Про правовий статус та діяльність постійного представника Верховної Ради України у конституційному правосудді

Інформація посадових осіб, які призначаються парламентом для виконання представницьких функцій, має стати обов’язковою умовою для оцінки ефективності їхньої діяльності, виявленої довіри до осіб із спеціальним статусом

Конституційний Суд України став обов’язковим атрибутом демократичного державного ладу, захисту прав та свобод громадян. Він не заперечує верховенство єдиного законодавчого і вищого представницького органу — Верховної Ради України, яка приймає акти найвищої юридичної сили. 

Виконуючи функцію верховного гаранта, який опікується непохитністю принципів конституційного ладу, дотриманням прав і свобод людини і громадянина, Конституційний Суд України виявляє себе як важливий орган держави, діяльність котрого спрямована на реалізацію ідеї верховенства права. В прагматичному контексті тільки цей орган держави наділений повноваженнями здійснювати конституційний контроль через конституційне правосуддя, де відбуваються перевірка і оцінка під час виникнення спору про конституційність законів, інших актів, розв’язання спорів про компетенцію та інше. Тільки Конституційному Суду належить право конституційного тлумачення, мета якого — остаточне вирішення долі закону. Але суспільна оцінка його діяльності залежить від конкретних рішень та висновків, які є важливою складовою правової системи, що формується в конкретних суспільно-політичних умовах. 

Приймаючи обов’язкові для виконання на території України рішення, які не можуть бути оскаржені, Конституційний Суд певною мірою враховує правові обґрунтування як позицію Верховної Ради України щодо реалізації нею виняткових повноважень законотворчості. Тому Верховній Раді України, яка має велику відповідальність перед суспільством, необхідно доводити конституційність власних нормативно-правових актів шляхом участі своїх представників у конституційному провадженні. Так зміцнюється законодавча система щодо дотримання нею конституційних принципів.

Інститут постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України було створено відповідно до вимог статті 72 Закону України «Про Конституційний Суд України», оскільки її представник повинен обов’язково залучатися до конституційного провадження. Фактично з 20 травня 1999 року він почав діяти, коли Верховна Рада України прийняла Постанову «Про участь постійного представника Верховної Ради України у конституційному провадженні». На нього покладено обов’язок професійного доведення юридичних аргументів як обов’язкової умови дослідження права в конституційній процедурі розгляду подань і звернень правомочними суб’єктами. 

Статус постійного представника парламенту передбачає не тільки його безпосередню участь у підготовці та розгляді Конституційним Судом України конкретних справ, а й сприяння повноті й усебічності дослідження матеріалів справи і на пленарних засіданнях, і під час їх «письмових» слухань у Конституційному Суді України. Залежно від форми засідань запрошуються і суб’єкти. Натомість законом не визначено, чому постійний представник Верховної Ради України не має можливості представляти інтереси парламенту, акти якого оспорюються, під час прийняття рішення про відмову у відкритті конституційного провадження, а також при розгляді Конституційним Судом питань, які стосуються прийняття висновків щодо законів, якими передбачається внесення змін до Конституції України.

Практика свідчить, що обсяг науково-правової інформації, яку не лише доводить, а й обґрунтовує постійний представник Верховної Ради України у межах офіційного пояснення, що направляє Голова Верховної Ради України відповідно до звернень суддів Конституційного Суду України, допомагає формувати правові позиції у сфері конституційної юрисдикції. В цьому — функціональне призначення постійного представника Верховної Ради України як особи із спеціальним процесуальним статусом. Це означає насамперед можливість застосовувати надані повноваження в Конституційному Суді України самостійно і незалежно від інших учасників провадження, кваліфіковано посилювати аргументацією правову позицію Голови Верховної Ради України, яка офіційно відображає інтереси парламенту щодо закону або його норми, які оспорюються в Конституційному Суді України. 

Слід відмітити обов’язкову участь постійного представника у конституційному провадженні, коли йдеться про конституційний спір або офіційне тлумачення норми Конституції України або закону, іншого акта, який прийнятий Верховною Радою України і підлягає розгляду в Конституційному Суді України. Отже, постійний представник Верховної Ради України виступає особою, покликаною з науково-практичних позицій реалізувати (захистити, роз’яснити, витлумачити) у Конституційному Суді України офіційну позицію єдиного законодавчого органу, який здійснив законодавчу владу і оформив її у прийнятому законі, постанові й т. ін.

Постійний представник Верховної Ради України, як і інші її представники (народні депутати України), за кожною справою публічного слухання в Конституційному Суді України реалізує конституційну взаємодію парламенту з Конституційним Судом України. Головним орієнтиром є правове розуміння основ діяльності Верховної Ради України, яка пов’язана із законодавчим процесом. 

Функціональна роль постійного представника обумовлює доведення до Конституційного Суду не тільки змісту права (з конкретних колізій), а й самого порядку його формування, втілення в життя тієї чи тієї цілісної сукупності актів і норм, яка зветься системним підходом. 

Постановою Верховної Ради України постійному представникові в Конституційному Суді України надано право залучати за погодженням з керівником апарату Верховної Ради України науковців і фахівців для проведення юридичної експертизи чинних правових актів, які перевіряються Конституційним Судом України на предмет їх конституційності. Тому статус постійного представника передбачає за процедурою право самостійної аргументації юридичних доказів, які доводять до уваги суддів на пленарних засіданнях Конституційного Суду України, а також інформації щодо необхідних уточнень до поданих документів і матеріалів, які досліджуються у конституційному провадженні. Але ці повноваження постійного представника можуть бути застосовані винятково за дорученням Голови Верховної Ради України щодо пояснень з конкретних справ. 

Отже, постійний представник парламенту покликаний сприяти конституційному тлумаченню, виявленню конституційного смислу норми за допомогою не тільки власне суддівського аналізу, а й через юридичну мотивацію дій творців правової норми.

Головна мета здійснення представництва в Конституційному Суді України — це сприяння стійкості парламентських рішень. Суб’єкти, які оспорюють закони, окремі норми, інші акти парламенту, намагаються у такий спосіб визнати їх неконституційними, тобто такими, що суперечать Конституції України і після рішення Конституційного Суду України стають нечинними. Це відбувається за ініціативою групи народних депутатів України (не менш як 45 осіб), Президента України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та інших, передбачених у ст. 40 Закону «Про Конституційний Суд України» суб’єктів права на конституційне подання.

Слід зазначити, що здійснення функцій постійним представником Верховної Ради України у веденні справи передбачає узгодження з комітетами Верховної Ради України, їх представниками — народними депутатами України, які візьмуть участь у публічному слуханні справи і спільно відстоюватимуть позицію Верховної Ради. 

При цьому обов’язково враховується представництво, яке визначено суб’єктом права на конституційне подання чи конституційне звернення — народними депутатами України. Це означає, що постійний представник у доведенні правової позиції завжди має «захищати» оспорюваний закон чи інший нормативно-правовий акт у Конституційному Суді України у взаємодії з народними депутатами (до трьох осіб), які можуть брати участь у провадженні від імені Верховної Ради України. Це пояснюється тим, що готуючи на науковому підґрунті правову позицію Верховної Ради, її постійний представник у Конституційному Суді виходить із презумпції конституційності законів і узгоджених Верховною Радою міжнародних договорів та інших зобов’язань України, і це має принципове значення, оскільки, прийнявши рішення, Конституційний Суд не може переглянути його, воно не підлягає оскарженню.

Саме тому характерна риса діяльності постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України — те, що він є «фігурою» виключно процесуальною, а не політичною, представляючи інтереси парламенту і на пленарних засіданнях суду, і в зовнішніх відносинах з будь-якими державними органами чи посадовими особами. Під час підготовки матеріалів, які подають на розгляд Голови Верховної Ради України, постійний представник враховує висновки правової експертизи фахівців, рішення, висновки та роз’яснення комітетів Верховної Ради України з питань, що є предметом розгляду Конституційного Суду України. 

Важливо при цьому підкреслити, що народні депутати України виявляють зацікавленість в отриманні методичної допомоги і під час підготовки конституційних подань і звернень, і під час участі в конституційному провадженні як представники парламенту. Виступи народних депутатів України з конкретних справ створюють атмосферу творчого, державницького ставлення до конституційного тлумачення, що, в свою чергу, дає можливість парламентському «захисникові» повною мірою реалізувати науково-практичні здобутки для обґрунтування конституційності актів єдиного законодавчого органу, які оспорюють у суді, або посилити офіційну інтерпретацію (тлумачення) за сутністю, формою права.

Проте якщо уважно оцінити судочинство в контексті Закону «Про Конституційний Суд України», можна помітити таку серйозну хибу, як відсутність принципу змагальності між учасниками провадження, що істотно знижує процесуальні можливості представника парламенту (як і інших учасників процесу) довести аргументацію і цінності права з питань, які розглядаються на відкритих засіданнях суду. 

Постійний представник зв’язаний, найімовірніше, не з правами, які має довести високому суду, а з казуальними інтерпретаціями, що створює труднощі під час захисту конкретизованих прав, які оспорюються (тлумачаться) в Конституційному Суді з точки зору розуміння кожного положення (норми) законодавцем. 

Не можна не помітити також процесуальну недосконалість закону, яка обмежує здатність постійного представника як процесуальної особи сприяти Конституційному Суду у виявленні через експертів та спеціалістів правотворчості легальних цінностей права, що обумовлено доктриною «презумпції» відсутності прогалин в основних правах і свободах людини. Це пояснюється тим, що необхідно досягти достатнього рівня праворозуміння в суді, коли наявні письмові матеріали, зібрані судом у наукових установах, в окремих вчених, досить суперечливі.

Важливою рисою правового становища постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України є те, що кандидатура для обрання (призначення) на цю посаду не проходить конкурсного відбору, оскільки кваліфікація фахівця ще не означає права претендувати обійняти цю посаду, оскільки сфера його діяльності обумовлена процесуальними функціями. 

Апарат фахівців-аналітиків, який забезпечує діяльність постійного представника Верховної Ради України, організовує підготовку матеріалів, стенограм, висновків, проведення науково-правової експертизи та інших документів, які зажадають судді Конституційного Суду України. У 1999 році було підготовлено матеріали з 32 справ,  у 2000-му — з 34, у 2001-му — з 38, у 2002-му — з 16 і в 2003-му — з 35 справ конституційного провадження. 

Представництво інтересів Верховної Ради України у пленарних засіданнях Конституційного Суду України було реалізовано під час слухання конституційних подань і звернень: у 1999 році — з 13 справ; у 2000-му —з 19, у 2001-му — з 25; у 2002-му — з 12 і в 2003-му — з 12 справ. Забезпечення попереднього розгляду справ в колегіях Конституційного Суду можна прослідкувати на такому прикладі: тільки в 2003 році з 73 запитів суддів Верховною Радою України було направлено 13,5 тисячі сторінок документів. За минулий рік забезпечено конституційно-правове обґрунтування позицій Верховної Ради України і підготовлено для Конституційного Суду від імені Голови Верховної Ради 31 пояснення до оспорюваних в Конституційному Суді України актів, що розглядалось як важливе джерело доказів законодавця під час прийняття судом 22 рішень та 3 висновків. 

Використання в конституційному провадженні передових наукових досягнень, теоретичних обґрунтувань обумовлює взаємодію Верховної Ради України з Конституційним Судом України, про що свідчать за останні чотири роки виступи з 92 доповідями (поясненнями) постійного представника Верховної Ради України під час розгляду справ на пленарних засіданнях суду. За нашими підрахунками, за цей період із 129 пояснень до оспорюваних в суді актів, які були направлені Головою Верховної Ради України до Конституційного Суду України, 48 правових позицій мали цілковите підтвердження в його рішеннях і висновках, 23 — переважно враховані, а у 48 рішеннях Конституційного Суду України правові позиції парламенту були концептуально зафіксовані. 

Обсяг підготовчої роботи характеризують такі показники: у 1999 році з 44 запитів суддів було направлено 5,5 тисячі сторінок документів, і вже у 2003 році — з 73 запитів — цей обсяг становив 3,5 тисячі сторінок.

Тож Конституційний Суд України, поновлюючи або підтверджуючи конституційність будь-якого закону, іншого нормативно-правового акта або надаючи офіційне тлумачення, оцінює насамперед аргументацію конституційного аналізу. Досягаючи в конституційному провадженні повноти розгляду справ, використовує всі документальні й юридичні джерела, які надаються і забезпечуються постійним представником Верховної Ради України для здійснення конституційного правосуддя.