі, які були задекларовані під час створення більшості СЕЗ і ТПР, — залучення іноземних інвестицій — на сьогодні дискредитовані, й було б наївно сподіватися на можливість відновлення довіри з боку іноземних інвесторів до спецрежимів. Тому, на мою думку, сьогодні слід говорити про СЕЗ і ТПР у контексті регіональної політики, роблячи акцент на підвищенні ділової активності на депресивних територіях та стимулюючи партнерство місцевої влади, громадськості й бізнесу.
До того ж такий формат, на мою думку, повинен обов’язково передбачати чітко окреслену послідовність заходів державної політики: починаючи від викорінення нелегальних видів діяльності в рамках СЕЗ і ТПР, визначення чітких критеріїв ефективності функціонування окремих типів спецрежимів, прив’язки обсягів отриманих пільг підприємствами від їх результатів (наприклад, створених робочих місць, залучених інвестицій) та забезпечення поступового виходу компаній-суб’єктів із пільгового режиму роботи. Безумовно, важливим є постійний публічний діалог зацікавлених сторін.
Ефективність нового формату державної політики щодо СЕЗ і ТПР України залежатиме від того, чи зуміємо провести — принаймні не менш успішно, аніж міфологічний Одіссей, — державний корабель між Сціллою справедливості і Харібдою законності.


Іван ВАСЮНИК, народний депутат України.