Економічна політика держави та її законодавче забезпечення

Рівень життя того чи іншого суспільства визначальною мірою залежить від стану національної економічної системи, яка створюється у процесі реалізації економічної політики держави.

Про актуальні проблеми економічної політики України, причини нагальної необхідності перегляду завдань її формування та затвердження на відповідному рівні, подальшої роботи з удосконалення законодавчого забезпечення на сучасному етапі переходу до сучасної національної економічної системи, як інноваційної, розповідає народний депутат України Володимир Анатолійович ДемьохІн, перший заступник голови Комітету Верховної Ради України з питань економічної політики, управління народним господарством, власності та інвестицій.

1. Пошук конкретних шляхів

Загальновідомо, що чітка, продумана та виважена економічна політика визначає стан суспільства — як держави загалом, так і всіх соціальних груп: працівників бюджетної сфери — діячів науки, освіти, культури, силових структур та державного апарату; бізнесменів та підприємців — від олігархів до дрібних торговців; незадіяних у суспільному виробництві громадян — від школярів до пенсіонерів. Тобто, сьогоднішня тема безпосередньо стосується кожного з нас. Економічна політика, розроблена органами влади та керована урядом, з одного боку, визначає напрями та перспективи розвитку суспільства, наших умов життя, з другого — дає змогу населенню оцінювати ефективність діяльності влади та, як наслідок, генерує впливові суспільно-політичні процеси.

Якість економічної політики та її відповідність очікуванням населення країни може докорінно змінювати наше щоденне життя на період багатьох десятиліть. Економічна політика може запобігати катастрофам техногенного чи грошового характеру або зумовлювати кризові процеси. Її результатом може бути суспільна злагода, гідні умови життя, прогрес освіти і науки та процвітання держави, а може бути генерування масового невдоволення, зростання соціальної напруги, різноманітні політичні конфронтації та — в кінцевому підсумку — революція і громадянська війна. Останнє ми знаємо не з таких уже й далеких часів історії.

Метою сьогоднішньої розмови я бачу досягнення розуміння щодо схеми та послідовності подальших узгоджених дій усіх гілок влади, всіх, від кого залежить сьогодення та майбутнє країни, щодо проблем формування економічної політики та її затвердження на законодавчому рівні. Ми повинні чітко з’ясувати причини утворення нагальних проблем і визначитися — хто, що і в який спосіб має зробити, щоб вивести справу на вищий ієрархічний рівень вирішення. Без цього ми приречені на продовження безсистемного накопичення дедалі менш дієвих законів, які не в змозі забезпечити узгодженість різнонаправлених дій урядовців — як керівників та працівників — як рушійної сили економіки, як виробників валового національного продукту.

Висловлюючи позицію нашого комітету — профільного з питань економічної політики, можна зазначити: ми бачимо стан обговорюваної проблеми таким, що має дві складові:

— по-перше, відсутня чітко сформульована економічна політика держави, яка ґрунтувалася б на інноваційній моделі національної економічної системи;

— по-друге, процес законодавчого забезпечення переходу національної економіки на шлях інноваційного розвитку не відповідає вимогам сьогодення та потребує докорінної реорганізації.

Ці питання мають бути детально проаналізовані з метою визначення конкретних шляхів та заходів їх ефективного вирішення на парламентських слуханнях.

Така позиція комітету виникла не випадково — обговорювана тема не перший рік стоїть на порядку денному. Ще в посланні Президента України до Верховної Ради України, де окреслено концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002—2011 роки, зазначено:

«...наявний інструментарій економічної політики, який сформовано в попередній період, не націлений на забезпечення якісних перетворень — інноваційного розвитку, оновлення структури виробництва, подолання глибокої диференціації доходів та ін. У межах нинішньої моделі розвитку широкомасштабна модернізація національної економіки просто неможлива. Потрібні істотні зміни в механізмах трансформаційних процесів, їх системне оновлення — тобто осмислений перехід до інституційної моделі ринкових перетворень, поєднаних з елементами ефективного державного регулювання».

За цих обставин з метою пошуку раціональних шляхів формування та розвитку економічної політики Комітет Верховної Ради України з питань економічної політики, управління народним господарством, власності та інвестицій нещодавно провів засідання двох «круглих столів» за такою тематикою: «Інноваційний потенціал України: підприємство, галузь, регіон, країна» та «Перехід до інноваційної моделі економіки України: пріоритети формування законодавства України». Наступний крок — парламентські слухання, які мають на меті, врахувавши результати, напрацьовані на зазначених засіданнях, узагальнити обговорені проблеми на вищому системному рівні та прийняти відповідні рішення, які сприяли б розв’язанню цих проблем.

Повертаючися до першої складової обговорюваної проблеми, нагадаємо, що питання визначення внутрішньої і зовнішньої політики, зокрема — економічної, в Україні на законодавчому рівні достатньо не врегульовано. Хоч як це дивно, на рівні державних документів ми ніде не зустрінемо чіткого та систематизованого викладення основних понять, що стосуються сфери економічної політики. Начебто це питання не варте уваги законотворців. Може, нам і не треба цим займатись? Як представник керівництва профільного комітету Верховної Ради я наголосив би на тому, що таки треба і невідкладно. Підтвердження цьому ми знайдемо, знову-таки, у світовій практиці парламентської діяльності. Наприклад, у загальнодоступних документах, що публікуються британським парламентом, можна побачити, що:

«Державна економічна політика (Economіc polіcy) — генеральна лінія дій та сукупність заходів, що проводяться урядом від імені держави у сфері виробництва, розподілу, обміну, споживання, накопичення, експорту, імпорту економічного продукту в країні.»

Державна економічна політика, на думку британців, має такі складові:

— інституційну,

— структурну,

— бюджетно-фінансову та податкову (фіскальну),

— грошово-кредитну (монетарну) та інвестиційну,

— науково-технічну,

— зовнішньоекономічну,

— соціальну політику.

Далі британці виділяють поняття вищого, макроекономічного, рівня, з визначенням відповідних цілей: «Макроекономічна політика (Macroeconomіc polіcy) — дії держави, спрямовані на регулювання економіки з метою підтримання темпів економічного зростання, повної зайнятості та обмеження інфляції. Складові макроекономічної політики: бюджетно-фінансова та податкова (фіскальна) політика; грошово-кредитна (монетарна) політика; політика зарплатня—ціни; зовнішньоекономічна політика.»

Як бачимо, принаймні, з точки зору фахівців-економістів, нічого нового. Але з огляду на зміст наших державних документів — тут міститься саме те, чого на цей час не вистачає нам: просто, проте повно перелічені всі основні компоненти.

Це важливо для процесу розробки законів — пам’ятати, що не можна відірвано одну від одної формувати, наприклад, політику змін у інституційній сфері без урахування особливостей грошово-кредитної або соціальної політики. І — навпаки. Звісно, що тільки після того, як вирішено завдання верхнього рівня, тобто, визначено та затверджено економічну політику, можна продовжувати й розв’язання інших завдань. Однак, головне, чого не можна забувати: якщо у державі відсутня чітко сформульована та офіційно затверджена економічна політика, то будь-яка з її складових — бюджетно-фінансова з податковою включно, структурна та інші — за визначенням не будуть підпорядковані єдиній загальній ідеології.

Мабуть, саме для цього прописні істини, відомі усім з економічних підручників, британський парламент підкреслює у своїх документах:

«Основним завданням макроекономічної політики є баланс між безробіттям та інфляцією.

Макроекономічні цілі (Objectіves of macroeconomіcs):

— стабільне зростання національного обсягу виробництва;

— стабільний рівень цін;

— високий рівень зайнятості;

— підтримання зовнішньоторговельного балансу.»

Я цілком розумію, що Україна — не Британія, і було б смішно пропонувати сліпе перенесення закордонного досвіду на наші економічні терени. Водночас вдумливий державний фахівець багато корисного з означеної проблематики може знайти і у досвіді Республіки Білорусь, Словаччини, Угорщини, ФРН тощо. Наведений мною приклад мав на меті підкреслити серйозність ставлення до цих проблем на державному рівні. І тому немає сумнівів, що Україна навряд чи втратила будь-що, коли б у питаннях формування економічної політики ми не забували б ураховувати всі вище зазначені системні компоненти.

Має сенс подивитися ще раз на схему утворення та затвердження економічної політики держави на сучасному етапі. На моє переконання, це допоможе чіткіше з’ясувати стратегію подальших дій. Отже, на основі економічної теорії, яку розвивають наші науковці, розробляється модель національної економічної системи. Ми вже погодились на всіх рівнях державного управління та суспільного розуміння, що ця система має бути інноваційна за своєю сутністю.

2. Повноваження і обов’язок законодавців та урядовців

Наступним етапом має стати редукція цієї моделі — її втілення в економічну політику держави. І варто наголосити, що саме цей процес — процес переходу від моделі до економічної політики — є на сьогодні найактуальнішим, бо він — це не що інше, як формування економічної політики та створення її законодавчого забезпечення. Хто і як може вплинути на цей процес, що конкретно може зробити Верховна Рада України для того, щоб нарешті ми отримали чітко визначену політику як обов’язковий, закріплений законом набір інструментів для розбудови гідного життя країни?

Ніхто інший, крім нас самих, не дасть нам готових відповідей. А для цього ми маємо розібратися в усіх деталях ситуації, що склалася. Доцільно проаналізувати, а яким чином здійснюється сьогодні законодавче забезпечення, щоб мати відповіді на такі, конкретніші питання:

— які повноваження та обов’язки мають суб’єкти законотворчої діяльності щодо законодавчого забезпечення економічної політики, чи виконуються ці обов’язки належним чином?

— чому великий масив наявних законодавчих актів з економічної тематики не утворює дотепер належного якісного рівня, потрібного для формування чітко визначеної і дієвої політики в практиці економічного життя?

— як організовано процес розробки законів за економічною тематикою в сьогоденні?

— які суб’єкти і якою мірою беруть участь у ньому?

— чи є, принаймні серед суб’єктів законотворчої діяльності, узгоджене розуміння основних властивостей, що мають бути притаманні національній економічній системі, та відповідних складових економічної політики держави?

До встановлених Конституцією України повноважень Верховної Ради України належить (п.5 ст.85) визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, прийняття законів (п.3 ст.85), затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного та соціального розвитку (п.6 ст.85). Про такий документ, як «Засади внутрішньої та зовнішньої політики України», ми забуваємо вже не один рік. Питання, очевидно, вкрай загострене, бо навіть на рівні газет згадується, що Голова Верховної Ради України «не раз наголошував на необхідності розробки» та законодавчого затвердження такого документа. З початку незалежності України було кілька спроб формулювання цих засад. На сьогодні найближчим із прийнятих офіційних документів з цього питання є послання Президента України «Україна — поступ у ХХІ століття. Стратегія економічної та соціальної політики на 2000—2004 рр.». Тобто, на рівні стратегічному цілі Президентом поставлені. Наступний рівень, на жаль, відсутній, ми не змогли розробити й заявити засади економічної політики своєї країни.

На середину лютого у Верховній Раді зареєстровано п’ять проектів законів України «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», тимчасову спеціальну комісію Верховної Ради України з підготовки і попереднього розгляду законів із зазначеної тематики створено півтора роки тому. Проте досі засади політики, у тому числі й економічної, законодавчо не затверджено. Напевно, цим і можна пояснити, що щорічні програми діяльності уряду, десятки законопроектів, сотні державних програм системно не відпрацьовані й виконуються незадовільно за браком цілісності та узгодженості.

Отже, першочерговим завданням Верховної Ради в галузі розробки нових (або удосконалення існуючих) законів ми бачимо забезпечення редукції моделі національної економічної системи, що базувалася б на засадах внутрішньої та зовнішньої політики, у відповідну сукупність системно пов’язаних законодавчих актів, котрі повинні закріпляти у правовому полі економічну політику держави. При цьому мають бути враховані складові економічної моделі на всіх її рівнях з відповідними системоутворюючими зв’язками.

Можна було б уточнювати розподіл функцій Верховної Ради та уряду стосовно визначення засад політики, її розробки та затвердження. Проте головна проблема не в цьому. Тут ясно одне — досягти системного вирішення економічних проблем можна лише тоді, коли врешті-решт усі складові економічної політики будуть розроблені та законодавчо затверджені.

Наступне питання, яке ми вже не раз порушували, стосується процедури, послідовності розробки та прийняття законодавчих документів. Згідно із Законом України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» проект закону України «Про державну програму економічного і соціального розвитку України» на короткостроковий період має бути узгоджений з проектом державного бюджету України на відповідний рік. Обидва ці документи мають подавати до Верховної Ради разом, водночас. Однак ця процедура жодного року не виконується. Йдеться не про пересічне порушення норм чинного законодавства, до якого, на жаль, ми всі вже звикли, а про те, що країна живе без головного керівного документа. Бо саме в ньому мають бути визначені цілі та пріоритети економічного і соціального розвитку, засоби та шляхи досягнення цих цілей. Саме в цьому документі діяльність законодавчої та виконавчої влади на усіх рівнях, до органів місцевого самоврядування включно, має набувати комплексності та узгодженості. Саме цей документ визначає конкретні заходи з ефективного розв’язання усіх поточних проблем щодо досягнення сталого економічного зростання, а також надає прогнозні характеристики стану економіки країни та її соціальної сфери. В результаті такого злочинно халатного ставлення до обов’язковості виконання законів сотні державних галузевих програм залишаються хронічно недофінансованими, незбалансованими і за змістом, і за ресурсним забезпеченням. Цього року ми, напевно, матимемо повторення такого самого прецеденту. Залишається лише визначити посадовців, які мають нести повну міру відповідальності за таку керованість процесом. До речі, державна програма економічного і соціального розвитку України, як основа для процесу розробки державного бюджету, повинна випереджати державний бюджет у часі хоча б на два місяці.

Ще один аспект законотворчості — що береться за оцінку діяльності? У який спосіб ми визначаємо дієвість законотворчої діяльності? Невже кількість розглянутих або прийнятих законопроектів здатна визначити реальну ефективність цього процесу? Чи потрібні в такому разі якісь статистичні дані? З’ясовується, що потрібні. Деякі висновки можна зробити шляхом співставлення кількості законів за економічною тематикою, розглянутих Верховною Радою, з аналогічними показниками діяльності, наприклад, Державної Думи Російської Федерації. Станом на 6 травня нами розглянуто 464 законопроекти з економічної тематики та ще 635 перебувають на опрацюванні в комітетах. Згідно з «Орієнтовною програмою законопроектної роботи Державної Думи Федеральних Зборів РФ у період весняної сесії 2004 року в частині законопроектів, що підлягають першочерговому розгляду», в розділі «Економічна політика» заплановано розгляд лише 12 законопроектів, тобто у 39 разів менше, ніж у нас. А загалом Верховною Радою з початку сесії розглянуто 1562 законопроекти, тоді як Держдумою — 328, тобто у 4,7 разу менше. І це без урахування різниці в масштабах Росії та України. На мою думку, вочевидь простежується надто висока активність наших законотворців у гонитві за кількісними показниками діяльності. Може, настав час сказати собі: досить так неефективно витрачати інтелектуальний потенціал нашої політичної еліти. Слід подумати про те, як перетворити цю шалену кількість у мінімально достатню, але ефективно працюючу якість. Уже настав час не розкидати, а збирати каміння докупи, бо саме це законотворче каміння має утворити фундамент нашого подальшого розвитку.

Розвиваючи цю думку, хотів би упередити вже звичні заперечення опонентів та їхні бадьорі рапорти, що у нас є і політика, і зростання, і взагалі, все швидше, ніж десь там у них. Давайте краще до кінця подивимось, як це «краще» виглядає і що ми можемо та маємо зробити, щоб стати на шлях реального, а не декларативного розвитку економіки.

За логікою функціональних повноважень та фахових можливостей саме Кабінет Міністрів України як головний суб’єкт виконавчої влади, що відповідає за реалізацію державної політики, має бути найактивнішим та найпрофесійнішим також у створенні законів. Чи так воно є в нас? Аналіз десятків законодавчих документів з економічної тематики, прийнятих за поданням Кабінету Міністрів України, виявляє картину відсутності системного підходу до формування та впровадження економічної політики. Останнім часом відчувається певне зрушення на краще, проте економічна політика, як така, чітко не вимальовується. Законопроекти спрямовані на вирішення поточних завдань повсякденної діяльності, часто навіть на рівні окремих підприємств, проте не виявлено ані дії інструментів прогнозування, ані планування, моніторингу та інших ознак програмно-цільового підходу з використанням усіх наявних на сьогодні можливостей.

Це стосується і нещодавно прийнятих законів України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» та «Про державні цільові програми», а тим паче, основного закону, що має визначати інноваційний розвиток країни, та вже другий рік призупиняється. Очевидно, таке призупинення не є випадковим, а відтворює стан організації законотворчого процесу в державі, точніше, його безсистемність, а тому й недієздатність багатьох прийнятих законів.

Кажучи про безсистемність законотворчої процедури, я не помилився. Візьмемо деякі характерні зрізи тієї величезної маси законопроектів, що розглянуті Верховною Радою нинішнього скликання. Поки що відзначимо дві цифри: майже 60 відсотків законопроектів ініційовано депутатами Верховної Ради, третина (33 відсотки) — Кабінетом Міністрів України. Про відсутність цілісності за змістовним наповненням ми вже згадали. Далі позначимо відсоток законопроектів, поданих до парламентів урядами деяких країн: у Німеччині — дві третини всіх законопроектів розробляє уряд. У Польщі таку статистику навіть не наводять, а відзначають, що основну кількість законопроектів готують так звані політичні комітети при Канцелярії Голови Ради міністрів та в міністерствах. До них входять групи радників, котрі розробляють детальні принципи політики уряду та окремих міністерств, які потім затверджуються законами. Мабуть, за такої процедури було б непросто обійти основні принципи політики або провести слабо підготовлений, з точки зору професійного рівня, законопроект. Знову результат порівняння — не на нашу користь.

Тут доцільно згадати ще один приклад, що демонструє ступінь відповідальності та узгодженості дій — у лапках. Мова піде про участь Національного банку України в процесі взаємодії суб’єктів, що впливають на економічну політику.

Відповідно до Закону України «Про Національний банк України» Рада Національного банку має розробляти основні засади грошово-кредитної політики, керуючись якими Національний банк повинен визначати та проводити цю політику. Ще раз нагадаю, що грошово-кредитна політика становить один з основних компонентів макроекономічної політики, тобто, верхнього рівня економічної політики держави. На моїй пам’яті відсутня така бажана знакова подія, як подання Національним банком до Верховної Ради засад вищезазначеної грошово-кредитної політики на розгляд, узгодження чи затвердження. Отже, ми маємо повторюване щороку ігнорування вимог бюджетного кодексу України: про попереднє надання засад грошово-кредитної політики Національним банком. Ось і розробляються поза цими позиціями не лише основні напрями бюджетної політики України на наступний рік (бюджетна резолюція), а фактично й сам державний бюджет.

Тоді доцільно запитати, а яким чином Національний банк бачить свій вплив на чітке визначення економічної політики держави в цілому. Чи він уявляє грошову-кредитну політику як річ у собі, що не залежить від економічної діяльності загалом?

3. Як подолати синдром «лебедя, рака та щуки»

Друга «проекція» — співвідношення між кількістю законопроектів, що їх подають Кабінет Міністрів та народні депутати (майже один до двох) до розгляду, наводить на думку — проаналізувати, чи має сенс робити змістовне узагальнення законопроектів (а їх основна маса — майже 60 відсотків), поданих народними депутатами, чи вони в змозі утворити цілісну та повну економічну політику, додати системності та узгодженості? Для цього згадаємо структуру Верховної Ради. Донедавна налічувалося 10 партійних фракцій та чотири групи, кожна з котрих, як засвідчує статистика, плідно (у кількісному вимірі) використовує право законодавчої ініціативи. Очевидно, що вектори спрямованості політичних ліній різних партій у сукупності перекривають повне коло в 360 градусів. Певно, це стосується і економічної політики. Зважаючи на неоднакові вік та позиції різних партій, для коректніших висновків спробуємо оцінити потенційно позитивний внесок у формування державної економічної політики кількох сталих, досвідчених, потужних політичних сил, представлених фракціями у Верховній Раді. Це — Комуністична партія України (КПУ), фракцією якої подано 606 законопроектів; Народно-демократична партія України (НДП) — фракція цієї партії подала 202 законопроекти; Соціал-демократична партія України (об’єднана) (СДПУ(о)) — 208 законопроектів. Що ж показує погляд на «економічні блоки» програм цих партій і як зміст цих блоків відображено в поданих фракціями законопроектах з економічної тематики? Оцінка в загальному вигляді така: за два роки діяльності в парламенті ці політичні сили позначили в законопроектах від 50 до 90 відсотків своїх передвиборних зобов’язань. Проте, в плані нинішньої розмови, доцільніше з’ясувати, наскільки ясно і аргументовано в програмах партій та в законопроектах відповідних фракцій окреслено, крім популістських гасел, засадничі основи економічної політики, на яку модель вони спираються, як представлені механізми практичної реалізації втілення їх у суспільну життєдіяльність?

Не наводячи повного тексту цих «економічних блоків», слід відзначити такі загальні висновки. Жоден з розглянутих економічних блоків програм політичних партій, а також усі вони в сукупності не можуть претендувати на структуровані документи (за змістом основних складових економічної політики). Ці програми містять лише окремі часткові завдання різного рівня значущості, відсутня взаємна узгодженість, збалансованість заявлених проблем між собою та з іншими впливовими чинниками макроекономічного рівня, відсутня кореляція з будь-якою економічною моделлю національної економічної системи. А з точки зору узгодженості вирішення деяких економічних проблем, програми різних політичних партій суперечать одна одній по суті. Для політичної діяльності така ситуація, напевно, може вважатись нормальною. Однак, у цьому разі йдеться про формування на професійному економічному рівні єдиної, цілісної державної політики.

Отже, якщо під час формування законодавчих засад економічної політики намагатися взяти за основу законодавчі проекти партійних фракцій, то годі вести мову про будь-яку узгодженість загальної сукупності законів.

Ще чотири депутатські групи теж брали активну участь у законотворчому процесі, зокрема й за економічною тематикою. Якщо взяти до уваги, що у сфері економічної політики ці групи не мають заявлених цілей, то така обставина лише посилює невизначеність законотворчого процесу, який за ступенем керованості вже нагадує броунівський рух.

Ми не за те, щоб якимсь чином обмежувати право законодавчої ініціативи народних депутатів з усього спектра політичних сил або ігнорувати погляди окремих груп суспільства. Позиція нашого комітету чітка: не бути заангажованими інтересами тих чи тих політичних фракцій та груп, а вирішувати проблеми економічного стану країни, виходячи з інтересів та реальних потреб кожного громадянина, суспільства в цілому. До речі, у складі нашого комітету досить повно представлені члени багатьох політичних фракцій та груп, що не заважає нам відпрацьовувати узгоджені законопроекти. Наша позиція проста: щоб держава отримала врешті-решт чітку, цілісну економічну політику, слід реорганізувати процедуру розроблення та підготовки законопроектів з економічної тематики до першого читання. Для цього має бути створено професійний робочий орган, основним завданням якого були б контроль відповідності законопроектів єдиній економічній політиці держави та забезпечення належного професійного, системного рівня цих законопроектів. З цією метою доречно переглянути та уточнити повноваження відповідних комітетів Верховної Ради, прийняти певні організаційні рішення.