Угода про формування ЄЕП: рубежі євроінтеграційного комітету

Вже вщухли пристрасті, що вирували з приводу ратифікації Верховною Радою Угоди про формування Єдиного економічного простору України, Білорусі, Росії та Казахстану, і тепер з відстані часу можна спокійно оцінити роль та дії різних державних органів та структур в цьому процесі, поміркувати над подальшими перспективами. Зокрема, це стосується Комітету ВР з питань європейської інтеграції. «Позиція комітету полягає в тому, що угода про ЄЕП суперечить Конституції України, вона суперечить законам України, а також проголошеному Президентом курсу на європейську і євроатлантичну інтеграцію, — заявив під час ратифікації документа в парламенті голова комітету Борис Тарасюк. — Висновок Комітету з питань європейської інтеграції: ця угода суперечить національним інтересам України». На жаль, тоді євроінтеграційний комітет залишився практично єдиною офіційною структурою, яка наполегливо й до кінця обстоювала свою, сформовану ще у вересні минулого року, позицію. Цілком очевидно, що нині, після вступу до ЄЕП і природного виникнення певних сумнівів щодо перспектив подальшої адаптації українського законодавства до норм ЄС, така послідовність комітету набуває дедалі більшої ваги.

«Звернутися до Президента України з пропозицією не підписувати Угоду про формування Єдиного економічного простору Білорусі, Казахстану, Російської Федерації та України», — такий був один із пунктів резолюції, ухваленої за результатами засідання комітету, що відбулося 9 вересня минулого року. Тоді, втім, комітет аж ніяк не почувався «одним у полі воїном» — подібну позицію коли офіційно, коли неофіційно цілком поділяли чільні урядовці, політики. Присутній на засіданні тодішній Міністр економіки та з питань європейської інтеграції Валерій Хорошковський заявляв, що в разі підписання угоди та набуття нею чинності відбудеться зміна стратегічного курсу на європейську інтеграцію, гальмування вступу до СОТ, істотне звуження повноважень України щодо вибору найоптимальніших напрямів зовнішньої політики, зменшення зацікавленості європейських компаній в інвестуванні до нашої економіки, відтік трудових ресурсів... Тепер вже колишній перший заступник міністра закордонних справ з питань євроінтеграції Олександр Чалий прямо казав, що вступ до ЄЕП має фактично ознаки митного союзу з іншими його учасниками, а це може ускладнити відносини України з ЄС. Отож комітет за результатами тієї дискусії зафіксував: «Визнати, що підписання та набуття чинності Угодою про формування Єдиного економічного простору Білорусі, Казахстану, РФ та України суперечить національним інтересам України, її міжнародним зобов’язанням, шкодить іміджу нашої держави та унеможливлює курс України на європейську інтеграцію». Комітет звернувся і до уряду з пропозицією не схвалювати проект угоди, а його секретаріатом було підготовлено Аналітичну записку з питання підписання Україною угоди про формування ЄЕП, а також проект застережень до Угоди. Грунтовний економічний аналіз наслідків вступу нашої держави до ЄЕП провели член комітету, народний депутат Олег Зарубінський та один із найдосвідченіших українських дипломатів, член Науково-експертної ради при комітеті Володимир Крижанівський. «Спробуємо уявити перебіг подій, якби те, про що марять багато хто з дискутантів навколо ЄЕП, відбулося, а саме —Росія почала продавати Україні енергоносії за своїми внутрішніми цінами, — йшлося, зокрема, в їхній надрукованій у грудні минулого року в тижневику «Дзеркало тижня» статті під назвою «Два кроки назад, до ЄЕП». «Наша економіка негайно зреагувала б різким переливанням зусиль у бік енергоємної продукції. Передусім це стосується металургії. Хоча відомо, що для України найпроблемнішим є саме ринок чорних металів, і вітчизняні виробники балансують на межі його найвищих позначок. А далі відбулося б ось що. Хочемо ми чи ні, але Україні та Росії доведеться вступити до СОТ. Бо не робити цього означає, як у сталінські часи, обгородити себе щільним парканом і створити міні-ринок ЄЕП зі своєю шкалою цін і тарифів, тобто знову повернутися до часів «залізної завіси». Усе це неможливо, і в Росії, і в Україні це добре розуміють. Тому ті, хто підштовхує Україну до ЄЕП, насправді пропонують зробити два кроки назад, щоб потім просунутись на один крок уперед, який ми, до речі, вже на сьогодні зробили». Проте, як відомо, незважаючи на жодні застереження і аргументи документ було підписано, і з одним-єдиним, загальним і суперечливим застереженням: «Україна братиме участь у формуванні та функціонуванні Єдиного економічного простору в межах, що відповідають Конституції України».

На початку квітня голова комітету Борис Тарасюк звернувся з листом до Прем’єр-міністра Віктора Януковича. «Аналіз тексту проекту, додатку до нього та супровідних документів виявив низку питань, без з’ясування яких неможливо зробити остаточний висновок стосовно запропонованого законопроекту і винести його на подальший розгляд Верховної Ради», — йшлося в листі. У посланні вказано на численні порушення процедури підготовки угоди, на сумнівність правової експертизи — з уже зовсім іншими, ніж у вересні минулого року, висновками! — Міністерства юстиції. «У висновку стверджується (пункт 5), що «проект закону не потребує проведення експертизи на відповідність міжнародним договорам України». Комітет категорично не погоджується з таким підходом: забезпечення узгодженості між угодою про формування Єдиного економічного простору та угодами, укладеними Україною в рамках процесу її підготовки до вступу в СОТ, а також Угодою про партнерство і співробітництво з ЄС, як і з іншими договорами, має бути обов’язковою передумовою розгляду Верховною Радою питання про надання нею згоди на ратифікацію Угоди про ЄЕП», — писав голова комітету Прем’єр-міністрові. І ще. «Оскільки Угоду про формування ЄЕП пропонується ратифікувати із застереженням, то змістовна суть цього застереження (які саме аспекти формування і функціонування Єдиного економічного простору не відповідають або можуть не відповідати Конституції України) має бути юридично з’ясована до прийняття Верховною Радою рішення про надання згоди на обов’язковість Угоди для України, а не після, — писав Борис Тарасюк. — Без відповіді на це ключове питання щодо формату майбутньої участі України в ЄЕП Верховна Рада не може адекватно визначити зміст та обсяг міжнародно-правових зобов’язань нашої держави за угодою». Всі ці та інші кричущі запитання залишилися фактично без відповіді. Натомість тривала пришвидшена підготовка до ратифікації документа.

«Останній бастіон» — так одна з газет назвала розгляд Угоди про формування ЄЕП Верховною Радою. Бастіоном, насправді, парламент так і не став. З усіх його структур до кінця непохитним оборонним редутом залишався євроінтеграційний комітет, переважна більшість членів якого виступила проти сумнівного документа. «Нагадаю, що згідно зі статтею 92-ю Основного Закону України зовнішня політика нашої держави здійснюється виключно Законом про засади зовнішньої і внутрішньої політики, — переконував колег Сергій Шевчук. — А в статті першій Угоди про ЄЕП написано, що «Проводиться єдина зовнішньоторгова, грошово-кредитна, валютно-фінансова політика серед країн ЄЕП». Щодо зони вільної торгівлі, то, як ви розумієте, це лише приманка, адже тарифи на основні енергоносії Росія не збиралася й не збирається змінювати. Про це не раз говорили керівники цієї держави та її посол». Голова комітету Борис Тарасюк та його заступник Роман Зварич намагалися добитися ухвалення постанов, які унеможливили хоча б нав’язану Верховній Раді форсовану, поспішну ратифікацію. «Президент підписав Угоду із застереженням в межах, як він сказав, що відповідають Конституції України. Але хто визначить ці межі? — запитував з парламентської трибуни Борис Тарасюк. — У нас згідно з Конституцією єдиний орган — Конституційний суд — має право визначати відповідність або невідповідність Конституції. У зв’язку з цим ми з народним депутатом Романом Зваричем внесли проект постанови про відкладення розгляду цього проекту закону через те, що ми не маємо рішення Конституційного суду щодо конституційності цього положення...» «Я пропоную ... щоб ми все-таки трактували цю угоду як таку, відповідно до якої Україна входить у міждержавний союз», — закликав Роман Зварич, також акцентуючи увагу сесійної зали на деяких неконституційних аспектах процесу і наголошуючи, що для схвалення Угоди потрібна не проста, а конституційна більшість у дві третини голосів.

Керівники Комітету з питань євроінтеграції запропонували Верховній Раді два шляхи виходу з ситуації, що склалася: або відсунути ухвалення рішення щодо ЄЕП до отримання рішення Конституційного Суду України щодо конституційності положень угоди, або проводити розгляд та ухвалення Проекту закону про ратифікацію Угоди про формування Єдиного економічного простору згідно з частиною 3 статті 7 Закону України «Про міжнародні договори України» (де йдеться саме про потребу 2/3 голосів). Проте ці пропозиції, як і з десяток інших, до уваги взяті не були. Тепер, після вступу до ЄЕП, для держави з новою силою постала глобальна дилема «Європа або Євразія?», а небайдужі зможуть поспостерігати і за конкретнішими речами: як віднині Україна примудрятиметься адаптувати національне законодавство до європейського в умовах членства в Єдиному економічному просторі.

Незадовго до ратифікації Угоди з формування ЄЕП Верховна Рада схвалила, а Президент згодом підписав Закон «Про Загальнодержавну програму адаптації українського законодавства до законодавства ЄС». Програма, зокрема, передбачає істотне збільшення в адаптаційному процесі ролі Комітету з питань європейської інтеграції: кожен законопроект, що виноситься на пленарне засідання, повинен мати його висновок щодо доцільності його прийняття та термінів набуття ним чинності. Зрозуміло, з огляду на пріоритетність саме євроінтеграції нашої держави. Водночас Угода про формування Єдиного економічного простору передбачає гармонізацію законодавств держав-учасників «в тій мірі, в якій це необхідно для функціонування ЄЕП, включаючи торговельну і конкурентну політику». Отож наскільки за таких умов актуальною залишається адаптація українського законодавства до стандартів ЄС, і що можуть означати для роботи євроінтеграційного комітету видимі суперечності між єесівським та єепівським напрямами законодавчої діяльності? Вочевидь, вичерпну відповідь дадуть згодом час і практична робота. Але ось що вже тепер думають з цього приводу фахівці — члени Науково-експертної ради при Комітеті Верховної Ради з питань євроінтеграції.

Ірина ЗапатрІна, директор Інституту соціально-економічних стратегій:

— Досі євроінтеграційний процес хоча й повільно, але рухався у вірному напрямі. Зупиняти його нерозумно, та й для цього немає правових підстав. І якщо Україна офіційно не відмовиться від намірів інтегруватися в європейське співтовариство, незалежно від часових рамок, в які це може статися, то питання адаптації українського законодавства до законодавства ЄС не втратять своєї актуальності. Інша річ, що вступ України до ЄЕП і та поспішність, з якою це було зроблено, спровокували насторожене ставлення до України з боку країн—членів ЄС і значно ускладнили виконання взятих нею зобов’язань з адаптації законодавства до норм і принципів Європейського союзу. Адже робити це водночас з гармонізацією до законодавств Росії, Білорусі й Казахстану якщо і можливо, то лише для деяких фрагментів. Крім того, така «різновекторність» зовнішньої політики створила живильне середовище для виникнення великого числа конфліктних ситуацій і під час реалізації «єепівських» угод, і під час здійснення адаптації законодавства до норм і принципів ЄС, що призведе до гальмування обох процесів. Думаю, що за цих нових умов роль Комітету з питань європейської інтеграції якщо і зміниться, то, головним чином, у збільшенні навантаження на його членів. Зокрема, зросте обсяг документів, що підлягають експертизі на предмет їх відповідності законодавству ЄС, потребуватимуть подальшого удосконалення вже відпрацьовані механізми адаптації. Зокрема, підвищиться відповідальність і значущість створеної при комітеті Науково-експертної ради як незалежного суспільного центру, експертні обгрунтування якого є основою для прийняття рішень у сфері адаптації законодавства.

Геннадій Друзенко, в. о. директора Центру європейського та порівняльного права:

— Цілком очевидно, що неможливо гармонізувати законодавство України із законодавством Росії, Білорусі та Казахстану (які ніколи не заявляли про плани вступити до Євросоюзу) і водночас адаптувати його до законодавства ЄС. У такий спосіб Верховна Рада створила ситуацію, коли наміри, задекларовані в Законі України «Про ратифікацію Угоди про формування Єдиного економічного простору», входять у пряме протиріччя з вимогами Закону України «Про затвердження Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського союзу». Я впевнений, що в цій ситуації комітет, якому Програмою відведено роль основного суб’єкта адаптаційного процесу і від ефективності діяльності якого залежить, зрештою, дієвість самої програми, працюватиме з подвійною енергією. Насамперед тому, що до його складу входять ті, хто розуміє, що ЄЕП — це не повноцінна альтернатива курсу на європейську інтеграцію, а зрада європейського покликання України та повернення до євразійського геополітичного простору, в якому наша держава завжди набагато більше втрачала, ніж набувала. А також тому, що з прийняттям Загальнодержавної програми адаптації в комітету вперше з’явилися реальні повноваження, закріплені на законодавчому рівні, та дієвий інструмент впливу на законодавчий процес. Я абсолютно впевнений, що в найближчому майбутньому істотно зросте не лише роль комітету, а й роль Науково-експертної ради, яка своєю діяльністю вже довела: механізм, закладений у загальнодержавній програмі адаптації, —не утопія, не надто амбітна декларація, а нелегке, проте реальне завдання з європеїзації нашого правового поля. Сподіваюся, що невдовзі Науково-експертна рада перетвориться на інституцію громадського чи то незалежного експертного контролю відповідності законопроектів праву Європейського союзу, що об’єктивно сприятиме якості експертизи, яку відповідно до Загальнодержавної програми адаптації має здійснювати уповноважений центральний орган виконавчої влади.

Ілько КуЧерІв, президент фонду «Демократичні ініціативи»:

— Незважаючи ні на що, адаптація законодавства України до законодавства ЄС залишається вкрай необхідною — задекларованою стратегічною метою України є таки вступ до ЄС. Та й навіть без цього: якщо Україна хоче бути повноцінною європейською цивілізованою країною, то вона повинна адаптувати своє законодавство до законодавства розвинених демократичних країн, передусім ЄС. І йдеться не тільки про якийсь там набір законів, а й про цілий комплекс ноу-хау, який забезпечує нормальне існування держави. І ці ноу-хау в основному розроблено в ЄС. Україна ж не має на сьогодні таких організаційних, фінансових, інтелектуальних ресурсів, щоб робити все це самостійно. Та й взагалі — чи потрібно винаходити велосипед? А щодо впливу вступу до ЄЕП на процес європеїзації українського законодавства... Я думаю, що цей вступ — просто нещасний випадок (уже, до речі, не перший), і я так розумію, що після президентських виборів про нього забудуть.