Адміністративний договір: потреба чи примха?

Слід зазначити, що останнім часом одним із перспективних напрямів розвитку правового регулювання державного управління визнають використання адміністративних договорів органами виконавчої влади у правотворчій та правозастосовчій діяльності. Сучасна практика державного управління свідчить про наявність договірних елементів у практиці органів виконавчої влади. Горизонтальні управлінські відносини набувають дедалі більшого поширення в умовах ринкової економіки.

Договір — універсальний засіб правового регулювання, застосовується він як регулятор суспільних відносин у багатьох галузях права.

Проект АПК України дає визначення поняття «адміністративний договір» як договір, побудований на публічно-правових нормах, що регулює добровільне погодження волі двох (або більше) суб’єктів права, один з яких — суб’єкт управління, про встановлення (припинення, зміну) взаємних адміністративних прав і обов’язків.

Учені-правознавці визначають адміністративний договір як правовий акт управління, що утворюється на підставі норм права двома (або більше) суб’єктами адміністративного права, один із яких обов’язково є органом виконавчої влади, може містити в собі загальнообов’язкові правила поведінки (нормативний характер) або встановлювати (змінювати, припиняти) конкретні правовідносини між його учасниками (індивідуальний характер).

Саме життя потребує запровадження такого поняття, як адміністративні договори. Так, поняття «договір» у значенні форми регулювання управлінської діяльності вжито і в чинному адміністративному законодавстві України. У частині п’ятій статті 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» прямо сказано, що «для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації».

Отже, договірні форми діяльності органів державного управління сьогодні пов’язуються не лише з їх господарським (цивільно-правовим) регулюванням.

Адміністративні договори найчастіше мають нормативний характер, що пояснюється їх публічно-правовою природою і функціональним призначенням.

Правовою базою адміністративних (нормативних) договорів є Конституція і чинне законодавство України. Ці договори виконують функцію заповнення прогалин у праві, доповнюючи і конкретизуючи чинне законодавство, де однією зі сторін виступає орган державної влади, при цьому що більше місце в управлінській ієрархії посідає державний контрагент, то вища юридична сила договору.

Адміністративні договори укладаються в публічних інтересах, їх цільова спрямованість — досягнення загального блага, вони містять правила поведінки не тільки і не стільки безпосередніх учасників договору, скільки інших колективних й індивідуальних суб’єктів. Нормативний договір, отже, не обмежується дією у системі сторін, що домовляються, а має зовнішнє юридичне вираження. Він передбачає існування суворої формальної процедури укладання і спеціальний порядок вирішення спорів та конфліктів, пов’язаних з їх виконанням, а також неможливість в односторонньому порядку зміни або відмови від виконання договірних умов (форс-мажорні норми тут не застосовуються). Крім того, на відміну від індивідуальних договорів, зміст яких — комерційна таємниця, для нормативного договору характерне його офіційне оприлюднення.

Треба погодитися, що адміністративно-правовий договір — це нове і ще недостатньо осмислене явище тому, що сама природа державного управління припускає імперативність односторонніх юридично-владних волевиявлень, оскільки договірні зв’язки виходять із рівності їх учасників. А незаперечним стримувальним чинником його розвитку є відсутність у законодавстві України форм правового регулювання публічно-правового договору.

Водночас адміністративні договори на практиці дедалі більше входять до діяльності органів виконавчої влади і місцевої адміністрації, хоча адміністративний режим їх реалізації, відповідальність органів державного управління за порушення власних зобов’язань, порядок вирішення розбіжностей, що з’являються, законодавством дотепер не врегульовано.

Укладати адміністративні договори можна між суб’єктами управлінської діяльності (внутрішньоапаратні), суб’єктами виконавчої влади та іншими державними (самоврядними) організаціями, державними і недержавними організаціями, суб’єктами управління і громадянами.

В умовах ринкової економіки, хоч як це парадоксально, роль держави підвищується, хоча зовсім недавно переважала думка про те, що її вплив мусить бути зведений до нуля, бо ринок утвориться сам по собі. Однак досвід розвинених країн засвідчує, що держава і надалі відіграє активну роль, наприклад, у соціальній сфері.

В Україні питання про встановлення в соціальному праві інституту адміністративно-правового договору першочергове. На практиці мають місце формування адміністративно-договірних відносин із забезпечення соціального життя.

Так, у багатьох містах України роблять спроби запобігти випадкам, коли до старих і самотніх пенсіонерів приходять «доброзичливці» і в обмін за житлову площу обіцяють піклуватися про них до кінця життя, причому часом така «турбота» має сумні наслідки. Щоб уберегти цю категорію людей від шахраїв, управлінням соціального захисту населення доцільно було б організувати відділення індивідуального договірного обслуговування престарілих. З кожним пенсіонером укладати договір, згідно з яким управління брало б на себе визначені зобов’язання. Наприклад, його працівники щоденно зобов’язані відвідувати пенсіонера, купувати йому продукти, готувати їжу тощо. Управління соціального захисту вносить квартплату й оплачує комунальні послуги, а в разі його смерті зобов’язується нести всі витрати, пов’язані з похованням.

Установи соціального обслуговування, які надають свої послуги, зобов’язані укладати з громадянами літнього віку та інвалідами, прийнятими на платне обслуговування, або з їхніми законними представниками, договори, що визначають види та обсяг наданих послуг, терміни їх надання, а також порядок і розмір оплати таких послуг.

Як адміністративні договори доцільно розглядати і так звані договори про концесії публічної (державної) служби, за допомогою яких орган виконавчої влади, і особливо місцева адміністрація, делегують господарським товариствам і об’єднанням, а також особам, що ведуть підприємницьку діяльність, тобто юридичним і фізичним особам, частину своїх функцій і повноважень із забезпечення життєво важливих суспільних потреб та інтересів громадян, підтримання порядку на відповідних територіях.

До того ж завдання, які мають вирішувати органи місцевого самоврядування, можна виконувати різними способами, зокрема, шляхом укладання адміністративного договору. Наприклад, з відповідним підприємством, делегувавши йому частину повноважень, які належать органу місцевого самоврядування, у даному разі із забезпечення чистоти в місті; передати приватній комп’ютерній фірмі повноваження зі складання електронного міського земельного кадастру, обробки картографічної інформації тощо.

Ці приклади досить переконливо доводять доцільність укладання таких договорів.

Отже, одним із першочергових завдань розробників проекту АПК України було визначення такого поняття, як адміністративний договір, який за своєю суттю відповідав би реаліям сьогодення, давав правову можливість і обґрунтування діям суб’єктів адміністративних правовідносин.