Ми — за реформу. Інституційну

Україна на момент здобуття незалежності була позбавлена більшості інституцій, що є неодмінним атрибутом будь-якої незалежної держави (не лише власної армії та служби безпеки, а й навіть низки економічних міністерств, бо переважна частина української економіки була підпорядкована союзному центрові). Протягом перших років незалежності здійснено масштабну інституційну розбудову, яка надала Україні всіх формальних ознак сучасної держави. До повсякденного вжитку ввійшли словосполучення «Президент України», «Кабінет Міністрів України», «Служба безпеки України», навіть «Уповноважений Верховної Ради України з питань прав людини», які ще років двадцять тому для більшості громадян тодішньої УРСР здавалися б немислимими.

Але мірилом успішності інституційної розбудови може бути лише ефективність функціонування владних інституцій. З цього погляду висновок невтішний: українська влада загалом вкрай неефективна, відчужена від народу, привчена діяти лишень у вузькокланових або приватних, але не в національних інтересах. Маємо гіпертрофовану вагу одного інституту — президентської влади, дії якої ґрунтуються на суб’єктивному сприйнятті процесів і є поєднанням уседозволеності та безвідповідальності. Сам факт відсутності до сьогодні базових законів про Президента України та про Кабінет Міністрів України підтверджує мої слова.

З другого боку, маємо величезну армію державних чиновників, які не виконують елементарно необхідних суспільству функцій й успішно навчилися робити одне: проїдати бюджетні кошти. Наведу лиш один промовистий приклад з нещодавнього власного досвіду. Я повертався з Харкова разом з високопоставленим чиновником Міністерства промислової політики, який щойно проводив нараду з підведення балансу металургійних підприємств. Але ж усю нашу металургійну промисловість, окрім «Криворіжсталі», вже приватизовано! Отже, міністерство коштом платників податків надавало послуги зовсім не бідному приватному бізнесові...

Мені можуть заперечити: а фантастичне зростання ВВП? А зростання середньомісячних зарплат і пенсій? Відповім: по-перше, ми маємо розуміти, за якої бази відбувається таке зростання, а по-друге, що відбувається воно не завдяки, а всупереч роботі державних інституцій. В українському зростанні чільну роль сьогодні відіграють сприятлива світова кон’юнктура на той-таки метал, а головне — щонайменше сім—десять мільярдів доларів, які щороку надсилають на батьківщину мільйони наших співвітчизників, змушених заробляти в різних італіях і португаліях (для порівняння: обсяг легальних іноземних інвестицій в українську економіку за всі роки незалежності не перевищує шість мільярдів).

Метою державної влади має стати різке зростання рівня життя українців, яке б наблизило Україну до десятки провідних світових держав (ставити цю амбітну мету дає змогу наш природно-ресурсний та людський потенціал). Сьогодні порівняльний аналіз ВВП на душу населення (у паритеті купівельної спроможності) дає такі цифри: перше місце посідає Люксембург (50000 доларів), десяте — Австрія (27000 доларів), і соте —Україна (3800 доларів). Отже, від першої позиції ми відстаємо в 13, від десятої — в сім разів.

Ці цифри вимагають від української влади надзусиль для того, щоб надолужити згаяне. Але чинна влада на такі надзусилля явно неспроможна, і продемонструвала це всією історією своєї діяльності. Потрібна нова влада. Але потрібна й глибока інституційна реформа, проведена на основі глибокого аналізу ситуації, з урахуванням світового досвіду, з усвідомленням чіткої перспективи розвитку України. Вона неминуче матиме характер розгорнутої політичної реформи, яка зачіпатиме не лише Конституцію, а й усе законодавче поле, а також сферу правового звичаю.

Така реформа має розпочатися логічним шляхом, з ухвалення низки базових законів (про Президента, про Кабінет Міністрів тощо), які в рамках чинної Конституції дадуть можливість сформувати дійову систему стримувань і противаг, що виключатиме узурпацію влади будь-яким органом чи особою (створенню такої системи Л. Кучма відчайдушно протидіяв упродовж усього періоду свого президентства), забезпечить ефективне функціонування всієї системи влади. Цей шлях діаметрально протилежний тому, який досі сповідувала влада в рамках так званої реформи Медведчука—Симоненка: накинути суспільству зміни до Конституції, які переслідували б тільки особисті інтереси вузької групи владних осіб, а потім припасовувати до них чинне законодавство.

При цьому низку демократичних норм (наприклад, перехід до системи формування відповідального перед парламентом уряду) може бути імплементовано уже в рамках чинної Конституції, на основі правового звичаю (так, як це є у Великій Британії, де вже багато десятиліть формування уряду на практиці доручають лідерові партії, що перемогла на виборах, хоча формально таку норму й не закріплено в жодному законі).

Зміни до Конституції мають постати логічною складовою цієї роботи й стосуватися тих норм, які сьогодні не дають змоги реалізувати системи ефективної влади, підконтрольної народові. Саме такий підхід було застосовано Комітетом з питань державного будівництва і місцевого самоврядування до реформи системи місцевого самоврядування: спочатку з участю експертів і практиків було глибоко опрацьовано нову редакцію базового закону про місцеве самоврядування, і вже на основі цього запропоновано низку «точкових», але важливих і вмотивованих уточнень до розділу «Місцеве самоврядування» чинної Конституції, які відображено в законопроекті № 3207.

У рамках інституційної розбудови необхідно, на мою думку, вже найближчим часом здійснити такі кроки:

Перше. Чітко окреслити місце Президента України в майбутній системі організації влади, важелі й інструменти, з допомогою яких він співпрацюватиме з урядом і парламентом. Такими інструментами мають стати не диктат і залякування, а широке використання главою держави його законотворчих функцій (законодавча ініціатива, вето) та його роль медіатора в суспільно-політичних процесах, активного організатора найширшого діалогу всіх суспільно-політичних сил.

Друге. Визначити функції органів, що їх утворює або очолює особисто президент (РНБОУ, адміністрація чи канцелярія Президента тощо). Пропонується гарантувати, що ці органи забезпечуватимуть лише виконання конституційних функцій глави держави, як гаранта Конституції й національної безпеки, і не втручатимуться у повноваження уряду. Водночас пропонується ініціювати створення при Президенті Комітету Європейської інтеграції, який забезпечуватиме координацію зусиль усіх гілок влади в напрямі наближення України до стандартів і норм Європейського союзу.

Третє. Запропонувати чіткий і прозорий механізм формування нового уряду та особисту роль Президента у цьому процесі. Президент має взяти на себе зобов’язання одразу провести широкі консультації з лідерами всіх парламентських фракцій, готових взяти участь у формуванні коаліційного уряду на основі програми, запропонованої главою держави.

Четверте. Встановити принципи організаційної побудови майбутнього уряду. Пропонується запровадити принцип «повсюдності» урядової компетенції (не мусить бути функцій виконавчої влади, які здійснювалися б поза урядом, а сьогодні з відання Кабміну вилучено, наприклад, силові структури й податкову сферу); визначити кількість і підвищити роль урядових комітетів, встановити оптимальний перелік міністерств, зафіксувати баланс між «політичним» та адміністративним компонентами в роботі уряду й окремих міністерств.

П’яте. Запропонувати вдосконалену модель побудови виконавчої вертикалі на місцях, з урахуванням необхідності розвитку дійового місцевого самоврядування. В рамках правового звичаю перейти до заповнення вакансій глав місцевих державних адміністрацій лише за поданням прем’єр-міністра (як це й встановлює чинна Конституція), зробивши ці посади частинами коаліційного урядового пакета. Водночас пропонується законодавчо звузити функції місцевих державних адміністрацій до контрольно-наглядових, надавши обласним і районним радам право самостійно формувати й виконувати свої бюджети.

Шосте. Окремим моментом інституційної розбудови має стати вдосконалення структури й функцій органів місцевого самоврядування, які є найближчою до людей ланкою влади і через які найприродніше може бути подолано сьогоднішнє відчуження влади й громадян.

І насамкінець. Питання інституційної розбудови безумовно має стати одним із пріоритетних у рамках «круглого столу» політичних сил з питань формування системи ефективної та відповідальної народної влади. Найприродніше, коли ініціативу скликання такого столу виявить Віктор Ющенко, як найрейтинговіший політик України, лідер найбільшої парламентської сили.