Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів, інших центральних органів виконавчої влади визначаються винятково Конституцією і законами (стаття 120, п.12 ч.1 статті 92 Конституції України). Попри те, що після прийняття Конституції минуло майже дев’ять років, законодавчий процес у сфері регулювання діяльності Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади до цього часу незавершений.
За браком відповідних законів глава держави, до компетенції якого, згідно з положеннями п.15 ч.1 статті 106 та ч.3 статті 114 Конституції, віднесені питання утворення, реорганізації та ліквідації міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, самостійно визначає статус та повноваження зазначених органів. Зокрема, засади та правила побудови системи центральних органів виконавчої влади сформульовані в Указі Президента України від 15.12.1999 року № 1572/99 «Про систему центральних органів виконавчої влади», а Указом Президента України від 15.12.1999 р. № 1573/99 «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» конкретно визначена їх структура.
За рішеннями Президента України до складу центральних органів виконавчої влади входять: 17 міністерств (плани про реорганізацію жодного з них поки що не оголошувалося), 24 держкомітети та інші центральні органи виконавчої влади, статус яких прирівнюється до Державного комітету (оголошено про плани реорганізації 8 комітетів, серед яких: Державний комітет з будівництва та архітектури, Державний комітет природних ресурсів, Державний комітет з питань подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, Державний комітет з енергозбереження, Державний комітет з питань фізичної культури і спорту, Державний комітет у справах релігій, Державний комітет у справах ветеранів, Державна туристична адміністрація, Державна служба з нагляду за забезпеченням безпеки авіації), 23 центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом (оголошено про плани реорганізації 4 із них: Державного департаменту з питань виконання покарань; Національного координаційного центру адаптації військовослужбовців, звільнених у запас або відставку, та конверсії колишніх військових об’єктів; Державної служби експортного контролю; Державного комітету з питань технічного регулювання та споживчої політики).
Згідно з концепцією, викладеною в указі від 15.12.1999 року № 1572/99, міністерства вважаються головними органами у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності. Очолюють їх відповідні міністрі, які є членами Кабінету Міністрів і нібито «особисто» відповідають за розроблення і реалізацію державної політики у певній сфері суспільного життя. Державні комітети визначаються як центральні органи виконавчої влади, що забезпечують реалізацію державної політики шляхом виконання завдань у певній сфері діяльності, як правило, міжгалузевого чи функціонального характеру, і діяльність яких спрямовує і координує прем’єр-міністр України або один із віце-прем’єр-міністрів чи міністрів.
Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом відрізняються тим, що необхідність їх створення або особливості їхнього статусу чи спеціальні повноваження обумовлюються безпосередньо Конституцією або окремими законами (наприклад, Служба безпеки, Фонд державного майна). Щодо них може встановлюватися спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань.
Передбачається, що для забезпечення реалізації державної політики в особливо важливих сферах діяльності та державного управління ними у складі окремих центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом у межах коштів, передбачених на їх утримання, можуть бути утворені відповідні департаменти (служби). При цьому пунктом 6 зазначеного указу від 15.12.1999 р. № 1572/99 Президент України уповноважив також Кабінет Міністрів у межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, утворювати для здійснення управління окремими підгалузями або сферами діяльності, контрольно-наглядових функцій, регулятивних та дозвільно-реєстраційних функцій стосовно фізичних і юридичних осіб, «урядові органи державного управління» (департаменти, служби, інспекції) у складі відповідного центрального органу виконавчої влади, затверджувати положення про ці органи, призначати керівників.
Головним «винуватцем» надмірного роздування кількості держкомітетів та органів зі спеціальним статусом є закладена у названих указах ідея, за якою чимало центральних управлінських структур можуть існувати поза сферою впливу міністерств. Такі структури досить часто не мають живого зв’язку з діяльністю всього уряду, не включаються у процес роботи з вирішення актуальних загальнодержавних проблем. Відокремлене існування нерідко веде до «консервації» відповідного відомства шляхом зосередження його діяльності на виконанні вузьковідомчих завдань, формування специфічних відомчих інтересів, відстоювання яких стає головним імперативом поведінки керівників та працівників такого відомства, створення передумов для формування корупційного середовища і вчинення корупційних діянь.
Навіть вибірковий аналіз завдань, функцій, підпорядкованості міністерств, державних комітетів та центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом свідчить, що наведені в указах критерії їх розмежування є досить умовними і строго не дотримані під час формування чинної структури центральних органів виконавчої влади. Уже за поверхового розгляду впадає в око, що, наприклад, Національне космічне агентство України водночас віднесене і до центральних органів виконавчої влади, статус яких прирівнюється до Державного комітету України, і до центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, а Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції одночасно є також центральним органом виконавчої влади зі спеціальними повноваженнями.
Ідея створювати той чи той окремий центральний орган виконавчої влади із спеціальними повноваженнями за тією ознакою, що його специфічні повноваження чи статус обумовлені наявністю спеціального законодавчого регулювання, на наш погляд, є дуже невдалою. Адже спеціальними законами врегульовано засади і специфіку діяльності органів державної виконавчої влади у переважній більшості сфер державного управління, в тому числі і віднесених до відання міністерств (охорона навколишнього природного середовища, надзвичайні ситуації, освіта і наука, охорона здоров’я тощо), до відання звичайних держкомітетів та прирівняних до них органів (Пенсійний фонд, Головне контрольно-ревізійне управління України та інші).
Запроваджені критерії розмежування центральних органів виконавчої влади на міністерства, держкомітети та прирівняні до них органи, а також на центральні органи виконавчої влади із спеціальним статусом є нечіткими. В результаті до переліку центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом включені дуже різнорідні за ступенем важливості, складності і обсягу повноважень структури.
Необхідність удосконалення системи центральних органів виконавчої влади є очевидною, і наміри їх реорганії шляхом скорочення або злиття можна тільки вітати. Однак звертає на себе увагу, що навіть у разі реалізації задекларованих урядом намірів скоротити кількість центральних органів виконавчої влади у їх переліку і надалі залишаться органи, доцільність існування яких у такому вигляді не вимагається чинними законодавчими актами, і тому викликає сумніви (Національне космічне агентство, Державна служба автомобільних доріг, Державна служба нагляду за забезпеченням безпеки авіації, Державний комітет ядерного регулювання, Державна служба експортного контролю).
Водночас намір ліквідувати Державний комітет з питань фізичної культури і спорту дивує у зв’язку з тим, що принаймні останнім часом спорт в Україні переживає період піднесення, а успіхи наших спортсменів є одними з небагатьох чинників, які сприяють поліпшенню іміджу нашої держави. До того ж важко визначити серед існуючих те міністерство, напрями діяльності та завдання якого є близькими до сфери діяльності цього комітету.
Не викликають захоплення наміри підпорядкувати Державну податкову службу та Державну митну службу Міністерству фінансів. Підпорядкованість цих органів міністру фінансів може мати наслідком виникнення всередині уряду відокремленого і потужного фінансово-управлінського комплексу, який через надмірну кількість зосереджених владних повноважень почне відігравати роль «уряду в уряді». Наслідком цього може стати спотворення нормальних відносин між різними міністерствами, домінування одного з них над іншими, келійне вирішення окремими міністрами питань управління, які належать до компетенції всього уряду, поза загальною процедурою діяльності уряду. Цей намір потребує обережного ставлення і ретельного осмислення можливих наслідків його реалізації.
Найбільше занепокоєння викликає те, що у складі урядових відомств існує велика кількість так званих «урядових органів державного управління». Створення таких органів не передбачене Конституцією, а їх правовий статус не є взірцевим з точки зору законності. Маючи статус окремих юридичних осіб, вони фактично дублюють повноваження органів, у складі яких створені (наприклад, Міністерство у справах сім’ї, дітей та молоді і Державна соціальна служба для сім’ї, дітей та молоді; Міністерство юстиції та Державний департамент з питань адаптації законодавства тощо), у зв’язку з чим і складається ситуація розпорошеності державного апарату, надмірних витрат державних коштів.
Тому є потреба в уважному аналізі складу і діяльності всіх без винятку центральних органів, включаючи міністерства, з точки зору їх необхідності та результативності функцій, які вони виконують. Реорганізація системи органів центральної виконавчої влади має бути радикальнішою, а чисельність ліквідованих самостійних структур значно більшою. Що стосується державних комітетів та центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, то зберегти у вигляді окремих структур доцільно ті з них, існування яких передбачене Конституцією (Служба безпеки, Фонд державного майна, Державний комітет телебачення і радіомовлення тощо), а також декілька інших, окреме існування яких може бути обґрунтоване вагомими і зрозумілими причинами (Державна податкова адміністрація, Державна митна служба, Державний комітет з питань житлово-комунального господарства, Державний комітет у справах національностей та міграції; можливо, Державна судова адміністрація, хоча варто ще раз вивчити питання про включення цієї структури до системи органів судової влади).
Є очевидним і те, що численні законодавчі акти, якими у прямій чи опосередкованій формі передбачається створення і функціонування центральних органів виконавчої влади і згідно з вимогами яких створено чимало нинішніх держкомітетів та центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом, потребують уважного аналізу з точки зору їх відповідності загальним інтересам державного управління. Наслідком такого аналізу має бути виявлення і усунення тих законодавчих положень, які з’явилися у результаті впливу і реалізації суто відомчих намірів та інтересів і об’єктивно не сприяють поліпшенню роботи органів виконавчої влади.
Віталій ЖУРАВСЬКИЙ, доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України.
