або Як контролюють бюджет на Рейні і Дніпрі?
Понад шість років працює в Україні Рахункова палата — новий конституційний орган. Цей зовнішній орган фінансового контролю має брати участь у складанні реалістичного бюджету і стежити за неухильним і чесним його виконанням, що забезпечувало б економічну стабільність держави і, врешті, її розвиток.
На жаль, далеко не все у нас робиться так, як хотілося б. Незважаючи на великі можливості (зовнішній парламентський контроль, незалежність, колегіальність прийняття рішень тощо), надані законом Рахунковій палаті її статус і повноваження за умов нестабільного правового поля все-таки залишаються недостатньо конкретними, містять залишки принципів і методів старої адміністративної системи та дублюючі функції. Чинний закон не дає змогу Рахунковій палаті України сповна використовувати філософію аудита і підходи до контрольної діяльності, що прийняті в європейських країнах.
Які ці європейські норми? Наскільки ефективна в Україні незалежна система контролю бюджетних коштів? У чому ми «недотягуємо» до світових і європейських зразків? Чому реалізація результатів перевірок Рахункової палати надто залежить від політичної волі керівників держави, уряду чи парламенту, а не від норм і вимог закону? Ці та багато інших запитань ставили перед собою члени делегації Рахункової палати України після візиту до Федеральної Рахункової палати Німеччини в Бонні, організованого в рамках проекту Тасіс «Аудит державних фінансів». Пильне вивчення роботи німецьких колег дало змогу подивитися ніби збоку, з берегів Рейну, на роль і завдання органу фінансового контролю в державі, на принципи та перспективи співпраці з парламентом і урядом.
Якщо в Україні ми частіше міркуємо про властивий нам правовий нігілізм, то, говорячи про Німеччину, хочеться використати інше словосполучення — культ права. Системі зовнішнього фінансового контролю Німеччини властивий об’ємний, багатогранний взаємопроникаючий підхід до реалізації усіх наданих повноважень, що не залишає «білих плям» у ході контролю. Зовні аудиторські напрями діяльності Федеральної Рахункової палати Німеччини дещо нагадують наші, проте завдяки глибоко продуманій системі законодавчого регулювання зміст і організація їхньої роботи принципово відрізняються.
Суддівська незалежність у професійній діяльності членів і контролерів Федеральної Рахункової палати Німеччини є інституціональною гарантією, закріпленою в Конституції.
Рахункова палата України у своїй нинішній діяльності може і повинна використовувати ті самі досягнення в поставленні завдань аудита, що є в розпорядженні європейців і не суперечать вітчизняному закону. Серед них варто назвати, наприклад, попередній аудит, до якого входять аналіз, перевірка й оцінка фінансової звітності бюджетних організацій та установ. Важливими напрямами є: аудит функцій і діяльності уряду, до якого входить аудит економічності адміністративної діяльності, в процесі якого чинні норми державного управління порівнюються з їхньою практичною реалізацією; аудит ефективності використання робочої сили, фінансових, матеріальних та інформаційно-технологічних ресурсів; аудит діяльності об’єктів з урахуванням виконання покладених на нього функцій, а також перевірка досягнутих результатів і цілей, на які виділялися бюджетні кошти. Об’єктами перевірок є всі без винятку надходження і всі витрати Федерального бюджету Німеччини, вся економічна діяльність Федерального уряду, у тому числі використання державного майна, всі активи і пасиви.
Німецькі колеги, як і ми, не дають оцінок політичним рішенням, що впливають на економіку та фінанси, однак перевіряють базу і обгрунтування для їх прийняття. Якщо хоча б одна з передумов прийнятого рішення виявиться неправильною, то висновки Рахункової палати переконливо показують неминучість неправильно наслідків у випадку реалізації такого рішення.
Рішення за результатами перевірки приймають на паритетних засадах два контролери Федеральної Рахункової палати Німеччини і разом його підписують. При цьому об’єкт, який перевіряють, знайомиться з результатами і обов’язково висловлює своє ставлення до підсумкового документа. Всі випадки незгоди сторони, яку перевіряють, з висновками перевіряльників розглядаються на засіданні Великого Сенату палати, а потім у формі «зауважень» заносяться до річного звіту з обов’язковим викладом думки об’єкта перевірки. Великий Сенат не має права скасувати рішення, прийняте колегіально двома контролерами, що проводили перевірку. Звіт подається до Бюджетного комітету парламенту, який систематично (в середньому майже 25 засідань на рік) розглядає кожен описаний у ньому випадок і приймає по ньому окрему постанову. Проект постанови Бюджетного комітету готується Рахунковою палатою. Зауваження викладаються у стриманому і лаконічному стилі з резюме і конкретними пропозиціями.
Консультуючи парламент і уряд, Рахункова палата Німеччини насамперед враховує пріоритети майбутнього розвитку країни з метою запобігання марним витратам бюджетних коштів. Слід зазначити, що органи законодавчої і виконавчої влади охоче користуються цими консультаціями.
Завдяки такій співпраці урядові органи і Рахункова палата стають партнерами, діяльність яких піпорядкована спільній меті — підвищенню ефективності роботи, ощадливій і прозорій витраті бюджетних коштів. Елементи такого підходу демонструє і Рахункова палата України. Проте подолання стереотипу сторожкості та недовіри до контрольного органу вимагає дотримання аудиторами принципів моральності, чесності, відкритості й прозорості стосовно результатів своєї роботи.
Матеріали Рахункової палати з найактуальніших контрольних заходів активно використовує Кабінет Міністрів України, Бюджетний комітет і депутати парламенту, Рада національної безпеки і оборони, Президент України, громадськість. Однак ця практика не врегульована законодавчо, не має системного характеру, не породжує будь-яких формалізованих юридичних наслідків, хоча висновки палати у тій чи іншій інтерпретації потім потрапляють до нормативних та інших офіційних документів.
Як і в німецькій Рахунковій палаті, перевірки мають служити головній меті: одержанню оцінки господарської діяльності і витрат бюджету урядом і підзвітними йому органами, забезпечувати правильність управління, підвищувати його ефективність і вказувати, як уникнути небажаних наслідків. Парламенту мають подавати всебічну характеристику ведення бюджету країни із зазначенням причин і наслідків значних помилок, а також пропозиції щодо їх виправлення та ліквідації в майбутньому.
Ми багато чого знаємо, багато чого можемо запровадити вже тепер, однак чинне правове поле не дає змоги вирішити це завдання у повному обсязі. Ми чекаємо допомоги в цій справі від Президента і Верховної Ради України.
Василь НЕВЄДОМИЙ, головний контролер Рахункової палати України, директор департаменту контролю витрат на оборону, судову владу, правоохоронну діяльність і безпеку держави.
