Сьогодні триває створення дедалі нових органів виконавчої влади з боротьби зі злочинністю на тлі їх загального фінансового зубожіння. Негативної трансформації зазнали контрольно-координаційні органи, які відстежували кримінальні процеси і будували узгоджену стратегію боротьби з ними. Доводиться шкодувати, що Україна досі не має єдиної взаємопов’язаної концепції реформування системи кримінальної юстиції. Низка перетворень в органах прокуратури, Міністерства внутрішніх справ та Служби безпеки мала непослідовний і спонтанний характер, що в підсумку призвело здебільшого до вимивання найбільш професійного ядра працівників.

Ситуація, що склалася зі злочинністю, вимагає виходу за звичні рамки та ігнорування канонів традиційного аналізу. Час беззаконня, що переживає Україна, і правовий нігілізм — це не тільки прояв соціальних та економічних потрясінь, тут вочевидь простежується приховане неприйняття будь-яких змін з боку певних кланів, які враз трансформувалися в регіональні еліти, що, на мій погляд, взагалі образливо для справжньої еліти. Мало того, лунають заклики з ними рахуватися і вести якісь переговори, що взагалі неприпустимо.
Отже, назріла необхідність масштабного міжвідомчого аналізу процесів, які характеризують нинішній стан діяльності органів кримінальної юстиції України. Як відомо, з 1991 року в Україні розпочався активний процес державного будівництва. До того ж цей процес відбувався без урахування економічних, демографічних та територіальних особливостей України і зайшов так далеко, що апарат управління збільшився в 1,5 разу, а чисельність органів, які забезпечують обороноздатність і громадську безпеку, — в 17 разів.
За шість років, відколи затверджена Концепція адміністративної реформи в Україні, до її реалізації практично ніхто не приступав, у всякому разі, передбачених цим документом змін не відбулося.
Нинішня модель органів кримінальної юстиції давно вичерпала свої можливості. Загалом не змінилися ані структура органів кримінальної юстиції, яка склалася ще в середині минулого століття, ані підходи до її кадрового забезпечення. Правоохоронна система держави певною мірою опинилася в конфлікті з суспільством. Мало того, всупереч чинному законодавству, здебільшого свідомо, а інколи стихійно вона долучилася до участі у політичних процесах, підтримуючи одного із кандидатів у Президенти України. Найгірше, що у ці процеси тою чи іншою мірою були залучені майже всі працівники прокуратури, органів внутрішніх справ, Служби безпеки, Державної податкової адміністрації та інших органів.
Тому стратегічна мета реформи полягає в забезпеченні реалізації єдиної ефективної державної політики у сфері протидії і нейтралізації внутрішніх загроз національній безпеці, зміцненні законності та правопорядку, забезпеченні охорони державного кордону України, запобіганні виникненню надзвичайних ситуацій та їх ліквідації. Водночас реалізація цих стратегічних завдань можлива лише за умови оптимального розподілу повноважень між центральними органами державної виконавчої влади, на які покладено вирішення цих завдань. Що слід зробити найближчим часом? Насамперед треба удосконалити наявну систему центральних органів виконавчої влади у бік їх зменшення, а отже, позбавитись від дублюючих підрозділів. До першочергових заходів слід віднести створення в системі Міністерства внутрішніх справ Державної адміністрації міліції, на яку і покласти реалізацію всього комплексу завдань, передбачених Законом України «Про міліцію». За такої структури інші підрозділи Міністерства внутрішніх справ можуть бути укомплектовані здебільшого цивільними особами зі статусом державних службовців. За таких умов відкривається можливість включати до організаційної структури Міністерства внутрішніх справ й інші органи центральної виконавчої влади, які мають споріднені з МВС функції, після відповідної їх реорганізації.
Внаслідок нескоординованих дій різних органів кримінальної юстиції дві третини груп, які на стадіях дізнання та досудового слідства щороку кваліфікуються як організовані, судами такими не визнаються, а 20 відсотків справ зовсім не потрапляє до суду. Все це створює викривлене уявлення про розмір організованої злочинності в Україні, перешкоджає розумінню та виробленню стратегії протидії.
Не таємниця, що сьогодні злочинність розвивається і розширює сферу свого впливу. Влада, не маючи досить виправданої стратегії, почала гарячково створювати численні структури і наукові підрозділи для боротьби з організованою злочинністю, які сьогодні налічують не одну тисячу працівників. Багато політиків і керівників правоохоронних органів зробили блискучі кар’єри, використовуючи гасла боротьби з організованою злочинністю і корупцією. Тим часом ця сфера сама стала корумпованою і потребує серйозної реорганізації на основі концентрації сил і коштів на міжвідомчому рівні.
Не вдаючись до розгляду незліченних «за» і «проти», пропоную створити у структурі Державної адміністрації міліції Державну службу з боротьби з організованою злочинністю і корупцією як урядовий орган, ліквідувавши аналогічні підрозділи в інших відомствах. При цьому доцільність створення такої служби випливає з міжнародного досвіду і відповідає міжнародно-правовим стандартам.
Нелегальна міграція через територію України вже давно вийшла за її національні кордони і набула міжнародного характеру. Україна не залишилася осторонь від міграційних процесів, не з причини економічного процвітання, а винятково зі свого географічного положення. Тому для більшості мігрантів вона є перевалочною базою на шляху до економічно розвинених країн. В Україні безпосереднє відношення до проблеми нелегальної міграції мають майже десять міністерств та відомств. Однак кожне з них може оцінити ситуацію лише фрагментарно. Одним із шляхів розв’язання цієї проблеми може бути створення у складі Міністерства внутрішніх справ Державної міграційної служби як урядового органу зі спеціальним статусом на основі відповідних підрозділів МВС та Державного комітету України у справах національностей та міграції.
До цього міністерства має перейти також частина функцій Міністерства з надзвичайних ситуацій, яке, в свою чергу, повинно бути ліквідовано. У більшості сусідніх з Україною країн Центральної Європи пожежно-рятувальні служби та цивільна оборона (у нашому розумінні) перебувають у МВС. До речі, у 40—50-ті роки минулого століття цивільна оборона була в системі Міністерства внутрішніх справ, а протипожежна служба — до 2003-го.
У свою чергу, в Міністерстві фінансів України доцільно зосередити всі функції, пов’язані з наповненням і плануванням бюджетних витрат. Для цього йому треба підпорядкувати Державну митну службу та Державну податкову адміністрацію. При цьому податкова міліція має бути ліквідована, а покладені на неї завдання передані Департаменту фінансової міліції, який слід утворити у складі Державної адміністрації міліції.
Негайного вирішення потребує і проблема досудового слідства, яке слід відокремити від міліції.
Потребує реорганізації і Служба безпеки України, яка має позбавитися функцій, непередбачених чинним законодавством, а завдання боротьби з організованою злочинністю і контррозвідувального захисту економіки має бути покладено на відповідні підрозділи Державної адміністрації міліції.
Поза сумнівом, що, звільнившись від невластивих їй функцій, Служба безпеки України має зосередити свої зусилля на контррозвідувальній діяльності, подоланні дедалі нових видів суперечностей, небезпек і погроз, що вражають суспільство. Немає сенсу їх перераховувати.
Сьогодні дуже важливо розуміння кризового стану для пошуку оптимальної структури побудови Служби безпеки України. До речі, порядок комплектування Служби безпеки України у нинішньому вигляді як військового формування вступає в суперечність з чинною Конституцією.
На жаль, злочини були, є і будуть, проте система органів кримінальної юстиції має доволі обмежений вплив на стан злочинності. Дослідженнями доведено, що навіть за значної ефективної роботи цих органів вони неспроможні притягти до кримінальної відповідальності більш як 38 із 100 осіб, які вчинили злочин, у всякому разі, протягом значного проміжку часу. Немає нічого дивного, що ймовірність стати жертвою злочину у всіх країнах практично однакова. Проте завдяки вміло сформованій засобами масової інформації, у співпраці з органами кримінальної юстиції, громадській думці населення почуває себе ніби у безпеці. Насправді йдеться лише про ефективну або неефективну роботу системи органів кримінальної юстиції. Своєчасне реагування з їх боку на повідомлення про злочини, притягнення винних до кримінальної відповідальності, соціальна адаптація осіб, які відбули покарання, — це основні чинники, що позитивно впливають на формування громадської думки. При цьому ефективність системи органів кримінальної юстиції спирається на ефективність всієї системи державного управління, яка не залишає потерпілого від злочину наодинці зі своїми проблемами.
Саме на цих засадах, заснованих на довірі суспільству та невідворотності покарання, і має базуватися ідеологія реформування системи кримінальної юстиції.
Вважаю за необхідне висловити власний погляд на структурну побудову системи Міністерства внутрішніх справ. Як відомо, сьогодні його побудова тісно пов’язана з адміністративно-територіальним поділом України. Не піддаючи сумніву загалом такий підхід, зауважимо, що злочинність такого поділу не дотримується. Мало того, вона не дотримується навіть національних кордонів. І цьому є визначення — транснаціональна злочинність.
Отже, злочинність змінюється, стає мобільнішою, поширює свій вплив за межі конкретних адміністративних одиниць та за кордони України. Однак структурна побудова органів внутрішніх справ лишається практично незмінною. Змінювалася лише внутрішня побудова органу того чи іншого рівня. Проте життя не стоїть на місці. Верховна Рада України у 1997 році ухвалила Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», в якому визначила систему місцевого самоврядування, зробивши значний крок до демократизації суспільства і наближення влади до людей.
На жаль, розробники численних варіантів Концепції реформування системи Міністерства внутрішніх справ України (принаймні відомі авторові) не взяли до уваги систему місцевого самоврядування. Вітчизняна та світова практика дають підстави для того, щоб визнати районні управління міліції головною і найрозгалуженішою ланкою в системі МВС. Тим часом як регіональні управління внутрішніх справ можуть бути створені на основі 4—5 обласних управлінь. Загалом в Україні їх може нараховуватись не більш як 6—7. При цьому одним із головних завдань для регіональних управлінь внутрішніх справ, крім передбачених чинним законодавством, має бути управління районною ланкою, яке не повторюватиме її структуру.
У свою чергу, структура Міністерства внутрішніх справ також не повинна повторювати структуру підрозділів нижчого рівня управління. Вона має будуватися як центральний орган виконавчої влади на який, крім завдань, передбачених Законом України «Про міліцію», можуть бути покладені й інші за умови здійснення в Україні адміністративної реформи і, відповідно, реформи системи інших органів, на які покладені обов’язки боротьби зі злочинністю.
Це лише концептуальні положення побудови системи МВС, а детальніше їх треба розглянути окремо.


Василь ШАКУН, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України.