Освіта і наука: зміни в законодавстві необхідні!

Початок XXІ століття ознаменував кардинальні зміни в розвитку людської цивілізації. Серед них — глобалізація світової економіки, значне підвищення ролі знань, вихід на новий рівень технологій, особливо інформаційних, що докорінно впливають на біосоціальну природу людини, розбудову глобального інформаційного простору, який дає можливість вільного доступу до отримання інформації. Всього цього можливо досягти, лише маючи сучасне, дійове і якісне законодавство.

Практика реалізації нормативно-законодавчих актів та методологічних основ освіти і науки свідчить, що в країні є серйозні суперечності між задекларованими цілями в Конституції і законах та реальними кроками виконавчої та законодавчої влади щодо їх втілення. Часто-густо, на жаль, і парламент України демонструє непослідовність, коли норми одного закону суперечать іншому, або одним законом зупиняються положення інших. Йдеться, зокрема, про призупинення Законом України «Про державний бюджет» на той чи інший термін низки положень законів «Про освіту», «Про загальну середню освіту», «Про вищу школу», «Про позашкільну освіту», «Про інноваційну діяльність» тощо.

Гальмує виконання положень Конституції, законодавства про освіту та науку недосконалість політичної системи України. Гілки влади не взаємодіють у процесі розробки, прийняття і реалізації законів, а часто перекладають політичну відповідальність одне на одного. Президент інколи безпідставно накладає вето на закони, що сталося із законами «Про шкільну освіту», «Про внесення змін до Закону про профтехосвіту», змін до ст. 24 Закону «Про наукову і науково-технічну діяльність».

Та, незважаючи на наявні істотні недоліки, слід зазначити, що національна система освіти і науки функціонує в певному правовому просторі, який грунтується на законах прямої дії. Активна й цілеспрямована діяльність Верховної Ради України, уряду сприяли тому, що за порівняно короткий час Україна стала чи не єдиною з країн СНД, в якій практично завершено формування законодавчої бази освітньої та науково-технічної галузей.

Слід зазначити, що в школі за роки незалежності урядом, Президентом, профільними міністерствами прийнято також низку підзаконних актів, які регулюють діяльність установ освіти і науки, захист інтелектуальної власності, сферу інформаційно-комунікаційних технологій. Так, 2001 року відбувся ІІ Всеукраїнський з’їзд працівників освіти, учасники якого детально проаналізували становлення національної системи освіти в Україні за роки незалежності, обговорили стратегію її подальшого вдосконалення. Делегати з’їзду схвалили Національну доктрину розвитку освіти. На виконання цього рішення Кабінет Міністрів розробив низку відповідних заходів, зокрема затвердив програму «Вчитель», програму розвитку позашкільних навчальних закладів на найближчі шість років тощо.

Об’єктивний аналіз свідчить: за певних політичних змін та подальшого вдосконалення системи влади є підстави констатувати, що в Україні може функціонувати достатньо розвинена та розгалужена самобутня модель освіти.

Надзвичайно прогресивним кроком парламенту за останні роки слід вважати внесення змін і доповнень до Закону України «Про освіту» в 1996 році, зокрема до ст. 6 стосовно обов’язковості та безоплатності здобуття повної загальної середньої освіти у державних і комунальних навчальних закладах. Адже починаючи з 1991 року, коли в Україні обов’язково була лише базова (дев’ятирічна) освіта, щорічно майже 70 тисяч неповнолітніх не ходили до школи, профтехучилищ чи технікумів, не працювали. Ця ситуація призвела до зростання кількості правопорушень, бездоглядності, інших антисоціальних явищ. Поява цієї норми у тексті освітянського закону сприяла її закріпленню в ст. 53 Конституції України.

На основі Закону України «Про загальну середню освіту», схваленому Верховною Радою у 1999 році, в Україні розпочався перехід на дванадцятирічний термін здобуття повної середньої освіти. Запроваджено підсумкову атестацію випускників основної старшої школи, реалізується механізм атестації, ліцензування та акредитації навчальних закладів. Законодавчо врегульовано діяльність приватних шкіл.

Завдяки вчасному прийняттю Закону «Про дошкільну освіту» 2001 року вдалося зупинити безпідставне закриття і ліквідацію дошкільних навчальних закладів. Сільські відомчі дитячі садки передано до комунальної власності із збереженням їхнього статусу.

Запровадження ст. 10 Конституції України, законів України «Про освіту» та «Про мови» сприяло позитивним зрушенням в утвердженні української мови як державної. На сьогодні 4,6 млн. учнів (75 відсотків загальної кількості) загальноосвітніх навчальних закладів здобувають середню освіту українською мовою. Є певні здобутки в розвитку мов національних меншин. Українські школярі мають можливість навчатися, крім української і російської, угорською, румунською, молдовською, польською, кримськотатарською та іншими мовами.

В Україні — єдиній із країн СНД, крім Росії — за роки незалежності створено комплекс підручників (понад 700 навчальних книжок).

Проте об’єктивний аналіз свідчить, що реалізується законодавство про освіту і науку не так, як хотілося б.

Зокрема, рік виконавча влада грубо нехтує ст. 61 Закону «Про освіту», згідно з якою частка національного доходу, яка спрямовується на освіту, повинна становити не менш як 10 відсотків (за оцінками вчених-економістів, майже 8 відсотків) внутрішнього валового продукту. Фактично останні роки ця цифра ніколи не була більша за 3—5 відсотків.

На наш погляд, треба визначати відсоток бюджетних асигнувань на освіту від внутрішнього валового продукту, а не від національного доходу. Аналіз свідчить, що слід виділяти 10 відсотків, тому що в світі на освіту витрачається майже 2,7 трильйона доларів за загальних обсягів світового валового національного продукту в 27 трильйонів доларів. Водночас США в останні роки XX століття витрачали 16, Німеччина — 12, Франція — 16, Фінляндія — 7,2 відсотка від валового національного продукту.

Серйозною проблемою для молоді, майбутнього України є доступність середньої освіти. Значна частина місцевих рад, державних адміністрацій грубо нехтують статтями 6, 30, 32, 33 Закону «Про загальну середню освіту» про здобуття повної середньої освіти на рівні, що не нижче Державного стандарту загальної середньої освіти. Практика вимагає посилення державного контролю, введення адміністративної відповідальності керівників місцевої влади за нехтування вимогами закону.

Низьким залишається соціальний захист педагогічних працівників. Починаючи із 1997 року виконавчою владою, урядом грубо нехтується стаття 57 Закону України «Про освіту», зокрема в частині встановлення середніх посадових окладів, що не нижчі від середньої та подвійної заробітної плати працівників промисловості. Загальний борг вчителям і викладачам тільки за пунктами 8—10 ст. 57 України «Про освіту» за минулі роки становить майже 5 млрд. грн.

Гострою залишається проблема забезпечення сільських педагогів безоплатними комунальними послугами.

Нині в парламенті розглядається проект закону про визнання внутрішнім державним боргом коштів, які не було вчасно сплачено педагогам відповідно до ст. 57 Закону України «Про освіту».

Потребує уваги виконавчої влади і реалізація Закону України «Про позашкільну освіту», зокрема ст. 18 стосовно наповнюваності навчальних груп, організації індивідуального навчання, про тижневе навантаження педагогів тощо.

Верховною Радою вивчається питання про внесення змін до пункту 5.1.2 статті 5 Закону України «Про податок на додану вартість» про звільнення від оподаткування виробництва технічних засобів навчання.

Вкрай потрібні також зміни до Закону України «Про місцеве самоврядування», які чітко регламентували б порядок забезпечення підвезення 247 тисяч дітей і вчителів з дому до шкіл у сільській місцевості.

Гострою проблемою залишається практична реалізація законодавства стосовно підготовки робітничих кадрів, зокрема Закону України «Про професійно-технічну освіту». Адже проблеми підготовки висококваліфікованого, професійно-мобільного робітника нині актуальні в усьому світі. Не випадково вони були в центрі уваги міжнародного конгресу в Сеулі 1999 року.

Ухвалення 1998 року Закону України «Про професійно-технічну освіту» мало надзвичайно прогресивне значення для збереження і розвитку системи професійно-технічної освіти.

За вісім останніх років у країні безпідставно вилучено приміщення та закрито понад 200 навчальних закладів, у результаті чого десятки тисяч юнаків та дівчат, викладачів, майстрів викинуті на вулицю. Тільки в Києві закрито 16 профтехучилищ. У статтях 49 та 50 Закону України «Про профтехосвіту» чітко закріплено, що майно цих навчальних закладів може вилучатися державою лише за умови подальшого його використання саме на розвиток професійно-технічної освіти, а професійно-технічні навчальні заклади фінансуються із державного бюджету.

Оновленню діяльності навчальних закладів системи профтехосвіти сприяв Закон України «Про освіту», зокрема ст. 40 та 41, які встановили нові види навчальних закладів — вищих профтехучилищ, художніх училищ, професійних центрів тощо.

Негативно позначається на функціонуванні системи профтехосвіти неврегульованість у Законі України «Про профтехосвіту» функцій органів державного управління галуззю. Незважаючи на положення ст. 6 цього закону про наявність в Україні спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері професійно-технічної освіти та органів управління профтехосвітою в областях та АР Крим, містах Києві та Севастополі, виконавча влада не створює самостійних структур управління, передоручивши ці функції Міносвіти і науки та облуправлінням освіти. В результаті 960 державних та 1500 навчальних закладів інших форм власності системи профтехосвіти залишаються без належної уваги, необхідного матеріально-технічного, науково-методичного та кадрового забезпечення. Незважаючи на те, що в Академії педагогічних наук України створено і діє відділення профтехосвіти, спеціального науково-дослідного інституту проблем профтехосвіти досі не створено.

Не враховується особливість системи профтехосвіти, яка нині повинна бути ближчою до виробництва, ринкової економіки держави, інтегруватися у виробництво. Тому потрібні зміни до Закону України «Про профтехосвіту», які передбачали б нову державно-громадську модель управління системою із широким залученням підприємницьких структур.

Лише факти. Взимку та навесні 2003 року від мережі електрозабезпечення було від’єднано майже 200 профтехучилищ, річний дефіцит фінансового забезпечення сягнув 150 млн. грн. За останні п’ять років із 368 найменувань підручників та посібників було видано лише четверту частину. На кінець 2002—2003 навчального року в педагогічних колективах закладів профтехосвіти не вистачало майже п’ять тисяч майстрів та викладачів. Прикрим є те, що уряд, зокрема Мінекономіки, Мінпромполітики, Мінагропром, Мінпраці, досі не можуть спрогнозувати, скільки і яких робітничих професій потрібно для держави.

На спеціальних парламентських слуханнях у червні ц. р. Верховна Рада України на новій методологічній базі підійшла до розв’язання ключових проблем, зокрема, профтехосвіти. Було підтримано закон про зміни до низки законодавчих актів з питань профтехосвіти. Норми закону спрямовані на поліпшення взаємодії профтехучилищ із базовими підприємствами, направлення ними частини прибутку на розвиток навчальних закладів, введення нових типів навчальних закладів — технічних ліцеїв, центрів профтехосвіти, надання їм можливості поряд з вищими училищами права готувати молодих спеціалістів. Віднині в областях передбачено створення координаційних центрів — міжгалузевих рад з питань профтехосвіти.

Внесено зміни до законів про оподаткування прибутку підприємств, які дали змогу вважати навчально-виробничу діяльність неприбутковою а отже, неоподатковуваною; до Закону України «Про електроенергетику», що дало можливість навчальним закладам не сплачувати штрафи в п’ятикратному розмірі за перевищення лімітів споживання електроенергії; до Закону України «Про оподаткування власників транспортних засобів», які звільняють від цього податку профтехучилища. Відповідні зміни до Бюджетного кодексу, Закону України «Про Державний бюджет на 2003 рік» дозволили ПТУ залишити доходи від оренди приміщень, вперше надане право місцевим бюджетам фінансово допомагати цим закладам, тобто фінансувати їх з декількох бюджетів.

Внесені зміни до Земельного кодексу забороняють приватизувати землю профтехучилищ.

Недотримання виконавчою владою низки статей законів України «Про освіту» (статті 57 та 61), «Про вищу освіту» (статті 64 та 65) стосовно фінансування вузів, обмеження самостійності в проведенні фінансово-господарської діяльності, невиправдано низька заробітна плата викладачів, відсутність необхідного науково-методичного забезпечення, моральне падіння в суспільстві призвели до серйозних кризових явищ у вищій школі. Вона відстає від потреб сьогодення, виробництва, в ній накопичуються такі негативні тенденції, як зниження якості навчання та посилення бездуховності в студентському середовищі. Більша частина навчального обладнання вузів застаріла, 40 відсоткам студентів не доступні комп’ютери, двом третинам — система Інтернет.

Спроби багатьох керівників університетів поліпшити фінансово-економічне становище вузів шляхом комерціалізації навчального процесу дещо стабілізували ситуацію, але сприяли застосуванню поборів, хабарництва, згортанню науково-дослідних, дослідно-конструкторських робіт. Чиновники відмовилися від контролю за виконанням держзамовлення на вступ до вузів ІІІ та ІV рівня акредитації. Так, за даними Держкомстату України, в 2002—2003 навчальному році на перші курси вузів було прийнято майже 66 тисяч студентів, що майже вдвічі менше, ніж це вимагає ст. 64 Закону України «Про вищу освіту» та відповідні постанови Кабінету Міністрів.

Відсутність необхідного державного фінансування, попиту на науково-технічні розробки тощо призводить до згортання науково-дослідної діяльності у вищій школі, зниження якості навчання, гонитви за нарощуванням обсягів платного навчання. Так, у бюджеті вищої школи в 2003 році частина власних коштів вузів перевищила 50 відсотків. Верховна Рада України в червні 2003 року була змушена внести зміни до пункту 1 Прикінцевих положень Закону України «Про вищу освіту», згідно з якими введення частини четвертої статті 23 цього Закону про обмеження платного навчання перенесено з 2003 на 2005 рік. На нашу думку, якщо держава найближчим часом не відновить адекватне фінансування університетів, то це призведе до їх акціонування, корпоратизації, приватизації з непередбачуваними наслідками. Про бажання декого з урядовців, підігріте західними радниками, здійснити ці кроки свідчить той факт, що протягом 2002 та 2003 років під час прийняття законів України про державний бюджет весь час пропонується перевести вузи ІІІ та ІV рівня акредитації із статусу бюджетних організацій у статус отримувачів бюджетних коштів. Цей крок у разі його запровадження завдасть непоправної шкоди вищій школі, особливо технічним, технологічним та педагогічним навчальним закладам, які значною мірою визначають науково-технічний прогрес у державі.

Вузьким місцем у житті вищої школи є правова неврегульованість, недосконалість фінансово-господарської діяльності, прирівнювання вузів (зокрема, і державних) під час сплати податків до комерційних структур.

Слід зазначити, що теоретико-методологічне забезпечення економічної діяльності вищої школи за наявності значної кількості юридичних і економічних університетів в Україні є досить недосконале, воно потребує проведення комплексних досліджень. За позитивний приклад методологічного підходу до розробки відповідних законодавчих актів можна було взяти закон про внесення змін до законодавства з питань профтехосвіти, про який йшлося вище.

Істотної правової допомоги чекає вища школа у встановленні взаємостосунків із підприємствами. Йдеться про внесення змін до Закону України «Про оподаткування прибутку підприємств», згідно з яким слід встановити, що кошти, які витрачаються на підготовку кадрів, належать до прямих витрат підприємств і не оподатковуються.

На нашу думку, доцільно внести зміни до Бюджетного кодексу, які дали б змогу вузам у межах статутної діяльності самостійно використовувати кошти, отримані науково-педагогічними колективами від наукової роботи, платних освітніх послуг. Слід звільнити від оподаткування прибуток від навчально-виробничої та наукової діяльності університетів. Потребує вивчення питання звільнення від оподаткування податком на додану вартість виробництва засобів навчання.

Актуальним є питання змін порядку фінансування державного замовлення. Гадаю, слід відмовитися від нинішньої практики фінансування вузів за розміром площі, об’ємів навчальних приміщень. Фінансування державного замовлення мусить бути залежним від кількості студентів, які навчаються, диференційованим залежно від конкретної спеціальності. Розмір відповідного бюджетного фінансування повинен забезпечити нормальну діяльність вищого навчального закладу.

Особливої уваги потребує розробка змін до Закону України «Про вищу освіту» в частині оплати праці науково-педагогічних працівників, диференціації її залежно від вкладу викладача, якості його роботи.

Нагальним є також внесення змін до статей 34, 36 та 37 цього закону щодо посилення студентського самоврядування в навчально-виховному процесі, представництва студентства в дорадчих органах та органах самоврядування, у вченій раді.

Великої уваги потребує проблема соціального захисту студентства, його підтримка з боку держави. Напевно, це міг би бути закон України.

Практика засвідчила гостру потребу внесення корективів у ст.39 закону щодо обрання, затвердження та звільнення з посади керівника навчального закладу. Стаття досить прогресивна, вона дає змогу значно омолодити керівний склад вищої школи. Введення вікових обмежень для кандидатів на посаду ректора сприяло цим процесам. Проте слід законодавчо встановити порядок звільнення ректора, граничний термін проведення виборів тощо.