Стрімкість і глибина трансформаційних змін на світовій арені, в епіцентрі яких несподівано опинилася Україна, приголомшує і лякає. Біполярний світ, в якому ми ще недавно жили з гострим відчуттям імовірного ядерного апокаліпсису, сьогодні сприймається мало не як простір геополітичної рівноваги. Нині людство перебуває у слабо прогнозованому вирі геополітичних домагань, немотивованих пристрастей, протилежно спрямованих тенденцій, гострого протиборства політичних амбіцій і взаємних звинувачень. Україні у цьому протистоянні відведена сумна роль об’єкта політичних експериментів, шахівниці, на якій провідні гравці на ниві геополітики випробовують власні моделі світового переустрою. Ані футурологи, ані астрологи не беруться передбачити, який результат матимемо у підсумку.
Люди в Україні відчувають себе ошуканими. Одні поволі звільняються від навіяної Майданом революційної екзальтації, замислюючись над ціною, яку доводиться платити за ілюзії. Інші всерйоз налякані розгулом правого радикалізму і невизначеністю перспектив. Градус поляризації суспільних настроїв у країні, здається, сягнув апогею. Але стан такого «взаємонерозуміння» не може тривати довго. Про найгірший сценарій розвитку подій — громадянську війну — думати не хочеться. Але відвернути її сьогодні здатні лише політики — за умови, що виявляться врешті здатними відшукати якщо не консенсус, то бодай компроміс.
Від зваженості вчинків і тональності політичних дискурсів сьогодні залежить надзвичайно багато. Адже давно доведено, що мова політики — не просто потужний важіль впливу на суспільні настрої, але й творець політичних смислів, дійовий чинник формування моделей поведінки. Рівень цивілізаційної зрілості будь-якого соціуму залежить від його діалогічної компетенції, тобто від вміння всіх учасників політичного процесу співвідносити систему власних аргументів із логікою опонентів, чути носіїв протилежних політичних поглядів, не зациклюватися на власній беззаперечній правоті. Налаштованість на толерантність — запорука залагодження будь-яких конфліктів, навіть системних і цивілізаційних. І тут надзвичайно багато важить точність і співставність оціночних критеріїв, виваженість і чіткість термінів, уникнення подвійних стандартів.
У цьому контексті хотілося б укотре наголосити на важливості наукового забезпечення політики, принаймні у сфері понятійного інструментарію. Ні для кого не є секретом той факт, що теорія понять і методологія їхнього використання в Україні ніколи не були в числі наукових пріоритетів. Політичній науці особливо бракує точності й виваженості у термінотворенні; що ж до ситуаційної гнучкості глосарію, розрахованого на масовий попит, то вона давно увійшла у звичку і вже нікого не дивує. У спокійні часи з цим ще можна було миритися, посилаючись на молодість вітчизняної політології. Але випробування, перед лицем яких опинилася Україна нині, змушують подивитися на проблему іншими очима. Чи здатна наука запропонувати політикам надійні критерії понятійних розмежувань бодай у сферах, які стосуються повсякденного життя і майбутнього мільйонів людей? І чи спроможні політики керуватися науковими критеріями?
Мені вже доводилося писати про аберації, які стосуються вітчизняних трактувань федералізму як теорії і федералізації як її практичного застосування. З подачі третього Президента В. Ющенка федералізм отримав ярлик безумовного зла, рівнозначного сепаратизмові, і навіть на обговорення цієї «ракової пухлини» було накладено мораторій. Я говорив про це тоді і зараз твердо переконаний: хоч про практичне застосування ідеї федералізму в Україні говорити передчасно, дискутувати на цю дражливу тему потрібно. Хоча б для того, щоб вивести нарешті з глухого кута болючу проблему оптимізації вітчизняного адміністративно-територіального устрою й грамотно визначити стратегію й ієрархію потрібних країні реформ. Щоб осмислено брати участь у визначенні перспектив розвитку країни, громадяни мають бути обізнаними з усіма тонкощами відмінностей між унітаризмом і федералізмом і мати право висловлювати свою думку про них на референдумах, у ЗМІ чи в інший спосіб.
На жаль, за умов цілковито зруйнованої системи громадянської освіти і накладених табу наші люди у масі своїй мають про федералізм таке ж туманне уявлення, як про будову Все-
світу. Нині, на хвилі пошуку джерел тих негараздів і складностей, перед лицем яких опинилася Україна, ідея федералізму виявилася до невпізнанності спотвореною, однак неймовірно модною. Гаслом федералізму оперують і ті, хто хоче бачити Донбас у складі України (вимагаючи водночас розширення повноважень місцевої влади), і відверті сепаратисти, які мріють про повторення кримського сценарію. При цьому ні ті, ні інші всерйоз не замислюються про реальну ціну марень на теми регіональних республік та їхнього майбутнього підпорядкування. Здебільшого гасло федералізму використовується як модний бренд «на заміщення» несприйняття напряму політики діючої в Україні напівлегітимної влади. Остання теж не надто утруднює себе розрізненням сепаратистів і федералістів, огульно застосовуючи і до тих і до інших ярлики злочинців, терористів, бойовиків, бандитів.
Саме тому уявляється надзвичайно важливим приведення у бодай якусь систему понятійного інструментарію, пов’язаного із проблемами територіальної організації у світовому й вітчизняному контексті. Адже подобається це нам чи ні, але активізація ролі регіонів в сучасному світі вже створила новий формат європейської політики; глибокі децентралізаційні процеси відбуваються і на інших континентах. За висновками фахівців, сучасні регіони — це своєрідний аналог кластерів глобальної мережі, і саме це вирізняє їх з-поміж національно-державних бюрократій, вибудовуваних за принципом піраміди. Сьогодні регіон — не просто провінція чи периферія, це в ідеалі самоорганізований соціум, який прагне насамперед економічної автономії від центру. А там, де реальна ситуація далека від цього ідеалу, регіон здатен перетворитися на вогнище нестабільності і навіть, як це сталося у нас на Сході, на киплячий казан.
Наукові категорії, як і люди, живуть у наш час власним бурхливим життям. Досить згадати про кардинальні трансформації, що їх зазнало протягом останніх років смислове наповнення поняття «регіоналізм», з яким нині пов’язують при-внесення нового виміру у світову політику, з одного боку, і в теорію трансформаційної динаміки — з другого. Донедавна це поняття асоціювалося переважно з сепаратистськими та іншими відцентровими проявами і використовувалося політиками як залякуючий жупел. Нині це хоч і розмите й полісемантичне, але сповнене життєствердного смислу поняття, що відбиває прагнення регіонів до самодостатності й самореалізації.
Вихід регіонів у простір активної політичної діяльності й міжнародної співпраці змусив науковців до радикального перегляду тезаурусу територіальних взаємодій, наслідком чого стало концептуальне оформлення регіоналістики як наукової і навчальної дисципліни. В Україні рух у цьому напрямі дав змогу розгорнути дослідження регіональної специфічності відразу в кількох сферах: економічній, екологічній, конфліктологічній. З’явилася нова галузь історичного пізнання — історична регіоналістика, у рамках якої було створено нові можливості для осмислення регіональних проблем в часі і в просторі, в усьому безмежжі контактів, конфліктів, історичних драм.
Усе це так, але чи вдалося нам істотно просунутися в упорядкуванні термінологічного інструментарію політичного дискурсу? Гадаю, однозначну відповідь на це запитання дати навряд чи хтось наважиться. У бага-тьох країнах, насамперед у Німеччині і Франції, теорія і історія понять — самостійна й шанована площина наукового пошуку і політичних дискусій. У нас же зроблено лише перші кроки у напрямі концептуалізації наукової мови як ефективного знаряддя управління політичними процесами. Зрештою, «маємо те, що маємо» — термінами й поняттями кожен оперує на власний розсуд, не надто переймаючись точністю визначень і глибиною смислів. І, що значно гірше, тут відкрився майже безмежний простір для політичних спекуляцій і відвертих маніпуляцій.
Останнім часом, приміром, рекомендації щодо запровадження в Україні федеративного устрою настирливо звучать з боку російської влади. Здавалося б, політики високого рангу мають розуміти, що проблеми адміністративного устрою — прерогатива громадян кожної конкретної країни, і не личить сусідам втручатися у цей процес. Тим більше що власний досвід росіян на ниві федералізму сьогодні дружно критикують навіть «свої» політологи. Однак підґрунтя таких порад, висловлюваних мало не в ультимативному тоні, загалом зрозуміле. Оскільки шанси втягнути всю Україну на свою орбіту російські можновладці безповоротно втратили, вони сподіваються зберегти політичний вплив бодай на якусь її частину. Очевидно, що масований перехід кордону в їх плани сьогодні і справді не входить. А розрахунок робиться на форс-мажорні обставини: адже ситуацію в ослабленій і позбавленій твердої виконавчої влади країні можна розбалансувати до такої міри, що не виключеними виявляться масштабні соціальні збурення чи, приміром, техногенні катастрофи. Тоді «допомога» прийде з півночі, і навряд чи світова спільнота відреагує на неї так само жорстко, як на анексію Криму.
Громадяни України, і тільки вони самі, повинні сьогодні шукати відповідь на запитання: чи можна вважати федералізацію виходом із того глухого кута, в якому опинилася Україна? Адже федералізм як теорія і практика має як незаперечні переваги, так і відчутні вади, і баланс тих і інших кожен соціум відшукує самостійно, здебільшого методом проб і помилок.
Щоб дістати аргументовану відповідь на питання про застосовність федералістської ідеї в Україні, корисно бодай схематично охарактеризувати світовий досвід федералізму як політичної стратегії й федерації як одного з можливих способів організації взаємодії між центром і регіонами. Досвід надзвичайно багатий і повчальний: із 199 держав, які є членами ООН, 28 іменують себе федеративними або вважаються такими. Ці держави дуже різні за способами налагодження діалогу влади і громадян «по вертикалі». Але їх об’єднують принципи партнерства і добровільно взяті на себе зобов’язання. Десь вони «працюють» краще, десь гірше, десь зовсім погано. Але непорушним принципом вважається верховенство конституції чи усталеної процедури розв’язання спорів; змінюватися вони можуть лише за згодою всіх суб’єктів федерації.
Ключовими характеристиками федералізму є існування в державі двох чи кількох рівнів влади і формально закріплений вертикальний і горизонтальний поділ законодавчої й виконавчої влади різних рівнів, а також гарантоване представництво інтересів регіонів при прийнятті державних рішень. На відміну від унітарної держави, якій притаманна єдина структура державного апарату, єдине громадянство, система права тощо, у федеративних державах допускається доволі високий ступінь автономності суб’єктів — вони можуть мати власні Конституції, двоканальну систему податків, двопалатний парламент, самостійну судову систему. Суверенітет суб’єктів федерації ними самими обмежений, бо його частину вони добровільно передають федеральним органам. Попри це саме федералізм пропонує спільнотам з відмінними ідентичностями й нормами політичної поведінки філософію співіснування, базовану на принципах взаєморозуміння й толерантності.
Неспростовною аксіомою є, однак, переконаність у тому, що федералізм може бути ефективною формою правління лише у стабільних, добре функціонуючих демократіях. А там, де демократія слабка чи імітаційна, спроби запровадження федералізму або є формальністю (як це було, приміром, в СРСР), або перетворюють ідею на свою протилежність і призводять до територіальної дезінтеграції. І це зрозуміло: адже наявність кількох рівнів управління ускладнює відносини по лінії «центр—регіон». А за умов різноспрямованості інтересів регіональних еліт рух у напрямі федерації майже неминуче стимулює сепаратистські прояви.
І все-таки ідея переходу від унітаризму до федералізму лишається популярною у багатьох країнах. Якоюсь мірою підживлюють її активізація міграційних процесів та поширення ідей комплексної європейської інтеграції. Показово, однак, що прийняття федералістської за формою Конституції Європейського Союзу було заблоковане референдумами у Франції й Нідерландах. Рішуче не сприймаються федералістські ідеї у Ірландії й Норвегії.
Більш-менш популярними лишаються моделі етнічного федералізму; за умов етнічного розмаїття, помноженого на соціальні негаразди, доволі часто в них вбачається єдиний дійовий засіб запобігання етноконфліктності і навіть громадянській війні. Однак відносна самостійність суб’єктів етнофедерації здатна живити й прагнення до сецесії. Федералізм у таких випадках пропонує вибір між поганим і ще гіршим. Теоретики федералізму у державах з високим рівнем конфліктності застерігають: не варто пов’язувати з ним потрапляння у рай; досить і того, щоб за його допомогою зупинитися за крок перед входом до пекла.
Коли у сьогоднішній Україні, що перебуває у вирі суспільних збурень, рецепти федералізації представляються як своєрідна панацея, варто відразу замислитися: кому це вигідно і що можемо отримати у підсумку? Не торкатимемося тут реальної здійсненності таких рекомендацій: ані потрібного часу, ані чималих фінансових ресурсів для такої масштабної реформи країна не має. Як відомо, коней на переправі не міняють; для радикальних змін форм державного устрою як мінімум потрібен спокій. Та й фахівці постійно застерігають: від зміни форми мало що залежить. Можна надійно забезпечити інтереси регіонів в унітарній державі, можна й дискредитувати федерацію невмінням чи небажанням зрозуміти інтереси й потреби регіонів і територіальних громад.
На моє глибоке переконання, про будь-які кроки у напрямі практичної реалізації ідей федералізму сьогодні мови бути не може. Легалізувати самопроголошені «республіки» чи проводити на карті нові демаркаційні лінії — значить відкрити ящик Пандори, спровокувавши «війни ідентичностей» за югославським зразком. Спокуси розвинутих федерацій не повинні затьмарювати нам бачення перспектив: адже більшість країн, які хизуються нині своїми досягненнями на ниві федералізму, ішли до нього десятиліттями тривалої еволюції, причому в її ході превалювали об’єднувальні, а не роз’єднувальні процеси. В Україні й так достатньо різних «осей конфліктності», і немає ніякого сенсу вибудовувати нові.
Подивимося нарешті правді у вічі. Країна з надзвичайно високим рівнем соціальної нерівності й політичного відчуження давно живе у борг і не може дати собі ради з чітким визначенням цивілізаційних пріоритетів. До краю поляризований протилежними ціннісними орієнтаціями соціум перебуває у стані постійного психологічного збудження, значна частина громадян вже на межі нервового зриву. Влада, по суті, втратила контроль над діями самочинно об’єднаних у сотні озброєних молодиків, які тероризують незгодних з їхнім стилем життя. Перелік таких сумних істин можна продовжувати. Але й сказаного досить, щоб зрозуміти: до глибокого реформування основ суспільного устрою Україна сьогодні явно не готова.
Мені можуть заперечити: Михайло Грушевський розробляв федералістські проекти у не менш складних умовах, і цим немало сприяв закоріненню федералістської ідеї у суспільній свідомості. Але справа тому й зупинилася на рівні проектів, що для практичної реалізації федералістських програм умов не було ні тоді, ні тепер. Більше того, відмінності у ментальності й соціонормативній культурі громадян різних частин України сьогодні значно глибші, ніж століття тому. Можливо, настане час, коли федералізація країни стане практичною потребою. Але щоб справа знову не зависла на рівні балаканини, ми вже сьогодні маємо подбати про наукову базу для дослідження неоднозначного феномена і особливо — про інформаційні канали для дискусій. Бо сподіватися, що проблема незбігу ціннісних пріоритетів і політичних орієнтацій зникне сама собою, меншою мірою наївно.
До речі, проблеми децентралізації, щодо якої влада й соціум нібито вже досягли взаєморозуміння, сказане стосується не менше, ніж проблеми федералізації. В теорії все більш-менш зрозуміло, а що буде на практиці — побачимо. Досвід невдало розпочатої 2005 року і дуже швидко зупиненої адміністративно-територіальної реформи мав би навчити нас обачності й зваженості, але, ніде правди діти, ми його навіть не проаналізували належним чином. Але ж ніяка децентралізація неможлива без упорядкування територіальної організації, і, хочемо ми цього чи ні, ліквідація наявного безладу у цій сфері має бути передумовою будь-яких територіальних реформ.
Поки що уявляється, що проблему децентралізації наші урядовці розуміють спрощено, розраховуючи обмежитися певною деконцентрацією влади й ресурсів. Тим часом проблема розмежування понять децентралізації й деконцентрації не така вже й проста; у світовій практиці відмінності між ними уявляються принциповими. Бо одна річ — зменшення ступеня підпорядкування й компетенцій у випадку деконцентрації і зовсім інша — відчуження повноважень держави на користь самоуправління місцевих громад, яке становить сутність децентралізації. У цілому ряді держав, приміром, в Італії, десятиріччями не вдавалося знайти прийнятний баланс між інтересами територій, і хоч зрештою величезна робота по передачі значної частини повноважень держави областям і муніципальним утворенням на основі принципів субсидіарності була завершена, для ряду областей довелося передбачити спеціальний статус. Можна навіть говорити у даному випадку про рух у напрямі федералізму. Хоч порогу федерації Італія й не досягла, автономія окремих її регіонів вийшла за рамки суто адміністративної. З’явилася оригінальна модель регіональної держави, проміжна між унітаризмом і федералізмом.
Те, що ніде в світі сьогодні не існують «у чистому вигляді» централізовані й децентралізовані держави, свідчить само за себе. У Великобританії говорять про співіснування деконцентрації й автономного локального управління, у Німеччині — про «кооперативний федералізм», у Франції — про «функціональний регіоналізм», у США — про «послідовну децентралізацію». Скрізь, утім, ідеться не про незаперечні переваги децентралізації, а про пошук такого оптимального балансу між централізацією й децентралізацією (чи деволюцією), який найкраще відповідав би потребам і інтересам даної країни.
Що ж до місцевого самоврядування, то його недарма називають лакмусовим папірцем демократії. У державах, які відносять себе до розряду цивілізованих, воно розглядається не стільки як самодостатня цінність, скільки як базис для функціонування розвинутого громадянського суспільства. Без застережень ратифікувавши прийняту Радою Європи у 1985 році Хартію місцевого самоврядування, Україна взяла на себе ряд важливих зобов’язань і відповідно до них неодноразово намагалася реформувати систему влади в руслі децентралізації. Великих успіхів, проте, на цьому шляху досягти не вдалося, хоч ідея відмови від посад голів державних адміністрацій в областях і запровадження посади префектів, а також виборності керівників виконавчих органів рад лунала на численних дискусійних майданчиках. Те, що сьогодні подається як щось нове, незмінно наражалося на чийсь спротив і, зрештою, «не проходило». «Не проходило», зазначимо, у значно більш сприятливих для дискусій умовах, ніж ті, які Україна має сьогодні. І можна сказати напевно: поки громада як територіальний колектив не стане джерелом самостійної, незалежної від держави, муніципальної влади (зрозуміло, у межах компетенції щодо питань місцевого значення), будь-яка реформа місцевого самоврядування залишиться «фасадною». Отже, і тут неможливо обійтися без серйозних дискусій на теми «муніципалізації». І без внесення змін до Конституції, бо проблема громад у містах там взагалі відсутня.
Не можу у цьому зв’язку не застерегти наших посадовців від такого спрощеного бачення проблем децентралізації, яке вже було предметом обговорення у 90-х роках і не дістало схвалення суспільства. Легко «рапортувати» про початок виконання Женевських рекомендацій шляхом активізації конституційного процесу. Складніше зрозуміти проблеми, зумовлені звуженням простору діалогу за умов цілковитої політичної невизначеності й «антитерористичних операцій». Коли розпочинається серйозна розмова про владні повноваження на різних управлінських рівнях, без постійного діалогу з неоднозначно налаштованою громадськістю і носіями протилежних політичних поглядів вже ніяк не можна обійтися. У кожного регіону — свої інтереси і свої потреби, і далеко не завжди вони піддаються узгодженню на взаємо-
прийнятній основі. Якщо ж реформу, як у 2005 році, намагатимемося робити в тиші владних кабінетів, ризикуємо не вгамувати, а ще більше розпалити сепаратистські настрої, які усіх справедливо лякають і з якими майже неможливо боротися без контактного спілкування з протестувальниками.
Демонізована на масовому рівні проблема сепаратизму має дещо інший вигляд у наукових дискурсах. Спільним є те, що кожна держава вважає територіальну цілісність однією з пріоритетних цінностей, і зовсім не випадково у світовій суспільній думці поняття «сепаратизм» асоціюється з негативними конотаціями. Хоча, зазначимо у дужках, без реалізації сепаратистських і сецесіоністських ідей не відбулося б те «друге національне відродження» у центрі і на сході Європи, якому присвятили масштабний тритомний проект понад 50 авторитетних науковців з різних країн світу (під загальною редакцією Е. Яна). Дослідивши феномен націоналізму кінця ХХ століття в різних іпостасях, вони шукали і знаходили нестандартні відповіді на безліч дражливих запитань. Де пролягає грань між націоналізмом, федералізмом, сепаратизмом? Чому незмінно завершувалися невдачею спроби реформ, метою яких оголошувалася справжня федералізація? Зміцнюватиметься чи, навпаки, слабшатиме зв’язок національності з територією і які шанси на успіх у сучасному світі мають сецесіоністські рухи? Провівши справді титанічну роботу, автори зрештою визнали, що відтворили лише невелику частину проблем на певному історичному етапі і що немає ясності, у якому напрямі розвиватимуться події надалі. Отже, поле для дискусій на ці теми лишається справді безмежним.
У нашому контексті розмірковувати, однак, доводиться не стільки про проблеми сепаратизму як такі, скільки про коректність застосування цього поняття в умовах до краю поляризованої й розбурханої України. Зазнавши болісної поразки в Криму, соціум не шкодує полемічного запалу у розвінчанні сепаратизму як ідеології і політики, спрямованої на руйнування державної територіальної цілісності. З такою постановкою питання можна було б однозначно солідаризуватися, якби не настійливе ототожнення сепаратизму з тероризмом, яке існує вже й на рівні масової свідомості. Певний парадокс вбачається у тому, що в міру того, як справжній сепаратизм з надією на російське втручання втрачає свої позиції на Сході і особливо на Півдні України, з сепаратизмом доволі гучніше ототожнюють прагнення до федералізму і навіть цілком зрозуміле в сучасних умовах певне дистанціювання громадян цих регіонів від Центру.
Переконаний, що в ім’я суспільної злагоди до сепаратизму на українському Сході має бути виважений і диференційований підхід. Бо є екстремісти, провокатори, диверсанти і є розгублені люди, яких лякає зроблений за них цивілізаційний вибір і тривога за долі дітей та онуків. Один підхід має бути до лідерів новопроголошуваних «республік», які закликають зі зброєю в руках штурмувати військові частини чи переслідують громадян за вживання української мови, а інший — до дезорієнтованої молоді, яка у пошуку втрачених орієнтирів виходить з вимогами референдуму й коригування мовної політики. Переважна більшість людей на Сході вже зрозуміли, що ідея приєднання Донбасу до Росії мертвонароджена і не має перспектив. Але саме тоді, коли справжній сепаратизм пішов на спад, політики й особливо ЗМІ підживлюють відповідний симулякр. Бездумно ототожнювати вимоги референдуму з сепаратизмом, не кажучи вже про тероризм — значить поглиблювати потенціал протистоянь.
Загальна нестабільність повинна додатково стимулювати пошук надійних ідентитетів, і лише наука у тісній співпраці з політиками й ЗМІ здатна запропонувати їх поляризованому суспільству. Проблеми ідентичності й самоідентифікацій стають смисложиттєвими й політично навантаженими, і тут дуже легко перейти грань між точними термінами й довільними метафорами. І хоч хвиля «взаємонерозуміння» істотно зачепила й академічну науку, її науковий потенціал лишається високим. Немає сумніву, що за умов державної підтримки наші академічні інститути на основі широкої міждисциплінарної співпраці спроможні реалізувати масштабний науковий проект про виклики й ризики, які виникають на ґрунті недостатньої розробленості теоретичних засад політики і системи їхньої репрезентації на масовому рівні.
Насамкінець зазначу: у сьогоднішній ситуації найперше завдання усіх небайдужих до долі країни людей — не розбурхувати пристрасті й не навішувати ярлики, а наполегливо шукати шляхи до порозуміння. І хоч у суспільстві, яке відчуло дихання війни, існує певна відраза до патетики, не втомлюватимусь повторювати: наше майбутнє стовідсотково залежне від культури суспільного діалогу й оволодіння методами діалогічної етики. Інакше рух у напрямі Європи остаточно перетвориться на недосяжний фантом.
Сьогодні політики переважно переймаються тим, як зберегти себе у цій надзвичайно складний и драматичний момент. А треба перейнятися тим, як зберегти Україну.
Це сьогодні головне!
Володимир ЛИТВИН, академік НАН України.
