Олександр ОМЕЛЬЧЕНКО, президент Асоціацїї міст України та громад
Запровадження Конституцією України у червні 1996 року комунальної власності на землю, визнання землі матеріальною основою місцевого самоврядування та покладення на місцеві ради повноважень зі здійснення права власника землі від імені українського народу докорінно змінили сутність земельних відносин у державі.
Реалізація конституційних положень щодо початку практичного формування власності територіальних громад сіл, селищ, міст на землю пройшла семирічний шлях. Вона передбачала визначення засад розмежування земель у Земельному кодексі України, що введений у дію з 1 січня 2002 року, та прийняття нещодавно відповідного закону, який визначив механізм та порядок розмежування земель державної та комунальної власності.
Конгрес місцевих та регіональних влад України, який об’єднує Асоціацію міст України та громад, Асоціацію сільських, селищних і міських рад України, Українську асоціацію місцевих і регіональних влад не раз розглядав стан законодавчого забезпечення роботи із запровадження комунальної власності на землю, одностайно підтримував депутатський законопроект з цього питання, звертався до Президента України, Голови Верховної Ради України, Прем’єр-міністра України, народних депутатів України з проханням прискорити прийняття відповідного закону.
Верховна Рада України 9 липня цього року голосами 407 народних депутатів прийняла у другому читанні та в цілому проект закону України «Про розмежування земель державної та комунальної власності», відкривши шлях до практичного здійснення конституційних прав на землю територіальних громад.
Про особливості творення цього закону та проблеми його реалізації є потреба поговорити.
Починаючи з 1917 року, коли в нашій країні було здійснено націоналізацію землі та запроваджено монопольну власність держави на землю, про муніципалізацію землі не могло бути й мови. Так само, як і про приватизацію землі. І якщо приватну власність на землю ми запровадили лише 1992 року, тобто через 75 років після прийняття відомого Декрету про землю, то комунальну (муніципальну) власність введено 1996-го, або майже через 80 років. Безперечно, досвіду муніципалізації землі в нас немає, так само немає і достатніх наукових розробок формування комунальної власності. Засади здійснення цього процесу визначено поки що лише в єдиному акті — Земельному кодексі України, який прийнято 25 жовтня 2001 року. Вони грунтуються на трьох основних положеннях: по-перше, чітко визначено перелік видів землі, які під час розмежування не можуть передаватися з державної у комунальну власність (цих видів — шість); по-друге, рішення про розмежування земель у межах населених пунктів приймають сільські, селищні, міські ради за погодженням з відповідними органами виконавчої влади, а за межами населених пунктів — місцеві державні адміністрації за погодженням з відповідними радами; по-третє, встановлено повноваження Кабінету Міністрів України, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з визначення меж земельних ділянок органів державної влади, державних органів науки, а також джерела фінансування витрат, пов’язаних з розмежуванням земель.
Хотів би підкреслити, що формування наведених положень Земельного кодексу стало можливе завдяки вивченню досвіду багатьох європейських країн у справі муніципалізації землі. Лише Київрада, коли йшла робота над проектом кодексу, організувала поїздки семи груп фахівців, у складі яких були народні депутати України, до Швеції, Голландії, Польщі, Франції, ФРН, Італії.
Після прийняття кодексу, відповідно до його прикінцевих положень, до 15 травня 2002 року Кабінет Міністрів України мав подати проект закону про розмежування земель на розгляд Верховної Ради України. Отже, рік тому ми могли б мати відповідний закон. Однак замість того, щоб вчасно подати законопроект, уряд Анатолія Кінаха 1 серпня 2002 року прийняв постанову за №1100 «Про затвердження Тимчасового порядку розмежування земель права державної і комунальної власності». Всупереч нормам Конституції України, яка встановила, що правовий режим власності визначається виключно законами України (ст.92), зовсім не рахуючись з вимогами Земельного кодексу, Кабмін самочинно розширив на шість видів перелік земель, які не можуть передаватись у комунальну власність. Цим було значно звужено права територіальних громад на землю, які їм надано Земельним кодексом. Замість рад, яким за кодексом доручено приймати рішення про розмежування земель у межах населених пунктів, ці функції Кабмін самостійно передав собі в містах Києві, Севастополі, містах обласного значення та Раді Міністрів Автономної Республіки Крим і обласним державним адміністраціям — в інших випадках.
Кабмін, усупереч ст.185 Земельного кодексу, яка віднесла здійснення землеустрою до функцій державних та інших землевпорядних організацій, поклав проведення робіт, пов’язаних з розмежуванням земель, на державні органи земельних ресурсів та доручив Держкомземові України визначити порядок здійснення вказаних робіт. Так органи місцевого самоврядування було фактично усунено від виконання функцій з розпорядження землею в межах населених пунктів.
У такий спосіб намагання Держкомзему зосередити всі роботи під своєю опікою знайшли у вказаній постанові уряду цілковиту підтримку. Тобто те, чого не вдалося цьому комітетові домогтися під час підготовки Земельного кодексу, було реалізовано в зазначеній постанові ціною порушення норм Конституції та нового Земельного кодексу України. А потім ідеологію цієї постанови використали під час підготовки урядового законопроекту про розмежування земель і подали 30 серпня минулого року до Верховної Ради України. Уряд проігнорував і напрацювання наукових установ Української академії аграрних наук, і фахівців Київської міської державної адміністрації з розмежування земель міста Києва. А тим часом наукову концепцію формування земель комунальної власності територіальної громади міста в лютому 2002 року вже було схвалено сесією Київради. Її, як єдиний практичний документ на той час, потрібно було якомога ширше використати під час розробки відповідного законопроекту. Але Держкомзем запропонував у підготовленому урядовому проекті закону, під виглядом експерименту, щоб землею у столиці, а також у Дніпропетровську та Севастополі розпорядився саме він, Держкомзем, а не ради. «Чудова» ідея, чи не так?! Звісно, до цього не дійшло, але оцініть апетит! Отже, фактично те, що зроблено у столиці, було проігноровано. Це й призвело потім до того, що і урядовий законопроект було відхилено. За нього проголосували в першому читанні лише 129 народних депутатів. Тоді як за проект закону, внесений народними депутатами Станіславом Сташевським і Катериною Ващук, було подано 347 голосів. Цей законопроект відтворює і розвиває основні засади розмежування земель, визначені Земельним кодексом України, та грунтується на наукових дослідженнях проблем муніципалізації землі, здійснюваних під науковим керівництвом академіка Леоніда Новаковського в Інституті землеустрою Української академії аграрних наук.
Та замість того, щоб швидше доопрацювати депутатський законопроект і підготувати до другого читання, окремі чиновники зосередили увагу на реанімації урядового законопроекту, підготувавши за підписами окремих народних депутатів вісімнадцять поправок.
Які ж основні відмінності між обома законопроектами, в чому суть дискусії? Наведу приклади.
Статтю 1 відповідно до урядового законопроекту пропоновано викласти в такій редакції:
«Розмежування земель державної і комунальної власності — це здійснення організаційних і правових заходів щодо визначення і передачі земельних ділянок із державної власності у комунальну».
Та якщо виходити з того, що розмежування земель — це передача земельних ділянок з державної власності до комунальної, то й сама потреба у прийнятті вказаного закону зовсім відпадає. Бо порядок передачі земель з державної у комунальну власність відрегульовано статтею 117 Земельного кодексу України.
Відповідно до ст. 13 Конституції України від імені українського народу право власника на землю здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Отже, права на землю цих органів рівні, а тому право територіальних громад на землю не може бути похідним від права держави. Передачу земель з однієї з цих форм власності в іншу може бути здійснено тоді, коли землі наявної державної власності будуть розмежовані на землі територіальних громад і землі держави. Виходячи з цього, сесія Верховної Ради підтримала в першому читанні таку редакцію статті про поняття розмежування земель державної та комунальної власності:
«Розмежування земель державної та комунальної власності полягає у здійсненні організаційно-правових заходів щодо розподілу земель державної власності на землі територіальних громад і землі держави, а також по визначенню і встановленню в натурі (на місцевості) меж земельних ділянок державної і комунальної власності». Зазначену редакцію прийнято як остаточну.
Вносили і пропозиції доповнити статтю 6 законопроекту нормами, які розширювали б перелік земель, що не можуть передаватись у комунальну власність (берегові смуги водних шляхів, землі сільськогосподарського призначення для ведення товарного виробництва, наукових, дослідних, навчальних цілей; із затвердженими запасами корисних копалин; під державними підприємствами, установами, організаціями промисловості, транспорту, зв’язку; господарськими товариствами, заснованими за участю держави; 10 відсотків земель, що перебувають у запасі в межах населених пунктів (у містах Києві та Севастополі — 20%).
В урядовому законопроекті абсолютну більшість перелічених земель пропонувалося заборонити передавати у комунальну власність. Однак цю пропозицію не підтримали, бо вона суперечить положенням ст. 84 Земельного кодексу України. Оскільки кодекс чітко визначив шість видів земель, які не можуть передаватись у комунальну власність і це було підтримано в першому читанні під час розгляду депутатського законопроекту (землі атомної енергетики та космічної системи; землі оборони; землі під об’єктами природно-заповідного та історично-культурного фонду національного та загальнодержавного значення; землі під водними об’єктами загальнодержавного значення; земельні ділянки органів державної влади та державних академій наук; земельні ділянки зон відчуження та безумовного відселення внаслідок чорнобильської катастрофи). І розширювати цей перелік немає жодної потреби. Під час розмежування земель органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування мають самостійно визначатись, які ділянки земель можна або не можна передавати у комунальну власність. Їх права з цього питання, визначені у Земельному кодексі України, немає підстав обмежувати.
У ст. 83 Земельного кодексу визначено, що у комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розташовані об’єкти комунальної власності. Ця формула є універсальною для формування земель комунальної власності, і її прийнято у депутатському законопроекті.
І відповідно не підтримано пропозиції про те, щоб дати конкретний перелік об’єктів, які передаються у комунальну власність відповідно до «Переліку державного майна України, що передається до власності адміністративно-територіальних одиниць (комунальної власності)», затвердженого постановою Кабміну від 5 листопада 1991 р. №311. Бо навіщо, наприклад, переписувати в законі вказаний перелік об’єктів майна, яким (переліком) можуть користуватися місцеві органи під час розмежування земель? Адже будь-який перелік ніколи не буде вичерпним. Тому урядовим законопроектом і пропонувалося, щоб, крім перелічених, до комунальної власності передавалися й інші земельні ділянки. Отже, цим підтверджувалась недосконалість поданого переліку об’єктів.
Як і статтею 6 відхиленого урядового законопроекту, однією з пропозицій народних депутатів передбачалося встановити момент виникнення права територіальних громад на землю після передачі їх у комунальну власність Радою Міністрів Автономної Республіки Крим, обласними державними адміністраціями за погодженням з відповідними органами місцевого самоврядування (крім Києва, Севастополя, міст республіканського, обласного значення). Стосовно вказаних міст урядовий законопроект пропонував це питання вирішувати Кабінетові Міністрів України за погодженням з відповідними органами місцевого самоврядування. Отже, визначені кодексом повноваження органів місцевого самоврядування з вирішення питань розмежування земель повністю ігнорувалися, хоча саме ці органи за чинним законодавством нині розпоряджаються в населених пунктах усіма землями (крім земель приватної власності). Отак незграбно Держкомзем тягнув громадську ковдру (землю тобто) на себе.
Згідно із Земельним кодексом України (статті 125, 126) право власності на земельну ділянку посвідчується державними актами. Інших документів посвідчення права власності на землю закон не передбачає. У зв’язку з цим видачу державних актів на право власності територіальних громад на землю не виключено із законопроекту, як це пропонувалося.
Щодо експертних підрахунків витрат (майже 2,5 млрд. грн.) на виготовлення державних актів, наведених як підтвердження недоцільності їх видачі, то названа сума майже в 10 разів перевищує витрати на розмежування земель взагалі, визначені Кабінетом Міністрів України (за розпорядженням Кабміну від 26 вересня 2001 року №446 витрати на розмежування земель становлять 270 млн. грн.). А в загальному обсязі землевпорядних робіт картографічні роботи із заповнення держактів становлять незначну частину (три-п’ять відсотків).
Тісно пов’язуючи діяльність Асоціації міст України та громад з регулювання земельних відносин радами з роботою народних депутатів України з удосконалення законопроекту з розмежування земель хотів би відзначити плідну роботу у Верховній Раді Бориса Беспалого, Анатолія Кукоби, Анатолія Оржаховського, Івана Томича, інших народних депутатів. Особливо помітний внесок Станіслава Сташевського — одного з авторів Концепції розмежування земель Києва, співавтора депутатського законопроекту і по суті координатора його проходження у комітетах Верховної Ради. Прийняття Закону України «Про розмежування земель державної та комунальної власності» є історичною віхою в розвитку місцевого самоврядування у країні, важливим етапом зміцнення матеріальної бази територіальних громад сіл, селищ і міст.
Реалізація вказаного закону зумовлює здійснення низки організаційних, правових, фінансових заходів. Передусім відповідним радам слід прийняти рішення про розмежування земель державної та комунальної власності, визначити терміни розробки проектів, їх виконавців, джерела фінансування робіт. А в найбільших містах (Харків, Дніпропетровськ, Одеса, Львів) спочатку доведеться розробити концептуальні основи розмежування земель. Думаю, при цьому може бути використаний досвід Київради зі складання аналогічного документа. Було б дуже добре, якби Держкомзем, Держбуд і Українська академія аграрних наук найближчим часом розробили та
оприлюднили еталон проекту розмежування земель. Розробка проектів здійснюватиметься за кошти державного і місцевих бюджетів. Тому важливо, щоб Мінфін України, розробляючи проект державного бюджету України на 2004 рік, передбачив кошти і на зазначені роботи. Є й відповідні підстави для цього — указ Президента України та розпорядження Кабінету Міністрів.
Роботи з розмежування земель повинні і належно координуватися. Для цього в апараті Асоціації міст України та громад створимо Координаційну раду. До її складу увійдуть міські голови деяких міст, учені, проектувальники, працівники органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Плануємо провести семінари для працівників місцевих рад, обговорити шляхи реалізації прийнятого закону, поділитися набутим досвідом у проведенні цих робіт на прикладі Києва, окремих рад Чернігівської та інших областей.
Треба потурбуватися і про вдосконалення правової бази місцевого самоврядування, зокрема із врегулювання земельних відносин. Слід було б найближчим часом внести зміни та доповнення до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зумовлені введенням у дію Земельного кодексу та прийняттям Закону України «Про розмежування земель державної та комунальної власності». Зокрема, доцільно значно розширити делеговані повноваження органів місцевого самоврядування у галузі земельного кадастру, землеустрою, здійснення контролю за землекористуванням тощо. Кабінет Міністрів України повинен скасувати свою постанову від 1 серпня 2002 року №1100 «Про затвердження Тимчасового порядку розмежування земель права державної і комунальної власності». Корисно було б розробити і видати для працівників органів місцевого самоврядування Практичний посібник з питань земельного законодавства та земельної політики держави у формі запитань і відповідей.
Формування земель комунальної власності з установленням їх меж у натурі (на місцевості) та відповідним посвідченням державним актом України істотно змінює повноваження і органів виконавчої влади, і органів місцевого самоврядування у галузі земельних відносин. Земельний кодекс установив, що до розмежування земель державної та комунальної власності розпорядження землями в межах населених пунктів, крім земель приватної власності, здійснюють сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів —відповідні органи виконавчої влади. Після розмежування земель ця норма кодексу не діятиме. Розпорядження землями державної власності здійснюватимуть відповідно до кодексу органи виконавчої влади, а землями комунальної власності — органи місцевого самоврядування.
Які ж функції у галузі земельних відносин виконуватимуть, наприклад, сільські, селищні, міські ради згідно з ст. 12 Кодексу? Це передусім розпорядження землями територіальних громад, тобто передача ділянок цих земель у власність громадянам і юридичним особам, надання земельних ділянок у користування, вилучення земельних ділянок. Вказані ради здійснюватимуть викуп земельних ділянок для суспільних потреб територіальних громад, організацію землеустрою, контроль за використанням і охороною земель комунальної власності. Вони також обмежуватимуть, тимчасово заборонятимуть (зупинятимуть) використання земель у разі порушення громадянами і юридичними особами вимог земельного законодавства, готуватимуть висновки про вилучення (викуп) та надання земельних ділянок тощо. Більшість із перелічених повноважень щодо земель державної власності матимуть і місцеві державні адміністрації.
Отже, що тепер потрібно зробити для того, щоб і ради, і місцеві державні адміністрації належно здійснювали свої повноваження?
Насамперед їх потрібно укомплектувати спеціалістами відповідної кваліфікації, які добре обізнані з чинним земельним законодавством, мають необхідний досвід роботи із землеустрою, земельного кадастру, геодезії і картографії, володіють комп’ютерними технологіями. Ради і місцеві державні адміністрації повинні мати повну, достовірну і вчасну інформацію про земельні ресурси відповідних адміністративно-територіальних одиниць, яка тепер міститься у складі державного земельного кадастру. Потрібно забезпечити працівників місцевих земельних органів необхідним обладнанням, геодезичними інструментами, транспортними засобами.
Нині сільські, селищні та абсолютна більшість міських рад не мають у своїх виконавчих органах спеціалістів-землевпорядників або відповідних підрозділів. Лише Київська, Харківська, Одеська, Миколаївська, Полтавська та деякі інші міські ради створили міські управління земельних ресурсів. Починаючи з 1996 року, фахівців місцевих рад переведено на роботу в державні органи земельних ресурсів. Доручення про запровадження посад інженерів-землевпорядників у штати сільських, селищних рад та організації відділів (управлінь) земельних ресурсів у міських радах, передбачене п. 4 розділу ІХ «Перехідних положень» Земельного кодексу України, Кабінетом Міністрів не виконується. Отже, місцеві ради не можуть виконувати свої повноваження. Зокрема, Держкомзем України і його органи не видають місцевим радам бланки державних актів на право власності і право постійного користування землею. Але ж за Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи рад повинні видавати документи, що посвідчують право власності і право користування землею та здійснювати реєстрацію суб’єктів цих прав. Та як видавати вказані документи, коли радам не надають бланків? А щодо реєстрації, то Держкомзем передав її своїм місцевим органам і запровадив за це таку оплату, яка в деяких випадках перевищила розмір витрат на виготовлення самих державних актів.
А останнім часом державні органи земельних ресурсів взагалі відзначилися: відбирають у місцевих рад книги реєстрації держактів, договорів про оренду землі, інші земельно-реєстраційні документи. Згідно із законом організацію і ведення земельно-кадастрової документації покладено на виконавчі органи рад. Закону ніхто не змінює, але й беззаконня земельних органів ніхто не зупиняє. Правда, голова Держкомзему Анатолій Даниленко у статті «Нормативно-правове забезпечення земельної реформи» («Голос України» за 11 липня ц. р.) скаржиться, що ...«органи місцевого самоврядування аж ніяк не завжди сприяють державним органам земельних ресурсів у проведенні робіт, пов’язаних з реформуванням земельних відносин, особливо в межах населених пунктів». Так до широкої громадськості доводиться думка про те, що ведення державного земельного кадастру начебто віднесено виключно до повноважень Держкомзему, що потрібно позбавити ради їх законних функцій, монополізувати земельно-кадастрові роботи, перетворивши їх на об’єкт приватного бізнесу. До речі, й ніхто не замислюється, що таке «ведення державного земельного кадастру». Але звернімося до Земельного кодексу України. Його ст. 196 встановлює сім складових частин кадастру. Це — кадастрове зонування; кадастрові зйомки; бонітування грунтів; економічна оцінка земель; грошова оцінка земельних ділянок; державна реєстрація земельних ділянок; облік кількості та якості земель. Уже сам перелік є свідченням величезного обсягу робіт, що пов’язані з функціонуванням кадастру. А фахівці знають, що такі роботи під силу лише сотням науково-дослідних, проектних, розвідувальних організацій. Деякі країни, наприклад, США, Швеція, протягом двох і більше десятиліть запроваджують на базі паперової електронну систему кадастру. І це за їх матеріальних і фінансових можливостей! У Земельному кодексі 1992 року вказувалося, що ведення державного земельного кадастру забезпечується проведенням топографо-геодезичних, картографічних, грунтових, геоботанічних та інших обстежень і розвідувань, реєстрацією землеволодінь та землекористувань і договорів на оренду землі, обліком кількості та якості земель, бонітуванням та економічною оцінкою земель. Цю норму кодексу відтворено в чинному нині Положенні про порядок ведення державного земельного кадастру, затвердженому Кабміном України. В ньому, зокрема, зазначено, що «державний земельний кадастр ведеться за єдиною для України системою на базі нормативних документів, затверджуваних Держкомземом». Зі змісту зазначених нормативно-правових актів випливає, що поняття «ведення кадастру» не охоплює розвідувальні, землевпорядні, землеоціночні роботи тощо. Та сутність ведення кадастру полягає саме в тому, що це має бути єдина для України система і саме Держкомзем зобов’язаний затвердити нормативні документи цієї системи.
Ми цілком підтримуємо позицію авторів прийнятого 9 липня ц. р. у першому читанні проекту закону України «Про державний земельний кадастр», згідно з яким ведення земельного кадастру на місцевому рівні покладається на сільські, селищні, міські (міст районного та обласного значення) ради, а також на Київську і Севастопольську міськради. Інакше й бути не може. Без надійної інформації про землю ради не зможуть виконувати свої конституційні повноваження. Треба, щоб це зрозуміли всі чиновники, які мають стосунок до управління землекористуванням у державі. Принагідно слід нагадати: і чинним положенням про порядок ведення державного земельного кадастру визначено, що «державний земельний кадастр ведеться Держкомземом, Комітетом по земельних ресурсах і земельній реформі Республіки Крим, управліннями земельних ресурсів обласних, Київської, Севастопольської міських державних адміністрацій, відділами земельних ресурсів районних державних адміністрацій, виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад народних депутатів».
Цитату з положення, затвердженого постановою Кабміну України від 12 січня 1993 р. №15 (зі змінами, внесеними в 1997 та 1999 роках) наведено навмисне. Щоб підкреслити, що у 1993 році у країні була дещо інша система органів земельних ресурсів. Крім Держкомзему, вона мала управління (відділи) місцевих держадміністрацій, відділи міських рад та інженерів-землевпорядників сіл і селищ. Тоді, як відомо, не було комунальної власності на землю, а місцеві держадміністрації не розпоряджалися землею (ці функції виконували ради). Нині, коли в країні запроваджено власність територіальних громад на землю, а землями державної власності в межах, встановлених законом, розпоряджаються обласні, міські, районні державні адміністрації, відсутність і в штатах рад, і в штатах держадміністрацій структурних підрозділів і фахівців з питань земельних відносин є абсурдом. З введенням у дію нового Земельного кодексу та прийняттям закону «Про розмежування земель державної та комунальної власності» назріла нагальна потреба реорганізації Держкомзему. Його обласні та районні підрозділи треба повернути відповідним державним місцевим адміністраціям, а міські управління (відділи) — міським радам. Частина штатних одиниць районних відділів має бути повернута сільським і селищним радам, а в тих радах, яким не буде передано штатні одиниці, треба запровадити посади інженерів-землевпорядників. Функції центрального апарату Держкомзему після реорганізації повинні бути аналогічними функціям Держбуду України.
Досвід роботи Головного управління земельних ресурсів, утвореного рішенням Київради від 20.06.2002 р. у складі виконавчого органу ради, підтвердив не лише правильність обраного шляху. Значно підвищено ефективність землекористування, впроваджено цільові програми резервування земельних ділянок та їх продажу, про продаж права оренди земельної ділянки, про перерозподіл земель запасу на користь ефективних власників землі та землекористувачів. Розроблено концепцію формування земель комунальної власності територіальної громади міста.
Та основним здобутком є те, що передача земель у власність і надання земельних ділянок в оренду здійснюються виключно колегіальним органом — сесією Київради. Безперечно, у нас є й певні труднощі: попит на землю у столиці невпинно зростає, а кількість керівників, які хочуть розв’язати свої земельні проблеми позачергово, не зменшується. Однак, вирішуючи зазначені проблеми, ми твердо відстоюємо позиції генерального плану міста, інтереси киян.
Олександр ОМЕЛЬЧЕНКО, президент Асоціації міст України та громад.
