Конституція України як неосновний закон держави

Розмірковуючи сьогодні, коли країна святкує восьму річницю Конституції, над її значенням в українській історії, оцінюючи її вплив на вітчизняні державотворчі процеси, так чи інакше доходиш зрозумілих, але, разом з тим, дещо неприємно вражаючих висновків. Забігаючи наперед, узагальню їх однією фразою: Конституція України за своїм призначенням, а, радше, за дійсним статусом, ніколи не відповідала своєму другому і вельми поширеному визначенню «Основний Закон».

Пригадую день прийняття Конституції, 28 червня 1996 року, та перший час потому. То був злет сподівань та очікувань на краще майбуття. Певним чином, хоч і меншою мірою, це було схоже на відчуття, яке кожен небайдужий громадянин переживав у дні, коли Україна здобула незалежність. Прийняття без перебільшення історичного рішення, як і тоді, на короткий час принесло з собою визначеність: нарешті ми припинимо хитатися з боку в бік, то в одному, то в іншому напрямку, ми вже знаємо, куди йдемо і чого прагнемо. Ухваливши Конституцію, ми (кажу «ми» — громадяни, бо Конституція, незважаючи на всі свої слабкі та часто критиковані положення, уособила в собі вияв по-справжньому загальнонаціональної державницької волі) легітимізували власну державу, спробували сконцентрувати в ній найвищі цінності народу. Можна навіть сказати, що Конституція України значною мірою продовжила вітчизняні державотворчі традиції і тим самим, фактично, втілила в собі українську національну ідею.

Відігравши свою історичну роль, так би мовити, виконавши власну місію, Конституція, однак, так і не посіла належного їй місця — місця, хоч і основного, визначального, найважливішого, але Закону. Закону, який треба виконувати, Закону, який справляє на суспільні відносини прямий, а не опосередкований вплив, Закону, за невиконання якого треба відповідати.

Історію Конституції незалежної України з часу прийняття останньої та в аспекті розуміння її ролі політичною елітою держави, та й суспільством у цілому, умовно можна розділити на кілька етапів.

Перебіг подій упродовж першого з них — періоду, так би мовити, декларативного сприйняття Конституції 1996—1998 років — яскраво засвідчив, що Конституція, покликана бути Основним Законом життя української держави, не працює. І причиною цього була, за визнанням більшості вітчизняних та зарубіжних фахівців, не недосконалість Конституції чи окремих її положень, а небажання політичної еліти країни її виконувати. Основний Закон розглядався, швидше, як формальна відповідь України на необхідність виконання зобов’язань перед Радою Європи та потребу підтримувати зовнішній імідж майже демократичної держави. Фактично Конституція не виконувала функцію документа, призначеного для виконання, а слугувала потенційною стратегією дій, декларацією намірів. Якщо не брати до уваги соціальні зобов’язання держави за Конституцією, які і досі вважаються принципово невиконуваними, то найяскравіше вказана особливість періоду проявилася у владних відносинах.

Наведу лише один приклад. Період з 1996 по 1998 рік характеризувався досить активним переглядом системи органів виконавчої влади, постійним коригуванням їхньої структури. Всі ці тенденції були зумовлені діяльністю посадової особи, яку називають гарантом Конституції, — Президента України. І особливо виразним у цей час був напрям на посилення ролі адміністрації Президента України. Саме на останній зосереджувався весь процес прийняття, наприклад, кадрових та інших рішень в державі.

У зв’язку з цим можу згадати відомий указ глави держави, яким визначався порядок розгляду питань, пов’язаних з призначенням на посади керівництва місцевих державних адміністрацій. Так, незважаючи на те, що згідно з Конституцією Президент України призначає голів місцевих адміністрацій за поданням Кабінету Міністрів, Указом встановлюється, що уряд подає на розгляд глави держави не менш як три кандидатури на відповідну посаду. А за наслідками опрацювання матеріалів подання в адміністрації Президента на підпис Президенту готується проект рішення лише стосовно одного прізвища. Фактично, можна говорити про підміну консультативно-дорадчим органом, яким є адміністрація, функцій і Кабінету Міністрів, і Президента України. Все це, безумовно, суперечить не лише букві, а й духу Конституції, яка чітко закріплює систему стримувань і противаг між різними гілками та органами державної влади, задає відповідну систему координат, в межах якої вони можуть діяти.

А загалом, перші роки існування Конституції України відзначилися кількома спробами, так би мовити, «тихого» перегляду Основного Закону. Це були намагання радикально налаштованих політичних сил повернутися до радянської системи державного управління, які заздалегідь та — з позиції їхніх ініціаторів — свідомо були приречені на невдачу з цілком зрозумілих причин.

Другий історичний етап в аспекті розуміння ролі та місця Конституції у державотворчих процесах в Україні можна умовно назвати етапом першої конституційної кризи. Коли стало вже зрозуміло, що вільно працювати в позаправовому полі владі стає дедалі важче, виникло природне прагнення легітимізувати відхід до президентської республіки. А оскільки у правовому сенсі такий перехід міг відбутися лише шляхом внесення відповідних змін до Конституції, постала ідея всеукраїнського референдуму 2000 року як засобу суспільної легітимізації перегляду Основного Закону.

Втішні для ініціаторів згаданої ідеї результати всенародного «опитування» все-таки не знайшли своєї реалізації в нормах Конституції, незважаючи на те, що приблизно в однаковий час у 2000 році на розгляд парламенту було запропоновано два альтернативні тлумачення громадського «волевиявлення». Саме це і стало причиною конституційної кризи.

Однак, кожна така криза має розв’язувати певні реальні, гострі для суспільства проблеми. А в цьому разі мова йшла винятково про переділ повноважень між правлячою політичною елітою. Тому криза, про яку йдеться, виникла всередині цієї еліти і залишилася нерозв’язаною саме через відчуженість її причин від суспільства. Іншими словами, громадяни, які, за задумом ініціаторів переділу «владного пирога», мали стати рушійною силою змін, не тільки не підтримали їх насправді, а й не зрозуміли суті наявного конфлікту.

Саме по собі виникнення конституційної кризи в державі мало і певні позитиви. Передусім вони полягали у тому, що суспільству було запропоновано два різні бачення ситуації. Згідно з першим за п’ять років свого існування Конституція України не спрацювала, насамперед, у системі владних відносин. Тому вона, а точніше — конституційний лад держави, потребує ґрунтовного перегляду.

Прихильники другого підходу загострювали увагу не на недоліках Конституції, а на проблемі її виконання. Справедливо зазначали, що й досі не створено дійових механізмів реалізації Основного Закону: не прийнято необхідних конституційних законів, законодавчу основу владних відносин у державі не приведено у відповідність до Конституції тощо.

Такий, у загальних рисах, був предмет політичної дискусії в Україні у 2000—2002 році, зокрема і на останніх парламентських виборах. Головним його проявом стало те, що вперше у 2002 році було розмежовано два поняття: конституційної і політичної реформи. При цьому стало зрозуміло, що зробити Конституцію Основним Законом України не означає написати кращу Конституцію. Потрібно просто забезпечити її виконання.

Третій етап функціонування сучасної Конституції розпочався після парламентських виборів 2002 року, коли наближення виборів Президента України почало справляти визначальний вплив на вітчизняну політичну систему. Він характеризується домінуванням ще однієї — найбільш небезпечної тенденції. Зміна Конституції тепер розглядається як механізм забезпечення наступності або збереження нинішнього політичного режиму. Фактично, дії всіх політичних акторів під час конституційної дискусії 2003—2004 років чітко підпадають під вплив цього підходу. Однак відмінність у загальних баченнях істотна.

Опозиційні сили, зокрема, блок Віктора Ющенка «Наша Україна» та блок Юлії Тимошенко, роблять наголос на політичній реформі: забезпеченні умов для функціонування політичних партій, унормуванні процедури проведення виборів на пропорційній основі тощо. Конституційну реформу не відкидають, але вона має бути похідною від загальної політичної реформи, яка чітко покаже, що саме слід змінити в Основному Законі. З другого боку, влада не так прагне принципових змін у політичній системі, як шукає шляхів самозбереження.

Домінування політики або, точніше, ситуативного інтересу влади, позбавило змісту, сутнісного характеру нинішній етап конституційної дискусії. Фактично всі розмови та дії довкола внесення змін до Конституції зумовлюються прагненням підвищити шанси конкретних політичних постатей на здобуття посади президента чи прем’єр-міністра України. Така ситуація призвела до того, що вже й самі розробники Конституції оперують не категоріями змісту Основного Закону та змін, які до нього пропоновано внести, а мислять у форматі часових рамок запровадження таких змін.

Цікаво, що і суспільство не розуміє такої логіки конституційного процесу. Зокрема, за соціологічними дослідженнями, позиція громадськості з цього питання зводиться фактично до такого:

— конституційні зміни потрібні;

— зміни до Основного Закону може вносити лише нова влада, яка матиме довіру суспільства;

— головним змістом перегляду Конституції має стати не перерозподіл повноважень у системі центральної влади, а владна та фінансова деконцентрація до рівня місцевого самоврядування, територіальних громад, громадян.

Отже, можна прогнозувати: якщо характер та мотивації сучасної конституційної дискусії не зміняться, вірогідність ухвалення змін до Основного Закону буде вкрай низька. Залишається лише сподіватися, що після завершення президентської виборчої кампанії предмет конституційної дискусії визначатиме серйозний експертний та науковий підхід.