Одним із елементів соціальної політики в період проведення сучасної адміністративної реформи в Україні є ефективна та системна державна кадрова політика. І, напевне, цей елемент чи не найважливіший у загальній структурі.

Історія — вчителька життя

На користь цього твердження наведемо кілька історичних фактів, щоб наочно проілюструвати важливість належного кадрового забезпечення для будь-якої соціальної реформи. Російський імператор Петро І, коли поставив собі за мету провести глибинну соціальну реформу, яка цілком змінила б обличчя його країни, почав з того, що відправив кілька сотень боярських дітей на навчання за кордон. Можна по-різному оцінювати реформи Петра, але слід визнати, що головної своєї мети він досяг — змінив соціальну структуру держави. Успіх його було забезпечено саме тому, що всі його новації спиралися на виплекані ним кадри — «пташенят гнізда Петрового» — людей нового мислення, освічених і відповідальних.

Інший приклад уже з новітньої історії: більшовики також намагалися докорінно змінити державний устрій відповідно до власних ідеологічних переконань. Але, попри ідеологічні принципи, чітко розуміли, що «кадри вирішують усе», і тому до 30-х років активно залучали управлінські та технічні кадри минулого царського режиму до державного механізму, поки не підготували достатньої кількості власних кадрів — жорстких та ідеологічно «підкованих». Старі кадри як непотрібні впродовж 30-х вони знищили. Вочевидь, ідеологія їм не завадила керуватися класичними управлінськими прийомами суспільного адміністрування. Політична демагогія також не стала перешкодою для активного залучення кількох тисяч «буржуазних спеціалістів» (переважно з Німеччини) для розбудови так званої «пролетарської держави». Визнаймо, що їм це вдалося, адже майже кожен з нас був свідком міцності радянського державного апарату, вітчизняної бюрократії.

Можливо, саме тому Україна в 1918 році так і не виборола державності, що не було достатньої кількості власних досвідчених кадрів, які переймалися б ідеями незалежної, соборної України і були б готові служити новій державі. Хто знає, який вигляд мало б сучасне обличчя світу, коли б свого часу у 80-ті керівництво країни відправило 100 тис. студентів на навчання за кордон, як це наразі роблять у Китайській народній республіці — і досить успішно, і без шкоди для власної ідеології, тим паче, що нафтодолари на той час ще було не вичерпано. Принаймні країну було б забезпечено кваліфікованими кадрами, які чітко розуміли б, маючи власний досвід, якого рівня життя потрібно прагнути. Горбачовська реформа саме тому зазнала фіаско, що були намагання реформувати країну на тлі старих кадрів, нове покоління управлінців до державного адміністрування майже не залучали, хоча держава володіла досить потужним механізмом підготовки управлінських кадрів — адміністративною школою комсомолу. Але залишені без попиту на їх організаторські, управлінські, креативні здібності, які можна було б трансформувати для потреб державного управління, комсомольські кадри почали реалізовувати себе переважно у бізнесі, інших сферах, не пов’язаних з державним управлінням.

Але це лише один штрих, хоча й досить показовий. Як бачимо, праві були давні римляни, які вважали, що історія — вчителька життя. Україна перманентно з часу свого виникнення як самостійна держава вже понад 12 років перебуває у стані реформи і, маючи такий історичний досвід, могла б не повторювати недоліків минулого. Український народ протягом віків пережив стільки буремних негараздів, що просто заслужив, зрештою, жити благополучно та комфортно у власній країні.

Кадри вирішують усе

Необхідність докорінного реформування державної кадрової політики є загальновизнана. Ситуація, що склалася, спричиняє невдоволення і громадян, і представників державного апарату різного рівня. На жаль, у побутовій свідомості кадрова політика сприймається як просте маніпулювання кадрами, а стосовно вищого державного управління — як патронат над ключовими державними посадами, що нерідко є предметом торгів за лаштунками. І в тому велике лихо та небезпека для нашої держави, що замість зваженої, обгрунтованої, керованої державної кадрової політики маємо примхи та тимчасові ситуативні уподобання деяких вищих посадових осіб.

У демократичному суспільстві державна кадрова політика може будуватися тільки на пріоритетах праксеологічного (діяльнісного) підходу, тобто залучення до державного управління виключно професіоналів. У зв’язку з цим особливо актуальним є теоретичне обгрунтування державної кадрової політики, щоб механізм залучення професіоналів для служби суспільству було юридично забезпечено, а ідеологічні переконання посадовця залишалися його особистою справою і не впливали на виконання професійних функцій, розподіл та перерозподіл управлінських портфелів.

Державна кадрова політика має розглядатись як один з ресурсів суспільного розвитку, а не як засіб боротьби за владу. Для України, у кадровій політиці якої переважають чи корпоративні інтереси, чи ідеологічні підходи, проблема розробки концепції кадрової політики особливо гостра. Примітивне уявлення про кадрову політику як засіб боротьби за владу дає переможцеві такої боротьби лише тимчасову піррову перемогу, адже, розставивши на управлінські посади хоча і «відданих», але дилетантів, така особа з часом опиняється в ситуації адміністративного колапсу, коли подібна «команда» не здатна втілити в життя жодного управлінського рішення, не спроможна самостійно мислити і брати відповідальність на себе. У цьому сенсі повчальний приклад Сицилії. У 60—70-ті роки цей італійський регіон майже повністю був уражений метастазами мафії та корупції. Без погодження із мафією не вирішувалося навіть питання зарахування на посаду простого лікаря до лікарні чи абітурієнта до навчального закладу. Фактично мафія як джерело влади підточила сама себе, оскільки позбулась економічного базису свого існування. Адже на підприємствах, що були їй підконтрольні, не було професійного менеджменту, а у підконтрольних фінансових структурах — виконавчої дисципліни. Сицилія поступово перетворилася на найзанедбаніший, найвідсталіший регіон. І лише у 80-ті, коли відбувся широкомасштабний наступ на мафіозні клани, ситуація там почала поліпшуватися.

Постає запитання: чому будь-який сучасний перспективний бізнесмен чи менеджер віддають перевагу під час прийняття на роботу професіоналу з вулиці, а не родичу чи близькому другові, а при розв’язанні кадрових питань державної служби часто-густо відповідальні особи керуються дещо іншими принципами —особистої відданості та кумівства? Адже загальні засади управління і в бізнесі, і в державному управлінні за своєю методологією тотожні, з єдиною відмінністю, що бізнес — це справа здебільшого корпоративна, тоді як державне управління — справа загальнонаціонального масштабу, і тому, особи, які працюють в цій сфері, повинні бути макроменеджерами, наділеними здатністю мислити стратегічно на більш високому професійному рівні, мати патріотичні державницькі погляди, що не сумісні з «родинно-своячницькими уподобаннями», та нести персональну відповідальність за власні дії.

Безперечно, що ситуацію потрібно змінювати кардинально. Кадрова політика держави не може базуватися на принципі «свій—чужий», що в сучасних умовах є архаїзмом, рудиментом східного середньовічного деспотизму, коли до влади приходив черговий шах і рубав голови усім чиновникам свого попередника.

Держапарат — єдиний організм

Вивчення досвіду світової практики державного та регіонального управління у частині кадрового забезпечення дає змогу виділити характерні риси, які притаманні державному апаратові, що ефективно функціонує.

1. Це гнучкість та ефективність системи управління, здатність легкого адаптування до швидкоплинних змін. Обов’язковою запорукою цього має стати надання керівникам державних структур, галузевим та регіональним керівникам свободи у визначенні тактичних та оперативних цілей. На зміну бюрократичній залежності має прийти принцип автономної відповідальності за виконання покладених функцій. І саме така схема «більше повноважень — більше персональної відповідальності» повинна стимулювати до активнішого залучення до власної команди висококласних фахівців, які можуть вирішувати поставлені їм завдання.

2) Для реформування кадрової політики велике значення мають і чіткі стандарти оцінки ефективності діяльності кадрів. Якщо раніше основна увага приділялася контролю за процесом виконання робіт та використання ресурсів, то наразі наріжним каменем має стати контроль та оцінка результатів та наслідків роботи фахівця, оцінку треба проводити не за витратами, а за результатами.

3) Особи, які працюють у сфері державного управління, повинні відчувати матеріально важливість своєї праці. І тому не дивно, що найкраще оплачуваними в Прибалтійських країнах є судді та державні чиновники найвищого рангу та кваліфікації. Так, з одного боку, кваліфікований державницький менеджмент — річ дорога для платників податків. Але з іншого — як і будь-яка гарна річ, якісне державне управління повинно дорого коштувати. Але при цьому це управління мусить бути якісне, фахівці повинні бути висококваліфіковані, розв’язувати економічні, соціальні та інші потреби населення.

4) Також має значення і розвиток конкурентного середовища, навіть у такій, здавалося б, статичній сфері, як державне управління. З цим пов’язано розвиток конкурсів, тендерів, це має обумовити і диференціацію оплати праці. Приміром, Канада та Велика Британія відмовилися від жорстко встановлених окладів державних чиновників і перейшли до системи індивідуальних окладів залежно від здібностей фахівця, і це має свій позитивний ефект.

5) Управління має грунтуватися на ціннісних культурних чинниках, а не на бюрократичних правилах і нормах. Старі бюрократичні процедури багато в чому втратили свою ефективність. У зв’язку із цим посилюється інтерес до використання культурних та соціальних чинників. Тому має розвиватися система управління процесом удосконалення адміністративної етики формування позитивного іміджу державного апарату, підвищення престижності роботи на суспільство та державу.

6) Слід переходити до професійної державної служби та ефективного управління персоналом, що базується на безперервній освіті та творчому розвитку державних управлінців.

Грунт для роздумів

На останній рисі ефективності функціонування державного апарату хотілося б зупинитися детальніше. Основна мета в системі підготовки персоналу держапарату — це тісніша кооптація навчального процесу із завданнями адміністративних реформ та модернізації систем управління. Більше уваги мають приділяти спеціальним знанням та навичкам. Професійна підготовка державних чиновників і осіб, які планують пов’язати свою долю із служінням державі та суспільству, повинна стати одним із головних інструментів впровадження інновацій в адміністративну систему та сприяти зміні організаційної культури та менталітету чиновників.

Приміром, у міністерствах Франції від двох до семи відсотків загального фонду заробітної плати спрямовують на навчання, перепідготовку і підвищення кваліфікації чиновництва.

Професійний досвід та глибокі знання, що відіграють вирішальну роль у ефективності державного управління, накопичуються протягом досить тривалого часу, та відшліфовуються протягом усього професійного життя державного управлінця. Управлінська майстерність, адміністративна віртуозність, менеджерські якості державного службовця набуваються роками. На думку фахівців, становлення службовця як професіонала потребує не менше десяти років. Щоб особа набула таких якостей, у її розвиток необхідно вкласти чималі матеріальні кошти. Підготовка справжнього спеціаліста коштує суспільству десятків тисяч гривень, і такі суми обчислються за спеціальними методиками. Набагато важче підрахувати ту упущену вигоду, той зиск, які міг би принести державі спеціаліст, коли його професійний досвід залишений без попиту, а важелі державного управління потрапляють до дилетантів, єдиною рисою яких є вислуга перед «патроном», а підготовлені коштом платників податків фахівці стають потрібними тільки у приватному секторі, у бізнесі, де їх охоче приймають, або за кордоном. Поглянемо на сайти Інтернету, де публікуються оголошення про вакансії для вищих керівних кадрів — майже кожне із них пред’являє вимоги до спеціаліста «з досвідом роботи у державних органах». Хіба це не створює грунт для роздумів? Непокоїть і сучасна ситуація, за якої молодь — економісти, юристи, управлінці — свідомо влаштовуються на роботу до державних структур на нижчу заробітну плату лише для того, щоб набути досвіду та необхідних ділових зв’язків, заздалегідь маючи на увазі перехід згодом до приватного сектору.

Один із ефективних шляхів забезпечення державної кадрової політики висококваліфікованими спеціалістами був успішно апробований на Хмельниччині, де у Хмельницькому інституті регіонального управління та права було створено факультет «Адміністративний менеджмент». Цей факультет орієнтується на підготовку професійних державних чиновників — політично незаангажованих, відповідальних, професійно обізнаних, з широким кругозором. Інститут проводить політику підготовки спеціалістів широкого профілю із конкретними знаннями і спрямовує молодь на вміння нестандартно мислити, не боятися приймати рішення та нести за них відповідальність, орієнтуватися на традиційні та європейські цінності, навчає навичкам державницького мислення. Створення цього напряму фахової підготовки відбулося досить вчасно. Подільські регіональні органи влади забезпечені кваліфікованими управлінцями високого гатунку, надійним кадровим резервом. Створення Хмельницького інституту стало для освітянської практики України безпрецедентною подією, адже це був чи не найперший випадок створення ВНЗ, що базується на комунальній формі власності. Керівництву регіону на той час вистачило сміливості та об’єктивної розсудливості піти на такий крок. І сама життєва необхідність тоді цього вимагала, адже розбудова молодої державності (а інститут було створено у 1992 р.) вимагала підготовки нових кадрів, які, спираючись на досвід старшого управління, зможуть приймати нові рішення в нових умовах. І час перевірив виправданість такого експерименту та його ефективність. Наразі Хмельницький інститут управління та права зайняв чільне місце серед навчальних закладів України, користується авторитетом та повагою в освітянських колах, випускники інституту мають попит у роботодавців — в органах державної влади та управління. І головне, що Хмельниччина зуміла створити дійсно навчальний заклад за світовими стандартами і високим рівнем підготовки. Це і є внесок Подільського регіону у адміністративну реформу нашої держави. А, повертаючись до початку, нагадаємо, що кадрові питання для адміністративної реформи є чи не найголовніші.

Віталій ОЛУЙКО,народний депутат України, голова наглядової ради Хмельницького інституту регіонального управління та права, кандидат наук з державного управління, доцент.