Відомо, що політична відповідальність у цивілізованих країнах виступає одним із важливих елементів політичної системи: вона є умовою політичної стабільності у суспільстві та передумовою впровадження верховенства права. Ця відповідальність може наступати чи не наступати у відповідних ситуаціях, але як самостійний інститут вона має бути закладена у політичний процес, щоб він розвивався природно і конструктивно. Відсутність політичної відповідальності у політичній системі країні свідчить, що ця система або слаборозвинена, або розвивається за якимись штучними законами, котрі ведуть її у бік від магістрального розвитку людства...
Після нерезультативного голосування у Верховній Раді України 8 квітня ц. р. по законопроекту № 4105 про конституційну реформу з’явилося чимало міркувань з приводу того, що було причиною такої нерезультативності і хто винен. Але це навряд чи допоможе цивілізовано вирішити проблему реформи. Вихід треба шукати в іншому: слід формувати нові концептуальні засади конституційної реформи, співзвучні сучасному етапу суспільно-політичного розвитку України.
Реалістичним політикам і фахівцям сьогодні очевидно, що справа не в провині окремих народних депутатів України з проурядових депутатських фракцій і груп чи з числа позафракційних, шести голосів яких так бракувало при голосуванні за вищезгаданий законопроект. Найімовірніше при цьому голосуванні мав місце збіг обставин, який слід віднести до числа випадків, котрих чимало у новітній політичній історії держави.
В українській суспільній свідомості вже склався певний стереотип про те, що практично жодна велика справа у парламенті не вирішується одразу, тобто в один прийом. Згадаймо, скільки було зроблено спроб прийняти Конституцію України, починаючи з 1992 р.! Не менше трьох. Відомо, що по кілька разів парламент пробував прийняти чимало й інших важливих актів (з питань виборів, державної символіки тощо), аж поки наставав момент істини.
Здається, що з конституційною реформою такий момент теж настане, бо потреба в ній більш ніж нагальна: українське суспільство хоче звільнитися від малопродуктивної традиціоналістської (ультраконсервативної) і перейти до ефективнішої класичної (ліберал-консервативної) моделі політичної системи та замінити переважно президентську форму правління на парламентську.
Одним із найслабших місць конституційної реформи від її початку, безперечно, була ідеологія, в якій панували дві позиції: вдосконалення чинної президентської республіки і перехід до парламентської форми правління. Панівною стала парламентаризація політичної системи в Україні, яка, за задумом ідеологів цього варіанту реформи (О. Мороз та інші), мала на меті обмежити владу спочатку Президента Л. Кучми, а згодом — з огляду на можливий реальний прихід до влади 31 жовтня ц. р. — потенційного кандидата на пост Президента від правоцентристської опозиції В. Ющенка.
Здається, що сьогодні «особистісні» першопричини парламентаризації політичної системи практично відійшли на другий план, оскільки перемога когось одного із проанонсованих кандидатів на цей пост не видається вже абсолютною. Тоді який сенс має парламентаризація даної системи?
Хоч якою важливою для демократичного врядування є форма державного правління, проте головним у конституційній реформі в Україні є все-таки не форма, а зміст цього врядування.
19 травня ц. р. на засіданні «круглого столу» в Національному інституті стратегічних досліджень Президент Л. Кучма зазначив, що Україна серед пострадянських країн — поряд з країнами Балтії — повинна була у числі перших стати на європейський шлях розвитку. Проте цього не сталося, передусім тому, що державна бюрократія в Україні захопила політичну владу й усунула народ від здійснення конституційних функцій. Насамперед фактично позбавила його права бути суддею у конфліктах між законодавчою та виконавчою владою через фактичну відсутність у реальній політиці інституту позачергових парламентських виборів.
Поки що існуюча концепція проголосованого 23 червня законопроекту № 4180 про внесення змін до Конституції Україні спирається на традиціоналістську конституційну ідеологію, найслабшим місцем якої є те, що вона виключає народ, як джерело публічної влади, з процесу реформування політичної системи. Але без реальної та постійної участі народу в державних справах здійснити будь-які реальні суспільно-політичні реформи практично неможливо. Як і утримувати сьогодні народ подалі від політики, оскільки завдяки президентським виборам 31 жовтня ц. р. у суспільстві накопичився значний критичний соціальний матеріал, який може завдати великої шкоди, якщо його не спрямувати у легальне, конституційне русло.
На нашу думку, принцип народного суверенітету повинен бути основоположним і наріжним для конституційного реформування. Ця реформа має закріпити новий суспільний договір між владою та народом з тим, щоб реалізувати принцип: влада для народу, по волі народу і через народ. Воля народу, виражена у конституційних і законних формах, має бути обов’язкова для державної влади.
Законодавча і виконавча влада, що діє всупереч явно вираженій волі народу, підлягає достроковому припиненню її повноважень відповідно до процедур, установлених Конституцією і законами України. Без цього найдемократичніша конституційна реформа буде тільки набором юридичних фікцій, за якими стоятимуть вузькокорпоративні чи особисті інтереси.
Відомо, що традиціоналістська модель політичної системи в Україні сформувалась у середині 1990 років у результаті того, що Президент України змушений був «підстраховувати» напівдієздатні уряд і парламент, які постійно впадали у крайнощі технократії та політичної демагогії тощо. Політичний вплив глави держави на стан суспільних справ визначався (та й сьогодні ще визначається) не так його конституційно-правовим статусом, як політичною практикою, котра мала тенденцію до саморозширення.
При цьому державна бюрократія, яка була і залишається основою управління публічними справами з боку Президента, заповнила той політичний вакуум, який утворився внаслідок політичної недієвості законодавчої та виконавчої влади. Фактично тільки після парламентських виборів 2002 р. у державної бюрократії з’явився реальний конкурент: політичні партії та їх фракції і (меншою мірою) групи у парламенті.
Власне, це й привело до нової суспільно-політичної ситуації у державі, коли державна бюрократія вже не може, а політичні партії не хочуть жити по-старому. У цих умовах народились дві моделі реформування політичної системи.
Перша модель полягала в тому, щоб на основі широкої коаліції, передусім економічних сил, які фактично становлять конституційну більшість у Верховній Раді України, прийняти нові закони про уряд, про центральні органи виконавчої влади тощо для виправлення тих «вивихів», що склалися у конституційній системі влади під впливом правління державної бюрократії. Потенційна ефективність такого реформування конституційної системи (його можна назвати «малим») дуже відносна, адже бюрократія й далі зберігає контроль над реалізацією законів.
Друга модель полягала в тому, щоб закласти у самій Конституції засади, які привели б до перерозподілу повноважень між вищими органами державної влади: парламентом, Президентом та урядом — на користь парламентсько-урядової коаліції, тобто коаліційної парламентської більшості у Верховній Раді України та сформованого нею коаліційного уряду. Але при цьому роль народу як джерела державної влади фактично не змінювалася б: він мав лише виражати патерналістську довіру діючій владі, яка б за нього все і вся вирішувала. Інакше кажучи, реформа конституційної системи повинна була консервувати відносини між владою та народом, що означало не що інше, як продовження традиціоналістської політики в економічному і соціальному житті — політики всевладдя бюрократії.
Проте суспільний ресурс таких напрямів реформи політичної системи обмежений, оскільки не розв’язує корінної проблеми: переходу від традиціоналістської до ліберал-консервативної моделі розвитку.
Для впровадження ліберал-консервативної моделі політичної системи однією з головних проблем є питання про політичну відповідальність органів державної влади, передусім парламенту та уряду, які юридично і фактично повинні відповідати за формування, контроль і реалізацію державної політики. По суті, політична відповідальність у своєму концентрованому розумінні — це можливість дострокового припинення повноважень політичних органів державної влади, передусім парламенту та уряду, коли вони нездатні належним чином виконувати свої конституційні функції (прорахунки у політиці, корупція, конфлікти між гілками влади тощо). Українська конституційна доктрина і практика знають лише юридичні підстави, які чітко закріплені у конституціях або законах (нездатність парламенту протягом певного часу розпочати сесійну діяльність, парламентський вотум недовіри уряду, вчинення президентом злочину тощо).
А щодо, власне, політичних підстав для припинення повноважень вищих державних інститутів (президент, парламент, уряд), то ні в законопроекті № 3207-І, ні в проголосованому в режимі попереднього слухання № 4180 вони не знайшли відображення. Мало того, вони навіть не обговорюються доктринально.
Крім органів державної влади, політична відповідальність може поширюватися на органи територіальної автономії та органи місцевого самоврядування, якщо вони формуються та функціонують за політичним принципом (обираються з партійних кандидатів, їх представницькі органи формують і зміщують виконавчі органи тощо). А також на політичні партії, лідери яких (на різних рівнях) можуть бути зміщені з посад, наприклад, у разі поразки їхніх партій на виборах.
Отже, принцип політичної відповідальності має неабияке значення для політичної та конституційної системи. Як без юридичної відповідальності немає права у власному сенсі цього слова, так і без політичної відповідальності немає сучасної політичної та конституційної системи.
Зарубіжний досвід свідчить, що реалізація принципу політичної відповідальності у політичній та конституційній практиці веде до формування системи так званого відповідального правління політичних партій, яке виключає грубі порушення суспільного договору між владою і народом щодо належного здійснення цієї влади в інтересах забезпечення прав і свобод громадян тощо. Очевидно, що система відповідального правління політичних партій може бути метою здійснення політичної реформи і в Україні.
Викладені міркування особливо важливі у контексті пошуку українським парламентом оптимального варіанту законопроекту про конституційну реформу. Ми дотримуємося думки, що конституційна реформа не повинна зводитися до обмеження повноважень Президента чи встановлення балансу у відносинах гілок влади тощо. Перш за все вона має містити ідеї та положення про політичну відповідальність органів державної влади та відповідальне правління політичних партій.
Історично політична відповідальність, як самостійний інститут політичної та конституційної системи, формувалася, зокрема, у зарубіжних країнах протягом десятиліть і століть. Ще у 1848 р. французька конституція розглядала розпуск парламенту як державну зраду. А вже після прийняття конституції 1875 р., особливо у 20—30-х роках. XX ст., цей розпуск став звичайним явищем і демократичним способом розв’язання конфліктів між гілками державної влади за допомогою виборчого корпусу.
У 1848 р. першого політично відповідального прем’єр-міністра Угорщини було страчено! А сьогодні місце відповідальності урядів західних країн часто займає підзвітність, тобто «незручність у вигляді необхідності публічно давати непрямі відповіді на дражливі запитання» (А. Шайо. Самоограничение власти. Краткий курс конституционализма. — М.: Юрист, 2001. — С. 196.).
В Україну ідея політичної відповідальності органів державної влади прийшла лише з проголошенням незалежності.
Проте правляча еліта по суті зберегла у нових суспільно-політичних умовах старі традиції, які виключали політичну відповідальність органів виконавчої та особливо законодавчої влади. Перманентні соціально-економічні та політичні кризи в українському суспільстві фактично не впливали на стан політичної відповідальності органів державної влади. Роздільне правління в Україні, за якого у парламенті панувала ситуативна більшість, а у виконавчій владі змінювалися по суті не уряди, а лише прем’єр-міністри.
А які кроки потрібно зробити нинішньому потенційно реформаторському парламенту для того, щоб провести повноцінну реформу політичної системи та її ядра — реформу конституційної системи?
По-перше, необхідно передбачити, що парламент та уряд мають нести всю повноту політичної відповідальності за свою діяльність. Ця відповідальність повинна бути не позитивна, тобто суто моральна, як це має місце сьогодні, а насамперед ретроспективна, тобто пов’язана з політичними наслідками їх практичної діяльності.
По-друге, відповідальність — особливо що стосується уряду — має бути колективна, а не індивідуальна, як раніше. Саме колективна відповідальність уряду сприяє формуванню здорового почуття політичного колективізму. Інакше кажучи, не може бути такого становища, коли парламент висловлює недовіру уряду, а фактично у відставку йде лише прем’єр-міністр.
Водночас відставка уряду має автоматично вести до дострокового припинення повноважень парламенту, який разом з урядом є політично відповідальним перед народом за стан справ у державі. На жаль, у законопроектах про конституційну реформу цьому питанню фактично не приділяється уваги, а воно по суті є ключовим, з точки зору реальної відповідальності парламентсько-урядової коаліції.
По-третє, реформована Конституція має підтвердити право Президента достроково припиняти повноваження парламенту як з юридичних, так і з політичних причин. Це право глави держави є необхідним атрибутом для здійснення ним функцій політичного арбітражу.
Зрозуміло, що Президент не має права зловживати цим повноваженням і його використання має бути обумовлено політичними консультаціями з парламентськими фракціями і групами, урядом та фахівцями, можливо, з окремих питань — навіть з Конституційним Судом України. Мають бути й відповідні обмеження даного повноваження глави держави: наприклад, він не має розпускати парламент раніше, ніж через один рік після позачергових виборів тощо. Крім цього, парламент повинен мати реальну можливість конституційною більшістю притягати главу держави до суду з приводу імпічменту, якщо він зловживає владою і порушує Конституцію та закони.
По-четверте, влада в оцінці своєї діяльності має постійно орієнтуватися на громадську думку народу, який її висловлює через політичні партії, громадські організації та ЗМІ. Тільки-но громадська думка серйозно схиляється до недовіри діям уряду та парламенту (за даними соціологічних опитувань тощо), Президент повинен консультуватися з лідерами уряду та парламенту щодо майбутнього парламентсько-урядової коаліції.
Відсутність практики політичної відповідальності в Україні є свідченням того, що в політикумі, як і суспільстві загалом, ще не вистачає цивілізованого розуміння її цінності для розвитку української демократії. Але ця обставина не має перешкоджати утвердженню у громадській свідомості принципу політичної відповідальності, особливо нині, коли на зміну правлінню державної бюрократії мають прийти політичні партії. Саме обговорення цієї проблематики вже є кроком до практичного запровадження даного принципу.
Обговорюючи проблеми політичної відповідальності законодавчої та виконавчої влади у контексті конституційної реформи, потрібно звернути увагу на те, що ключова роль в її впровадженні належить парламентові та Президентові.
Сьогодні не має значення, які саме політичні сили в парламенті підтримають законопроект про конституційну реформу. Головне, щоб реформа, яка закріпить універсальні засади політичної відповідальності влади перед народом, була ухвалена парламентом. Для цього потрібен консенсус основних політичних сил у парламенті, який був би закріплений, наприклад, у відповідній угоді. Народ має знати, хто з парламентсько-політичних сил готовий перед ним відповідати, а хто — ні. Інакше кажучи, інститут політичної відповідальності має об’єднати конструктивні демократичні сили парламенту задля проведення конституційної реформи.
У зв’язку з цим великі сподівання пов’язані з підприємництвом, тобто українським економічним класом, який становить абсолютну більшість депутатського корпусу у Верховній Раді України. Цей клас відчуває особливу відповідальність перед народом, оскільки від його успіхів залежить соціально-економічний розвиток суспільства, добробут і благополуччя кожного українця.
Фактично підприємництво стало основою політичної та соціально-економічної структуризації українського суспільства. Однак перед самим підприємництвом, яке живе в умовах постійної конкуренції, постає класична українська проблема: забезпечення єдності у розв’язанні загальнодержавних проблем.
Водночас слід зазначити, що представники економічного класу в парламенті потребують морально-політичної підтримки з боку суспільства, насамперед своїх корпоративних організацій, вищою політичною формою яких є політичні партії ліберал-консервативного спрямування.
Ліберал-консервативні партії (блоки) в європейських країнах є необхідним елементом стабільної політичної системи, а їх конкурентами, як правило, виступають партії соціал-демократичного спрямування. Створення сильної ліберал-консервативної партії в Україні, на першому етапі — блоку партій (насамперед через об’єднання наявних партій корпоративного спрямування (аграрії, промисловці та підприємці тощо) тим більш актуально, що паралельно зароджується процес (ще можливо не всіма усвідомлений!) формування великої соціал-демократичної політичної сили яка, крім традиційних партій лівосоціалістичного спрямування, включатиме й партії правосоціалістичної ідеології.
Створення в Україні двопартійної системи означало б завершення процесу політичної структуризації суспільства та утвердження системи відповідального правління політичних партій, яка давала б змогу залежно від політичних настроїв громадян змінювати при владі дві основні партії: ліберал-консерваторів та соціал-демократів.
Отже, теоретично і методологічно в основу конституційної реформи слід закласти концепцію політичної відповідальності законодавчої та виконавчої влади, а також відповідального правління політичних партій.
Хоч як це парадоксально, але під час обговорення проблем конституційної і ширше — політичної — реформи, на жаль, бракувало і бракує ідей, які могли б стимулювати процес пошуку оптимальних рішень. Фактично ми стикаємося з малопродуктивними науковими дослідженнями у сфері політичних і конституційно-правових проблем, насамперед через кризу методології гуманітарної науки. Багато хто з авторів і далі, як за радянських часів, обстоює засновані на принципах утопічного мислення наукові концепції та догми. Тоді як нині потрібно орієнтуватися на класичні для світової, зокрема і європейської науки, теорії реалістичної школи права і політики та філософії права і політики.
У зв’язку з цим зазначимо, що законопроект про конституційну реформу має базуватись не так на емпіричних засадах політико-правової практики минулих років, як відповідати потребам переходу конституційної системи до класичного конституціоналізму. Методологічно ця система базується на чіткому та збалансованому поділі державної влади, що реально гарантує права і свободи громадян через відповідну державну політику, судову систему, систему місцевого самоврядування тощо. Це означає, що конституційна реформа має бути своєрідним каменем, кинутим у воду, від чого повинні піти хвилі по всіх елементах політичної та конституційної системи.
Конституційному процесу в українському парламенті бракує також живого зв’язку з суспільством, широким громадським загалом, який підживлював би цей процес. На нашу думку, не було б зайвим створити щось на зразок Конституційного форуму (у кількості 40—50 осіб), котрий виконував би функцію посередника між парламентом та суспільством. До складу такого форуму могли б увійти авторитетні фахівці, громадські діячі та політики, обізнані з конституційним процесом, які в Україні все-таки є.
Слід також зазначити, що конституційній реформі, навіть після її втілення у відповідному законі, потрібна буде надійна громадська опора та підтримка. У зв’язку з цим не можна не звернути увагу на те, що в українській суспільній думці давно вже зріє ідея, яка, на жаль, ніяк не знайде свого вирішення стосовно створення потужного конституційного руху (з відповідним всеукраїнським центром), який став би громадською опорою конституційного правопорядку та законності. Відомо, що такий рух досить поширений у деяких країнах Заходу і Сходу, наприклад, у США та Японії.
Сьогодні конституційний рух в Україні розпорошений між різними партійними та громадськими структурами, науковими та навчальними закладами тощо. Об’єднати його — таке завдання стоїть перед політичними силами, які хочуть провести та гарантувати конституційну реформу.
Україна не може далі рухатися по колу, як це було протягом останніх десяти—дванадцяти років, постійно натикаючись на одні й ті самі проблеми. Політична відповідальність парламенту та уряду як концепта конституційної реформи та принципу відповідального правління політичних партій може покласти край цьому рухові та вивести державу й суспільство на новий, якісно вищий рівень цивілізаційного розвитку, що відповідає корінним інтересам українського народу.
Конституційна реформа має позначати перехід України до нового етапу її розвитку: від традиціоналістської до ліберал-консервативної моделі, що дасть змогу реально закріпити у суспільному житті такі цінності, як права і свободи громадян, насамперед право приватної власності, український патріотизм, верховенство права, вільна конкуренція, класичний парламентаризм, інтеграція до євроструктур тощо. Дехто, випереджаючи події, хотів би реалізації в Україні принципів соціальної держави, соціал-демократичної моделі розвитку суспільства. Але для цього треба, щоб в Україні з’явились як економічні і суспільно-політичні передумови, так і класична соціал-демократія, котрій народ зможе довірити державну владу.
Висловлені тут думки, ідеї та пропозиції автор не відносить до істин в останній інстанції, а тільки як вступ до діалогу, який постійно мають вести влада, опозиція та громадськість.
Микола ОНІЩУК,народний депутат України,член спеціальної тимчасової комісії з питань внесення змін до Конституції України,перший заступник голови Комітету Верховної Ради України з питань правової політики.
