Державність і право: українські реалії

Ці спогади О. Довженка, які він довірив своєму щоденнику, особливо теза про те, що «ми були єдиним народом в Європі, не знавши, хто він», найбільш точно визначають причину конвульсійного державного становлення України. І того, що вона сьогодні в черговий раз підійшла до історичного міждоріжжя. А точніше — опинилася у найглибшій системній політичній кризі, перед загрозою дезінтеграції країни й суспільства.

Багато в чому причини такої нашої історичної практики лежать у політико-правовій сфері. Взагалі Україна — країна з унікальною державно-політичною культурою, яка поєднує усталені правові побудови з авторитаризмом і патерналізмом, несе на собі значний відбиток політичної доцільності.

Її правова конструкція (база) сьогодні має такий вигляд:

діючі Декрети КМУ — 25; діючі закони УРСР — 19; первинні закони України — 1055; закони України про внесення змін — 2899; закони про ратифікацію міжнародних договорів — 1203. Така строкатість стає ще більш вражаючою, якщо подивитися на практику латання і удосконалення законів змінами до них. Наведу лише деякі приклади таких змін до законодавства: Бюджетний кодекс України — 33; Податковий кодекс України — 58; закон про Кабінет Міністрів України — 15; закон про судоустрій і статус суддів — 27; закон про Вищу раду юстиції — 15; закон про місцеві державні адміністрації — 40.

Слід визнати, що такий продукт нашої політико-юридичної думки й законодавчої практики є органічним для українського історичного розвитку і водночас адекватним нинішньому стану суспільства та інститутів влади. Утім, він точно фіксує реальний стан справ у державі.

Прийняття Декларації про державний суверенітет України (16.07.1990 р.), Акта про проголошення незалежності України (24.08.1991 р.), заснованих на фундаментальних ідеях міжнародного права, відіграло роль мирного механізму відновлення державності. Серцевиною руху за побудову держави стала природна необхідність українців самостійно вирішувати свою долю, забезпечувати свої права та свободи, що може бути реалізовано виключно в рамках повноцінної правової держави за сучасними вимогами конституційної теорії й практики.

Однак в українському суспільстві, яке сьогодні ще далеке від стабільної демократії, соціальні та політичні процеси істотно впливають на формування правової системи та системи законодавства. Нерідко через прийняття досить несподіваних, а подеколи взагалі неефективних законодавчих рішень. Водночас кардинальна та стрімка зміна політичних, економічних, соціальних умов існування країни постійно призводить до відставання правових приписів від реалій суспільного життя. У цьому контексті важливим є питання політичної доцільності в розвитку вітчизняної правової системи та системи законодавства. Адже відомо, що право та політика настільки тісно пов’язані між собою, що від встановлення правильного співвідношення між цими поняттями залежить цивілізаційний вектор розвитку держави.

На співвідношення права та політики є дві точки зору. Згідно з першою, політика домінує над правом, а право є концентрованим виразом політики. Таке розуміння співвідношення права і політики характерне для тоталітарних режимів, де право не обмежує політичну владу. Саме такий «інструментарний» підхід до розуміння права панував у радянські часи і переважає нині. За такого розуміння співвідношення права і політики політична доцільність виступає визначальним фактором для формування правової системи та системи законодавства держави.

Друга точка зору полягає в тому, що право домінує над політикою, а правові норми стримують та обмежують політичну владу, яка за своєю природою прагне до самозбереження, концентрації й свавілля. Такий підхід властивий для демократичного суспільства, у якому право покликане виступати засобом здійснення державної політики через норми публічного права і одночасно політична діяльність має бути суворо регламентована правом, не виходити за його межі.

Становлення української держави — це протиборство між радянською ідеологією та ідеями й цінностями сучасної демократії, яка базується на принципах правової держави та верховенства права. Від самого початку новітнього конституційного процесу вже у Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року була задекларована необхідність побудови правової держави. Ідея верховенства права вперше набула нормативного оформлення у частині 2 статті 1 Конституційного договору від 8 червня 1995 року, де було зафіксовано, що «в Україні діє принцип верховенства права». Остаточно вона була сформульована у статті 8 Конституції України від 28 червня 1996 року, згідно з якою «в Україні визнається і діє принцип верховенства права».

Європейська комісія «За демократію через право» (Венеціанська комісія) у Звіті про верховенство права, затвердженому на 86-й пленарній сесії 25—26 березня 2011 року, визначила, що нарешті досягнуто консенсусу щодо розуміння таких понять, як «верховенство права» та «правова держава», шляхом визначення їх основоположних складників у формальному і матеріальному сенсі. Ці складники втілюються у принципах, на яких має ґрунтуватись як законотворча, так і правозастосовна діяльність держав. Найважливішими з них є: принцип законності, складником якого є прозорий, демократичний законотворчий процес, який контролюється громадянським суспільством; принцип правової визначеності, а також принцип недискримінації та рівності перед законом. Безумовно, що слідування цим принципам має бути фундаментом законотворчої діяльності вітчизняного парламенту.

Натомість використання принципу політичної доцільності у законотворчому процесі залишається тим джерелом, що призводить до найбільш негативних явищ у правовому житті нашого суспільства. Прикладом цього може бути відсутність дотепер деяких законів, необхідність існування яких чітко визначена нормами Конституції України. Конституція України як Основний Закон України, що є базисом для всієї законотворчої системи держави, окрім положень статті 8, в якій зазначено, що норми Конституції України є норми прямої дії, містить 83 бланкетні позиції, які потребують реалізації в інших законодавчих актах. За час від 28 червня 1996 року більшість відповідних законів прийнято. Проте залишилась категорія положень, які внормовані фрагментарно, шляхом модернізації нормативно-правових актів, що приймалися до набуття Конституцією України чинності. До таких частково реалізованих норм Конституції України можна віднести положення статей 10, 17, 30, 31, 32, 59, 121, 123, 126, 127, 143 та 152.

Крім того, є інша категорія норм Основного Закону України, які, як видається, не отримали своєї формалізації якраз з міркувань політичної доцільності. До переліку таких визначених норм Конституції України, що потребують прийняття законів, належать:

— стаття 20 (законодавче встановлення Великого Державного Герба України, опису державних символів України та порядку їх використання);

— стаття 35 (обмеження права на свободу світогляду і віросповідання в інтересах охорони громадського порядку, здоров’я і моральності населення або захисту прав і свобод інших людей);

— стаття 39 (унормування права громадян збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, а також обмеження щодо реалізації цього права);

— стаття 89 (законодавче закріплення питань організації і порядку діяльності тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України);

— стаття 105 (визначення відповідальності за посягання на честь і гідність Президента України, а також режиму охорони і збереження звання Президента України та встановлення процедури усунення Президента України з поста в порядку імпічменту);

— стаття 117 (встановлення законодавчого порядку реєстрації нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади);

— стаття 143 (законодавче закріплення проведення місцевих референдумів та механізму реалізації їх результатів).

Очевидно, що прийняття рішень на основі міркувань політичної доцільності може бути вимушеним кроком за відсутності правового механізму чи то невідповідності існуючих юридичних приписів новим суспільним потребам. Класичними прикладами таких рішень є, зокрема, підписання Конституційного договору між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції, «конституційна ніч» 1996 року, пакетне голосування щодо змін до Конституції України та виборчого законодавства від 8 грудня 2004 року; прийняття низки рішень Верховною Радою України впродовж останнього часу.

Особливо принципового аналізу потребують втілені у нормах законодавства і мотивовані виключно міркуваннями вузько політичної доцільності рішення, які інколи не мають під собою ні конституційної основи, ні належного теоретичного обґрунтування, або навіть прийняті всупереч суспільним очікуванням. Такі законодавчі рішення можуть призводити до суттєвих проблем у розвитку суспільства і навіть до соціальних конфліктів.

У цьому контексті доречно згадати законодавчі новели, згідно з якими Кабінет Міністрів України, центральні та місцеві органи виконавчої влади повинні були видавати правові акти на підставі таких документів, як щорічні послання Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України або програми Президента України. При цьому не бралось до уваги, що за своєю природою щорічні послання Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України не є правовими актами, які можуть слугувати безпосередньо підставою для видання правових актів органами виконавчої влади, а Конституція України не містить положень, які передбачали б, що Кабінет Міністрів України, центральні та місцеві органи виконавчої влади повинні видавати правові акти на підставі таких документів, як щорічні послання Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України або програми Президента України, які у Конституції навіть не згадуються.

Вочевидь, що частіше і ширше використовується політична доцільність як головний мотив прийняття рішень законодавцями, і що частіше до неї вдаються на шкоду праву, то менше місця залишається для права. Відтак, можна стверджувати: політична доцільність, не обмежена правом, відкриває шлях до цілком не правових, свавільних законодавчих рішень, які у підсумку можуть закінчуватись навіть встановленням тотальної політичної диктатури. Вона має закінчуватись там, де починається сфера дії фундаментальних принципів права, зокрема й тих, з яких складаються поняття правової держави та верховенства права.

Особливо, коли це стосується питання Конституції. Конституції 1996-го і 2004 років — юридичне втілення компромісів і одночасно можливі потенційні джерела для нових вибухів. Так що революції 2004 року були закладені у 1996-му, а кінця 2013-го — початку 2014-го — у 2010 році. У тому числі за активної «допомоги» Конституційного Суду.

У цьому зв’язку слід згадати класика політичної й конституційної думки ХХ століття. М. Дюверже: в рамках будь-якої конституції закладені потенційні можливості для існування різних політичних режимів. Отже, українська Конституція також передбачає варіантність політичного розвитку. Разом з тим і обмежує його певним коридором можливостей.

В силу різних причин українські президенти, за винятком Л. Кравчука, звісно, з різною інтенсивністю і послідовністю, прагнули обмежити демократично-ліберальні можливості Основного Закону й посилити свої владно-авторитарні позиції.

Як наслідок — періодичні різкі загострення конфлікту між принципом суверенітету народу і майже необмеженою владою президента, перетворення інших гілок влади на такі собі дорадчі органи при президентові.

Як наслідок — фундаментальна суперечність між політико-правовою системою і недемократичними політичними діячами.

Конституція має стати справжнім єдиним регулятором політики, економіки, всього суспільства.

Ми маємо стати правовою державою.

Можливі два варіанти розвитку подій в Україні:

— суспільство і влада узгоджують зміни до Конституції та приводять її у відповідність з принципом народного суверенітету;

— поглиблення громадянського конфлікту, розчленування і розпад України.

Отже, єдиний цивілізований шлях — зміни до Конституції через діалог і компроміси. Ще до виборів Президента України варто було б прийняти закон щодо концептуальних засад майбутніх конституційних новацій. При цьому треба мати на увазі, що ревізія нинішньої Конституції — це не тільки і не стільки перерозподіл влади — в центрі та на місцях. Це складна і тонка робота зі створення диференційованого, складного механізму стримування і противаг. Але перед нами багатий світовий досвід, значний власний досвід як успіхів, так і провалів. Для цього належить також здійснити комплекс практичних заходів для відновлення довіри до влади. Як найдієвіший суспільний ресурс вона має цементувати нинішні правові відносини і створювати магнітне поле для майбутніх правових засад функціонування держави і суспільства.

І найголовніше: потрібно докорінно змінити всю побудову політико-державного життя. Змінити у такий спосіб, щоб основою державного, конституційного ладу була не влада, навіть належно упорядкована, а безпосередньо людина з її високими та невід’ємними правами. У цьому плані Україна не повинна продовжувати бути передмістям Європи. Україна має повноцінно увійти в Європу, залишаючись при цьому цивілізованою Україною.