Реальне підгрунтя життя і розвитку

Фінансові питання особливо гострі та незмінно актуальні в будь-якому суспільстві, а тим більше — за ринкових умов, де єдиним дефіцитом і невщухаючою потребою є «всезагальний еквівалент», тобто гроші.

Відтак найболючішою проблемою функціонування регіональної влади було і залишається фінансове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування. Це постійно враховується у світовій практиці і знаходить відображення у законодавстві всіх країн та міжнародних документах. «Місцева влада має право, в рамках національної економічної політики, на свої власні адекватні фінансові ресурси, якими вона може вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень», — проголошено у Європейській хартії місцевого самоврядування.

Конституція України відповідно до загальновизнаних світових традицій також гарантує місцевому самоврядуванню самостійність. У Верховній Раді не припиняється робота з удосконалення законодавчої основи його демократичного розвитку. За останні роки до базового закону вже десять разів вносили зміни.

Але, на жаль, з трьох фундаментальних принципів діяльності місцевого самоврядування — його правової, організаційної та фінансової самостійності — останній втілюється в нас у життя з великими складнощами. Це засвідчують і сигнали, які постійно надходять до парламенту від керівників та депутатів місцевих рад. А щодо звернень громадян, то їх потік наростає просто-таки лавиною. Порушуються по суті одні й ті самі питання — і здебільшого про хронічну нестачу коштів, передусім на соціальні потреби. Досліджуючи причини цієї тенденції, автори вносять чимало слушних, конструктивних пропозицій.

Нещодавно мою увагу привернув грунтовний документ, надісланий головою Луганської обласної ради Віктором Тихоновим. У ньому з державницьких позицій проаналізовано стан нашого місцевого самоврядування і на цій основі зроблено маловтішний висновок: нинішня ситуація не відповідає визнаним Україною принципам Європейської хартії.

Місцеве самоврядування фактично втратило можливість самостійно або під відповідальність його органів та посадових осіб вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. І головним чином, хоч як прикро це визнавати, через недосконалість законодавства.

Здавалося б, на тлі того, що в Україні вже зроблено для створення законодавчої основи розвитку та діяльності системи місцевого самоврядування, таке твердження видається надто суворим. Адже кількість законів, пов’язаних з цією сферою, вже перевищила сім сотень.

Це так, але кількість ніяк не може перейти у якість: насамперед тому, що законодавчі напрацювання ще не склалися в єдину систему. Зокрема, деякі з законодавчих норм внутрішньо суперечливі, не завжди стикуються між собою або мають декларативний характер через відсутність ефективних механізмів практичного їх застосування. Для того щоб наявна законодавча основа почала реально працювати, треба прийняти ще чимало актів, які комплексно та якнайповніше унормовували б багатогранну діяльність органів місцевого самоврядування.

Як відомо, ключовим законодавчим актом, що регламентує фінансову діяльність цих органів, є Бюджетний кодекс. На його основі, окрім усього іншого, мають вирішуватися питання, що визначають зміст, характер та ефективність міжбюджетних відносин. Тим часом саме життя переконує, що ми не тільки ще далекі від цивілізованого і раціонального їх вирішення, — вони продовжують ускладнюватися й загострюватися. Звідси висновок: реалізація Бюджетного кодексу є важливим, необхідним, але лише першим, початковим кроком на шляху становлення справді демократичної бюджетної системи, де кожен владний рівень повинен мати свої фінансові ресурси, точно й безумовно співвіднесені з обсягами повноважень, масштабами і характером завдань та відповідальністю за їх здійснення.

На жаль, у цьому часто доводиться переконуватися від протилежного. Скажімо, просто-таки ріжуть око диспропорції у задоволенні основоположних потреб громадян, що зберігаються у міжрегіональному вимірі. Порівняймо хоча б таке: у той час як навантаження незайнятих на одне вільне робоче місце становить загалом в Україні п’ять осіб, у Києві — 0,3, то у Черкаській та Івано-Франківській областях — 16.

Не в таких співвідношеннях, але теж досить контрастні наші регіони і в розмірах заробітної плати, якості соціальних послуг. Особливо тривожить і засмучує той факт, що відмінності у рівні життєзабезпечення, надання гарантованих послуг у сферах охорони здоров’я, освіти, культури та інших, які має забезпечувати держава, не згладжуються, а навпаки, поглиблюються.

Це — вияв і наслідок різнобою, розбіжностей у бюджетному забезпеченні сіл, селищ, міст та областей. А боротися з усім цим і досі намагаються по суті єдиним способом: перерозподіляючи бюджетні фінансові потоки із загальнодержавного центру. Ми поки що не зуміли піти далі пошуків методик розрахунку міжбюджетних трансфертів, якоїсь універсальної формули, здатної оптимально задовольняти з однієї кишені всі різноманітні, а нерідко й суперечливі інтереси та потреби.

Але миритися з несправедливостями, які закладаються за таких підходів у бюджет, далі не можна. Ця вимога особливо на часі тепер, коли у Верховній Раді перебуває на розгляді проект закону про державний бюджет України на 2005 рік.

Успіхи останніх років в економіці (а вони незаперечні), стале зростання виробництва дають змогу істотно збільшити обсяги бюджетних ресурсів, поліпшити фінансування соціальних потреб. Однак навіть при побіжному ознайомленні зі згаданим законопроектом створюється враження, що під час його підготовки уряд в силу різних обставин змушений був більше перейматися проблемами укріплення центральної влади, аніж розв’язанням хоча б особливо болючих і невідкладних проблем, що турбують регіони, та наданням їм фінансових можливостей для цього.

Комусь така оцінка може не сподобатися, але порівняймо лише деякі бюджетні позиції, подані у проекті. Сукупні витрати на утримання та функціонування так званого силового блоку державної влади мало не у вісім разів перевищують кошти, які пропонується спрямувати на централізовані заходи та програми, що прямо й безпосередньо стосуються адміністративно-територіальних одиниць і дуже для них важливі (наприклад, боротьбу з туберкульозом і СНІДом, онкологічними захворюваннями, цукровим діабетом, на інші подібні цілі). Державному управлінню справами плановано кількамільйонні асигнування на ведення лісового та мисливського господарства, тобто у 9 разів більше, ніж пропоновані у проекті асигнування на розробку новітніх технологій та підготовку науково-технічних кадрів у системі охорони здоров’я.

Цей ряд можна продовжувати, і кожне з таких зіставлень змушує задумуватися: час подібних підходів у сфері, життєво важливій для держави і суспільства, минув. Хотілося б сподіватися, що у процесі роботи над бюджетним законопроектом відійдуть на задній план міжпартійні незгоди та суперечки — заради того, щоб Верховна Рада України у межах своїх можливостей усунула принаймні найбільш суттєві недоліки, на які хибує проект бюджету.

Потреба в цьому очевидна. Просто-таки перезріла. Але так само очевидне і те, що шлях до виходу з нинішніх тупиків у фінансуванні місцевого самоврядування пролягає через реформування всієї системи регіонального управління, починаючи з адміністративно-територіального поділу держави. А ми поки що ще дуже далекі від цього — ні наука, ні практика навіть у першому наближенні не підійшли до концептуальних засад таких перетворень.

Чи не головна вада наявної системи у тому, що вона не забезпечує реальної рівноваги, збалансованості загальнодержавних та місцевих інтересів. Фактично збереглася і діє успадкована від радянської влади ієрархічна вертикаль, побудована не знизу догори, як має бути в демократичному суспільстві, а навпаки — згори донизу. Саме цій моделі Україна зобов’язана тим, що майже всі місцеві бюджети з року в рік залишаються дотаційними. Така авторитарна піраміда досить стійка, але вона практично цілком унеможливлює будь-яку ініціативу та мобілізацію власних ресурсів розвитку на місцях. І передусім тому, що там не бачать ні сенсу, ні стимулів для пошуку та використання своїх джерел фінансування — бо відразу і в тих самих обсягах зменшуються усі можливі державні дотації, трансферти та субвенції.

З цієї точки зору керівників місцевих влад мало вчить і не особливо надихає приклад їхніх колег з успішніших регіонів. Річ у тім, що такі успіхи найчастіше виростають не з кращого стилю та вищого рівня керівництва, не з умілого використання регіональних прав та свобод, а з експлуатації можливостей, що випливають з надмірної концентрації владних повноважень. Хто, скажімо, ствердно відповість на таке запитання: чи може якесь з міст України, навіть найбільших, повною мірою і, головне, результативно скористатися досвідом Києва у вирішенні своїх фінансових проблем? Не зможе, бо до столиці, як правило, пливуть і тут концентруються грошові потоки з усієї держави.

Подібні явища та тенденції знову повертають до теми недоліків та прогалин у законодавстві. Саме тут, у Києві, знаходяться керівні центри багатьох прибуткових суб’єктів господарювання, які формують свої доходи на всій території України, але податки сплачують за місцем державної реєстрації, тобто у тій же столиці. Іншим регіонам у кращому разі залишаються неглибокі, скажемо так, фінансові струмки, які до того ж нерідко міліють або й пересихають взагалі. Відомі випадки, коли навіть спеціальний податок за екологічне забруднення середовища, з якого має формуватися фінансова база оздоровлення тієї території, яка забруднюється, надходить у місцеві бюджети столичних районів. Додамо сюди і те, що досі не врегульовано на законодавчому рівні статус об’єктів комунальної власності та об’єктів спільної власності територіальних громад.

Це той немалий обшир, який треба ретельно обстежити і вивчати, виявляючи в ньому «білі плями», що перебувають поза дією закону, і розробляти відповідні законопроекти та забезпечувати їх лобіювання у Верховній Раді. Не слід боятися цього слова — цивілізований вплив на законодавців, обгрунтована наполегливість у відстоюванні та захисті інтересів територій працюватимуть і на їх розвиток, і на авторитет місцевих влад.

Це загальноприйняте у світі правило: демократично обрані діячі представницької влади використовують свою політичну вагу для того, щоб підтримувати за рахунок держави і з її допомогою свою соціальну опору, своїх виборців. Регіони мають повне право вимагати від парламенту, народних депутатів прийняття та вдосконалення законів, які відповідали б їхнім інтересам і потребам, надіям та сподіванням. Саме це, а не обстоювання якихось абстрактних, не зрозумілих їм і далеких від них цінностей, завжди мають на увазі ті, хто обирає своїх посланців до представницьких органів влади.

Серед найбільш гарячих ділянок докладення зусиль — за активної участі регіонів та тих, хто репрезентує їх у Верховній Раді України, — я назвав би прискорення запровадження податку на майно. І головне гальмо треба шукати не в парламенті. Є сили і люди, які в цьому не зацікавлені. Відповідний закон прийнято, але практичне його застосування стримується тим, що в Україні поки що немає дійової загальнодержавної системи реєстрації нерухомого майна.

Потенційну роль і важливість такого кроку для України ілюструють дані з зарубіжного досвіду. Податок на нерухомість застосовується більш як у 120 країнах світу і практично скрізь слугує основним засобом наповнення бюджетів місцевого та регіонального рівня. Навіть за невисоких ставок оподатковування він забезпечує понад половину всіх надходжень до цих бюджетів.

У Нью-Йорку цей показник сягає 40 відсотків, у деяких штатах США — 70, Канаді — 80, а в окремих штатах Австралії перевищує 90 відсотків. При цьому держава, не вилучаючи зазначені надходження для своїх потреб, надає місцевій владі достатньо простору у визначенні податкових ставок. Особливо широкі ці повноваження, наприклад, у Голландії та деяких скандинавських країнах. За потреби муніципалітети, без оглядки на позицію центру, стан справ в інших районах тощо, можуть піднімати ставки податку в кілька разів.

Це лише одне з багатьох, хоча й дуже переконливе, підтвердження тієї аксіоми, що місцеве самоврядування буде незалежним, ініціативним та відповідальним тільки тоді, коли його фінансова база формуватиметься на основі ним же встановлених податків та зборів.

У цьому контексті варто ще раз повторити, що ключ до успіху у виробленні оптимальної концепції та ефективної практики фінансування місцевого самоврядування — у перебудові всього механізму державної влади. Включаючи, як теж уже було сказано, перегляд адміністративно-територіального поділу України. Він залишається у нас незмінним упродовж багатьох десятиліть і спроможний лише на одне —утримувати регіони в покорі перед центром, у руках якого і пряник, і батіг у вигляді того ж таки фінансування.

Дедалі частіше й настійніше пропонована науковцями та аналітиками адміністративно-територіальна реформа має зберегти єдність унітарної держави і водночас сприяти децентралізації системи влади з перекладенням розв’язання поточних місцевих проблем на місцеве самоврядування, забезпеченням його фінансової та адміністративної незалежності. Шкода лише, що такі пропозиції, за небагатьма винятками, ще рідко надходять від регіональної влади усіх рівнів, від управлінців-практиків. Невже не всіх приваблює перспектива отримання реальної, а не лише декларованої самостійності?

Зрозуміло, що саме по собі послаблення централізованого тиску, «диктату столиці» ще не робить місцеву владу незалежною — потрібне і почуття її відповідальності за ситуацію та досягнуті результати на підвідомчій території. Для цього треба подолати чимало перешкод — зокрема й психологічного порядку. Так, поки що чи не на кожному кроці даються взнаки вкорінені у менталітет наших регіональних кадрів утриманські настрої, надії на всемогутній і всезнаючий центр. Але, не маю в цьому сумніву, колись — хотілося б тільки, щоб це сталося якомога швидше — ми прийдемо до повсюдного осягнення почуття господаря свого регіону і своєї країни. А також, що найголовніше, зуміємо наповнити його конкретним і реальним змістом.

Інколи доводиться чути, що органи місцевого самоврядування, отримавши ще й власну фінансову базу, переберуть на себе надто багато повноважень, що може поставити під загрозу цілісність держави і єдність та дієздатність системи державної влади. Але той-таки апробований історією зарубіжний досвід переконує саме в протилежному: сепаратизм стає небезпекою не там, де є свобода і одночасно з нею відповідальність. Штати у США, землі у ФРН, навіть комуни у Франції чи Італії мають такі права, свободи та повноваження, які у наших сільських, міських, районних і обласних рад, скажемо так, ще попереду, у перспективі. Але саме тому, що місцеві влади там цілком і повністю відповідальні та підзвітні перед своїм населенням за те, як їхня незалежність та самостійність використовуються і в чому матеріалізуються, практично немає потреби — а відтак і спроб — надмірно їх розширювати, послаблюючи цим центральну владу.

Іншими словами, держава, побудована за принципом «знизу догори», є найбільш природною, міцною і життєздатною формою суспільної організації.

Зрозуміло, що радикальна перебудова системи фінансування місцевого самоврядування потребує ретельної підготовки, всебічного аналізу і точних розрахунків, максимального узгодження та відповідального прийняття численних рішень.

Прискорюючи, але жодною мірою не форсуючи цю роботу і не забігаючи в ній наперед, маємо водночас діяти суворо у межах законодавства України. На даний момент ця вимога особливо актуальна щодо процесу розгляду та ухвалення закону про бюджет-2005. Тобто, хоч як цього комусь хотілося б, до остаточного законодавчого вирішення не повинно бути ілюзій щодо нових принципів оподаткування, скасування пільг, ні навіть — кажу про це зі щирим жалем — розрахунку на зростання свідомості та дисциплінованості платників податків. До цього, звісно, маємо прагнути. Але не забуваючи водночас, що надмірними, необгрунтованими сподіваннями та поспішними діями можна небезпечно послабити або й підірвати фінансову основу життєдіяльності та майбутнього держави.

Потрібні час, сили, велика та всебічна підготовча робота, й очікувані зміни обов’язково настануть. А сьогодні слід зробити все для того, щоб Україна вчасно отримала реальний і оптимальний для даних умов бюджет. Це однаково важливо та потрібно всім — і центру, і регіонам.