В Україні сталась подія, на яку одна частина вітчизняного політикуму чекала з нетерпінням, друга — з тривогою. Адже той факт, що прийнятий Верховною Радою під завісу року закон про політичну реформу матиме істотний вплив на ситуацію в країні, доказів не вимагає в принципі. Під знаком реформи пройшов увесь політичний 2004 рік: у бурхливих дискусіях і марних спробах поставити питання на голосування. І сьогодні, коли історичне рішення прийняте майже одноголосно, а значить, своєрідний рубікон недовіри перейдено, є привід задуматися: що отримали ми, а що, можливо, втратили з прийняттям поправок до Основного Закону України? Які наслідки для країни матиме зменшення ролі її президента? Чи спрацює повною мірою знайоме гасло «Вся влада радам» і чи зможе наш парламент створити дійові важелі управління державою, якщо її демократичні інститути перебувають у стадії перманентного розвитку? Чи не було поспішним, а отже — помилковим, «пакетне» прийняття реформи напередодні переголосування другого туру виборів?

Під знаком реформи

Перелік подібних питань можна продовжувати нескінченно. І, що характерно, з кожним днем їх кількість не зменшується, а, навпаки, стрімко зростає. Виявляється, що далеко не всі реалії політичного життя було враховано в переліку поправок до Конституції. Деякі політологи навіть заявляють, що наука ще не в змозі прогнозувати наслідки політреформи, її вплив на розвиток державних інститутів в Україні. І тут з ними важко не погодитися: занадто складними й непередбачуваними політичними реаліями відзначається наша країна в її нинішній переломний період. Головна особливість зміни влади 2004 року — це не проведення чергових президентських виборів, навіть не прихід нового лідера і не ротації в персональному складі керівного кабінету, а те, що міняється вся система, основоположні принципи керування державою.

Політична реформа має ще одну цікаву особливість: крім її прихильників і супротивників, існує — досить численна — третя категорія законодавців. Ті, котрі підтримали проект змін до Конституції України з величезним бажанням і щирою надією вивести країну на новий, більш високий рівень розвитку. Але аж ніяк не були переконані в тому, що позитивні тенденції державного розвитку ґрунтуються на вузькому переліку виправлень до Основного Закону.

Так, під час голосування за проект політичної реформи я натиснув кнопку «за». Чи був це виважений, добре продуманий крок? Безумовно! Але чи був я впевнений, що наслідки прийняття реформи для моєї країни будуть тільки позитивними? На жаль, ні...

На порозі кризи відповідальність узяв парламент

Звичайно, парадокс, але цілком зрозумілий. Особливо якщо згадати політичну ситуацію в країні в перших числах грудня 2004 року: держава опинилася на порозі нової надглибокої кризи. І політичної, і економічної. Тотальна фальсифікація результатів президентських виборів призвела до масових акцій народного гніву, які стрімко переросли в «помаранчеву революцію». Акції мирного протесту, як відомо, охопили більшість регіонів України, а страйковий рух міг істотно підірвати економіку країни, і без того ослаблену непрофесійними, політично заангажованими діями уряду, згодом відправленого за це у відставку. Стара влада не змогла або не захотіла впоратися з кризою, яку сама ж інспірувала.

Ситуація вимагала рішучих і точно вивірених дій. І тоді відповідальність на себе взяла Верховна Рада України. Власне кажучи, тоді, на початку грудня, існувало два виходи з кризи: революційний, на якому наполягали деякі радикальні політики, і компромісний, шляхом прийняття взаємоприйнятних домовленостей з політичними опонентами, на ідеологічній платформі, яку адекватно сприймає більшість громадян України.

Отже, треба було щось робити. Але що і як? У ті дні ми задавали собі безліч питань. Чи будуть наші дії відповідати умовам ситуації, яка склалась? Чи зрозуміють їх і чи не призведуть вони до спротиву? А найголовніше — якою ж виявиться ціна наших дій, чи не погіршимо ми своїми кроками консенсус, що вже почав формуватись? І в цій ситуації ідея голосування за реформу, підтримувану більшістю політичних сил, залишалася оптимальною. На політичну реформу покладалися величезні надії: виконати роль об’єднавчої сили, примирити людей, вибити козирі з рук тих, хто заради власної користі ладен був принести в жертву інтереси цілої держави.

Міркуючи про плюси і мінуси Закону 4180, мені хотілося б задати одне просте питання: які наслідки для України могло мати голосування проти реформи? Вважаю, що найбільша небезпека — загроза розколу держави -існувала аж ніяк не теоретично. Силовий варіант рішення кризи міг викликати неприйняття на сході країни. Але вже не на рівні декларацій владних еліт, чого вдалося домогтися колишнім керівникам держави, а на рівні неприйняття такої схеми розвитку подій простими людьми. Існувала також реальна загроза політичного протистояння всередині країни, що значною мірою послабило б державу, зробивши її надто уразливим суб’єктом не тільки внутрішньої, але й міжнародної політики.

Таким чином, позитивне голосування за політреформу — безумовно, перемога. Та... Яку ціну нам доведеться заплатити за неї?

Крок у бік демократії. Але...

Поза всяким сумнівом — наша країна потребувала реформи, яка змогла б підвищити якість державної влади. Адже існуюча ще недавно система — президентсько-парламентська форма правління, що демонструвала в наших політичних реаліях яскраво виражене схиляння до авторитаризму, — не відповідала демократичним принципам, прийнятим у цивілізованому суспільстві. Це факт, яким не можна нехтувати. І тому ми спробували виправити це становище. Попутно хотів би підкреслити і ще один цікавий момент: подібна практика, тобто поступовий дрейф законодавства і практики державного управління в бік одноосібного правління, взагалі характерна для багатьох пострадянських держав. Не потрібно далеко ходити, щоб побачити конкретні приклади надмірного зміцнення центральної влади, обмеження впливу опозиції і прав місцевих органів самоврядування. І на цьому тлі крок України, яка останнім часом яскраво продемонструвала, що її шлях розвитку, в бік демократії, дуже важливий. Вважаю це величезною заслугою українських політиків нової формації, які спільними зусиллями творять новий імідж нашої держави.

У новому році Україна має стати парламентсько-президентською республікою, як і переважна більшість країн Євросоюзу. В умовах західних демократій така система гарантує політичну конкуренцію і реальну незалежність гілок влади. Однак виникає закономірне питання, на яке поки що дуже важко дати відповідь. Чи ефективно працюватимуть парламентські механізми влади в умовах сучасної України: з її не надто досконалим законодавством, розрізненими центрами впливу, зрештою — з мізерним досвідом справжньої, реальної демократії?

Звичайно, передумови для успішної реалізації механізму конституційних змін є. Але треба визнати, що своїми поспішними, не до кінця обміркованими діями ми максимально ускладнили адаптацію політичної реформи до умов нашої держави. І найпотужнішою міною сповільненої дії, з умислу чи через нерозуміння закладеною в тіло політреформи, стало ігнорування самої серцевини реформи — Закону 3207-1 про вдосконалення системи місцевого самоврядування. Без цього документу, що передбачає розвиток нових принципів діяльності вертикалі влади, реалізувати на практиці потрібні і вкрай важливі зміни до Конституції України ми не зможемо.

Не існує, на жаль, жодних гарантій, що Закон 3207-1 удасться прийняти найближчим часом чи навіть у досить віддаленій перспективі. Хоча шанс вирішити це питання ефективно був. Тільки ми, на жаль, втратили його. Якби Верховна Рада включила Закон про місцеве самоврядування в «пакет» для голосування разом з політреформою — замість Закону про особливості застосування Закону України «Про вибори Президента України при повторному голосуванні», — логічний ланцюжок розвитку політичного процесу не розірвався б.

Потрібен референдум

Сьогодні вже можна констатувати: і економічне, і політичне підгрунтя для прийняття вкрай важливих змін до Основного Закону України виявилося не готове. Власне кажучи, прийняття такого важливого закону, що вносить разючі зміни до системи державного управління, передбачає якнайширше залучення до цього процесу народу — як головного носія влади в країні. Найоптимальніший шлях — це, звичайно, проведення референдуму. Адже якщо автори політичної реформи в її основу поклали ідею народовладдя, то чому ж прийняття закону проходило без урахування цього принципу? Та й самі депутати мали прийти до розуміння необхідності голосування за реформу через власну свідомість, а не завдяки банальному торгу, що являє собою своєрідний бартер — між демократією і відмираючою системою влади.

Відмовившись від ідеї прийняття Закону 4180 через плебісцит, ми прийшли до ситуації, коли готовність народу сприймати основні положення конституційної реформи — передачу частини повноважень від Президента до Верховної Ради України — до кінця не вивчена. Хто сьогодні може чітко і ясно сказати, як сприйме більшість українців те, що за їхнє благополуччя відповідатиме не тільки Президент України, а й Верховна Рада? Чи погодиться громадянин країни абсолютно без підготовки з тезою, що владу вже передано народові за посередництва політичних партій?

Так, основні принципи існування демократичної держави, які ми прагнемо прищепити й розвивати в Україні, передбачають істотне зростання ролі політичних партій, їхню відповідальність за прийняття основоположних для країни рішень. Однак чи готова більшість наших партій до такої ролі? Адже 450 народних депутатів Верховної Ради України, що взяли на себе відповідальність за долю країни, об’єднані в партії і блоки, зони відповідальності між якими, по-перше, ще не розподілено, а, по-друге, ступінь народної довіри до них не завжди достатній для виконання таких важливих і масштабних завдань.

Не буде перебільшенням стверджувати, що багато партій, зокрема ті, котрі ще недавно становили вже неіснуючу нині провладну більшість і активно використовували для своєї діяльності адміністративний ресурс, не мають широкої підтримки народних мас. Утім, це й не дивно, адже, регулярно змінюючи власні принципи, стратегію діяльності на догоду політичним інтересам, важко завоювати народну довіру і бездоганну репутацію. Згадаймо хоча б, як ще порівняно недавно представники провладних партій активно ратували за додаткові повноваження Президенту. Мовляв, так і тільки так можна навести й утримувати в країні порядок. Сьогодні ж їхня думка категорично змінилася: замість розширення повноважень ті ж самі люди пропонують зменшити їх у кілька разів. Чому? Що змінилося в суспільному ладі чи в їхній свідомості за такий короткий час?

Присмак можливого розчарування

Відповідь, як кажуть, лежить на поверхні. Навіть побіжний аналіз причин, з яких політичну реформу підтримали прихильники колишньої влади, дає змогу констатувати, що для них цей факт став, насамперед, єдиною і найдієвішою можливістю зберегти свої фінансові дивіденди. А також і надалі активно впливати на економічну систему держави. Тобто, вирішувати завдання, що перебувають на величезній відстані від бажання реалізувати в країні принципи демократії. Цілком можливо, що представники провладних партій мають намір спробувати ще раз «завоювати» народну довіру. Якщо це дійсно так, то перспективи такого вибору ми повною мірою відчуємо в 2006 році.

Сьогодні ми не маємо підстав категорично заперечувати, що практичне втілення задуманого не принесе всім суб’єктам політичних взаємин небажаних сюрпризів. Одним із прогнозованих може стати загальне розчарування в «непрацюючих» демократичних принципах. У світовій історії нагромадилося чимало прикладів, коли неправильне поводження з принципами народовладдя призводило до встановлення авторитарних режимів, а отже, відступу назад і, як наслідок, значного погіршення життєвого рівня людей. Сьогодні ми чітко бачимо, що реально діючих політичних механізмів, завдяки яким можна було б унеможливити появу гасла «Досить демократії! Хочемо тверду руку!», у країні не вироблено. А якщо, всупереч усім прогнозам і нашим сподіванням, такі тенденції все ж з’являться, то якими ж будуть тоді дії вітчизняного політикуму і хто відповідатиме за можливість дрейфу країни в протилежному напрямку?

Та й у самій суті змін до чинної Конституції України, закріплених у Законі 4180, убачається досить багато протиріч. Скажімо, скасування виборів по мажоритарних округах і введення імперативного мандата можуть не тільки зміцнити значення, вплив і силу політичних партій, представлених у нашому парламенті, як це було задумано авторами реформи, але й несуть пряму загрозу зробити народного обранця цілком залежним від партійного лідера. На перший погляд, протиріччя тут немає: принципи партійної дисципліни та об’єднувальної ролі політичного лідера є основоположними і демонструють позитивні результати у всіх країнах розвинутої демократії. На жаль, у наших умовах, коли лідери, та й самі демократичні інститути, перебувають в умовах формування і структурування, така практика може виявитися далекою від ефективності. Одна справа, коли партія будується навколо авторитету свого лідера, його особистих рис, уміння вирішувати важливі для своїх виборців питання. І зовсім інша, коли за основу беруться фінансові можливості цього політичного діяча.

Дуже боляче може вдарити по принципу поділу повноважень гілок влади, їхньої здатності ефективно працювати право народного обранця поєднувати своє депутатство із зайняттям міністерської посади. Таким чином, ми мимоволі скасовуємо дієвий депутатський контроль за роботою структур виконавчої влади. І цей фактор може мати надзвичайно неприємні наслідки для управління державою в умовах зародження демократичних принципів: зростання корупції і незаконного лобізму. Також стане важко протидіяти ситуації, коли стосунки між фракціями та їхніми людьми в уряді формуватимуться не на принципах верховенства права, а на вузьких корпоративних інтересах: «Не чіпайте наших — і ми дамо спокій вашим!»

Не відповідає демократичним нормам і повернення прокуратурі функцій загального нагляду. Ця норма ставить в обов’язок прокуратурі перевіряти всі рішення, дії чи бездіяльність органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб. Такий підхід стримуватиме розвиток судової влади в країні і дасть змогу використовувати органи прокуратури як інструмент тиску в політичній боротьбі. Проти передачі прокуратурі функцій загального нагляду, як відомо, виступала Венеціанська комісія. До того ж і Генеральну прокуратуру, і органи виконавчої влади призначають одні й ті ж люди — парламентська більшість. Тобто, лідери депутатських фракцій.

Вбачається також видимий розрив виконавчої вертикалі: коли керівників центральних органів влади на чолі з прем’єр-міністром призначає Верховна Рада, а представників цієї вертикалі в регіонах — президент. Таке «двовладдя», на моє глибоке переконання, робить систему державного керування неефективною й непрацездатною.

...Незважаючи на 402 голоси народних депутатів, що сказали «так» політичній реформі в Україні, сьогодні ні в кого з нас немає гарантії, що новий інститут влади діятиме краще й ефективніше, ніж колишній. Аналіз суспільно-політичних реалій України не дає можливості зі стовідсотковою впевненістю стверджувати, що шляхетні ідеї демократії потрапили на родючий ґрунт і в найближчому майбутньому зможуть дати якісні сходи. Протягом останніх років суспільство, без належної відповідальності підійшовши до вибору своїх лідерів, істотно скомпрометувало інститут президентства. Сьогодні ми відмовляємося від цієї моделі державного керування, яку, до речі, успішно використовують у багатьох країнах, тільки через те, що в наших умовах вона виявилася нежиттєздатною.

Але, помінявши систему влади, ми не можемо швидко й кардинально змінити комплекс супутніх їй суспільно-політичних реалій. Та й нова модель управління державою, як ми бачимо, теж не позбавлена недоліків, що безпосередньо впливають на її можливість вирішувати насущні проблеми нашого суспільства. Чи будуть вчасно й ефективно усунуті ці недоліки, чи зможемо ми звести до мінімуму їх негативний вплив, чи зуміємо адаптувати систему до реалій нашого життя — це сьогодні залежить тільки від нас.

Володимир ШКЛЯР,народний депутат України.