Без громадянства, але з правами

Проблеми біженців для нашої країни вкрай актуальні. Україна з огляду на особливості свого геополітичного розташування опинилася у центрі сучасних міграційних потоків, передусім зі Сходу на Захід.

На світовій арені по-новому й активно заявив про себе міжнародний тероризм.

За останнє десятиріччя в Україну з різних регіонів колишнього СРСР прибули десятки тисяч осіб — представників раніше депортованих народів. Багато іммігрантів є вихідцями із зон збройних конфліктів: Абхазії, Придністров’я, Чечні. До того ж їх чисельність збільшилася за рахунок вихідців з Центральної Азії внаслідок військових дій в Афганістані та Іраці.

За висновками експертів ООН, кількість осіб, визнаних біженцями, у нашій країні — одна з найвищих у Центральній та Східній Європі.

Станом на 1 січня 2003 року в управліннях (відділах) у справах національностей та міграції облміськдержадміністрацій на обліку перебували 2966 офіційно зареєстрованих біженців із 48 країн Європи, Азії та Африки.

Дані обставини змусили Україну вживати необхідних заходів для вдосконалення правового регулювання у галузі міграційної політики й захисту біженців.

Чимало зусиль у цьому доклали народні депутати України — члени нашого профільного комітету.

А по суті, створення окремої системи захисту біженців почалося після прийняття у 1993 році Закону України «Про біженців».

Цим законом керувалися державні та місцеві органи, розв’язуючи проблеми біженців. Протягом досить короткого терміну в нас сформувалася певна система визнання статусу біженця. Шукачі притулку отримали можливість подавати заяви в усіх регіонах нашої держави.

Уже з 1994 року органи міграційної служби почали діяти на всій території України. Структурно ці органи сформувалися як відповідні підрозділи (відділи чи управління) облдержадміністрацій, уряду Автономної Республіки Крим та міських держадміністрацій Києва і Севастополя.

Незважаючи на кадрову нечисленність даних служб, з початку здійснення ними процедури надання статусу біженця — а це законом було визначено 1996 року —розглянуто понад 10 тис. звернень іноземців з більш як 40 держав світу. Майже чотири тисячі з них отримали позитивне рішення.

Після прийняття Закону «Про біженців» — ще в 1993 році — порушувалося й питання приєднання до Конвенції ООН про статус біженців.

Тоді було вирішено, що для реального виконання зобов’язань за Конвенцією ООН спочатку треба створити для цього належні умови.

З огляду на незавершеність розробки нормативно-правових документів, украй обмежені фінансові можливості, а також відсутність належного досвіду в роботі з біженцями така позиція України була цілком аргументованою. Тоді вона знайшла повне розуміння з боку управління Верховного комісара ООН у справах біженців.

Разом з тим практика реалізації закону України 1993 року, по-перше, виявила наявність у ньому серйозних юридичних прогалин, а по-друге, засвідчила, що життя породило у сфері дії цього закону нові проблеми, які потребують негайного розв’язання.

Внесення змін до цього закону було також зумовлено потребою приведення законодавства про біженців у відповідність з Основним Законом та міжнародно-правовими актами, зобов’язання про виконання яких взяла на себе наша держава вже після 1993 року.

Передусім це стосувалося статусу біженця в Україні, правового режиму його перебування, пересування по території країни тощо.

Наш профільний комітет провів масштабну роботу з підготовки нового законопроекту. Її здійснювали із залученням широкого кола фахівців та науковців, в тому числі з міжнародних організацій, зокрема УВКБ ООН в Україні. Було проведено консультації та обговорення законопроекту, присвяченого проблемам біженців, у Женеві на рівні міжнародних експертів.

І як результат, у 2001 році у справі вдосконалення законодавства України стосовно біженців було здійснено справжній прорив. Підготовлений у нашому комітеті й ухвалений Верховною Радою новий Закон України «Про біженців», за свідченням фахівців, у цілому забезпечив відповідність норм національного законодавства міжнародно-правовим стандартам у цій галузі.

Аналізуючи якісні переваги нового закону, потрібно передусім підкреслити, що принциповими є зміни, внесені у саме визначення «біженець» (стаття 1). Воно максимально наближене до тексту Конвенції ООН про статус біженців. У новій редакції немає обмеження, що містилося у законі 1993 року. Там біженцем вважався лише той, хто офіційно набув в Україні такого статусу. Згідно з новим законом біженцем є особа, котра перебуває за межами країни попереднього постійного проживання, а обов’язково змушена була залишати її територію, як це вимагав закон 1993 року.

Новий Закон «Про громадянство України» (до речі, теж готувався у нашому комітеті) врахував вимоги Конвенції ООН (стаття 34) про полегшення «натуралізації», тобто набуття біженцями громадянства.

Уперше у вітчизняному законодавстві (у статті 23 Закону «Про біженців») зазначається: «Україна співпрацює з УВКБ ООН, іншими міжнародними організаціями з питань захисту біженців».

Вона, в тому числі з розв’язання проблем біженців, здійснюється, як правило, в рамках міжнародної договірно-правової бази. Так, ще у вересні 1996 року було підписано Угоду між урядом України та УВКБ ООН. Верховна Рада ратифікувала її у жовтні 1999 року. Отже, це засвідчило відповідність законодавства України вимогам статей 35—36 Конвенції ООН. Вони присвячені співпраці «національних властей зі структурами Організації Об’єднаних Націй».

Повертаючись до тих часів, хочу нагадати: здійснений тоді порівняльний аналіз основних статей Конвенції ООН і чинного законодавства України з питань біженців показав, що в них немає суперечностей. Мало того, за свідченням незалежних експертів, зобов’язання, які взяла на себе Україна, значно ширші, ніж передбачені Конвенцією ООН.

З огляду на такі обставини цілком логічним і закономірним результатом стало прийняття Верховною Радою підготовленого нашим комітетом Закону «Про приєднання України до Конвенції про статус біженців».

Ми вважаємо, що ратифікація ВР Конвенції ООН про статус біженців — справедлива акція. Адже Україна вже тривалий час докладає значних зусиль для захисту. Навіть коли була ще поза конвенцією, практично опікувалася біженцями набагато масштабніше, аніж деякі з країн-учасниць.

Нині в Комітеті Верховної Ради України з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин підготовлено проект закону «Про порядок надання притулку в Україні іноземцям та особам без громадянства». Документ хоча й не має безпосереднього стосунку до захисту прав біженців, але істотно розширює сферу та можливості отримання притулку в Україні в цілому. Мета законопроекту — реалізація визначених частиною другою статті 26 Конституції України норм стосовно надання іноземцям та особам без громадянства притулку у порядку, встановленому законом. Згідно з пунктом 26 статті 106 Конституції Президент України приймає рішення про надання притулку в нашій країні.

Цей законопроект з ініціативи комітету направлено на експертизу до Ради Європи та управління Верховного комісара ООН у справах біженців.

Отже, можна із задоволенням констатувати, що в нашій країні успішно завершується формування міграційного законодавства, чим створюється дійовий і розгалужений механізм захисту прав біженців і тих, хто шукає притулку.