Сильні регіони — сильний центр — сильна країна

Хоч би з якого боку ми підійшли до питання регіональної політики і самоврядування — воно важливе і, я сказав би, перезріле. Образно кажучи, це той плід, який уже не висить на дереві, а, достигши, — впав на землю. І, безперечно, починає псуватися. Тому ми й повинні його рятувати.

Це той величезний клубок, на який туго намотані політичні, суспільні, соціальні, економічні, культурні та духовні проблеми. То, по суті, — валуни, які ні обійти, ні об’їхати. Вихід один — забрати їх з дороги якнайшвидше. Будемо сподіватися, що парламентські слухання, які відбулися 16 квітня, — перший крок до цього.

Одне слово, образних порівнянь можна наводити багато. І всі вони будуть правильні, оскільки маємо систему, створену десятки років тому. І об яку щодня спотикаємося і в центрі, і на місцях. Я маю на увазі «Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР» від 1981 року. Чимало статей з цього документа як дамоклів меч досі висять над виконавчими структурами в областях, і особливо фінансово-правовими, та визначають курс регіональної політики та розвитку місцевого самоврядування.

Мало того, у правовому обігу перебуває понад три тисячі нормативних актів, де згадується термін «місцеве самоврядування», та майже 700 законів безпосередньо пов’язаних із цією сферою.

Уявляєте, який величезний масив законодавчих документів, з яких чимало створені ще до 1991 року. Всі вони працюють на «зміцнення» авторитету місцевого самоврядування. Точніше, змушені поки що працювати.

Бо якщо взяти нову законодавчу базу з питань територіальної організації влади та посилення правової основи демократичних засад на місцевому та регіональному рівнях, то вона за останні роки поповнилася незначною кількістю законів. Це, зокрема, «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про органи самоорганізації населення» та інші, про які тут уже йшлося і яких набирається трохи більш як десять. Лише 10 із 700. Ось вона армада старих валунів і валунчиків під ногами органів самоврядування.

Та що там старих, якщо зовсім новий Закон «Про місцеве самоврядування», на думку місцевих керівників, уже не відповідає ні нашим сучасним політичним реаліям, ні тим паче вимогам Європейського союзу.

Про Європейський союз я загадав не тому, що говорити про нього нині модно. Як депутат Парламентської асамблеї Ради Європи, я працюю в комітеті, який займається не лише питаннями охорони навколишнього середовища, сільського господарства, а й місцевими та регіональними справами. Тобто самоврядуванням, яке й становить основу кожної демократичної держави з усіма складовими, до яких належать права і свободи громадян у суспільстві, їх залучення до місцевих справ, перерозподіл і делегування повноважень влади від центральних органів до територіальних громад. І, головне, відповідальність кожного суб’єкта інституту самоврядування.

І взагалі, як показує світовий досвід, децентралізація влади завжди сприяє не лише утвердженню місцевої демократії, а й вирівнюванню економічно-соціальних показників, становленню регіональних еліт, знижує ризик політичного авторитаризму у країні і сепаратизму в регіонах.

Мені неодноразово доводилося бути в Польщі і чути від керівників різних рівнів — від центру, воєводств до повіту і гміни — про їхній закон про самоврядування. За своєю політичною значущістю й суспільним авторитетом цей документ стоїть, по суті, на другому місці після Конституції. І до нього з однаковою повагою ставляться всі: від Президента до пересічного громадянина Польщі. Тому що він створює і гарантує людям ті умови, за яких вони справді відчувають себе повноправними громадянами на своїй території.

А в нас навпаки настільки все зацентралізовано, зав’язано на різні урядові структури, що ні регіональні державні органи, ні тим паче, громади, не кажучи вже про простих громадян, не можуть скористатися правами, які виписані для них у Конституції.

Або візьмемо питання державної і комунальної власності. Якщо перша має і юридичну, і фінансову підтримку, знову-таки з центру, то комунальна — продовжує існувати на правах попелюшки. Тут досі працює залишковий принцип. Фінансові потоки, хоч і незначні, її оминають.

Найгірше, що все це відбувається ще й в умовах політичного та економічного двовладдя. З одного боку, діють призначені з центру державні адміністрації, а з другого — місцеві органи влади, обрані населенням. І ті, й ті хочуть одноосібно розпоряджатися й так мізерними бюджетними коштами і контролювати власність.

Урешті, як у прислів’ї: пани скубуться, а в мужиків чуби тріщать. Точніше, від такої подвійної системи керівництва програє громада, оскільки знижується рівень відповідальності. Тобто важко знайти того одного, хто остаточно взяв би її на себе і відповідав перед людьми.

Отже, потрібна законодавчо визначена оптимальна модель управління на регіональному рівні, яка визначала б рівновагу між державними структурами і виборними. Зрештою, не владу треба ділити, а відповідальність.

Та й, відверто кажучи, в місцевих органів влади, зокрема обласного рівня, немає особливого бажання для таких ініціатив. Тобто відсутня будь-яка економічна мотивація працювати на наповнення бюджету. Зароблені в регіоні гроші центр лічить до копійки і левову частку забирає до Києва. Фінансова самостійність та самодостатність місцевого самоврядування поки що, на жаль, є лише темами для урядових та парламентських дискусій.

Або візьмемо Земельний кодекс, прийнятий ще 2001 року. Згідно з Указом Президента до 15 травня 2002 року Кабінет Міністрів мав розробити 29 нових законів, а також законопроекти про внесення змін і доповнень до 15 чинних законодавчих актів. Однак із 12 поданих до Верховної Ради законопроектів лише п’ять прийнято у першому читанні.

Решта — в роботі в комітетах, а чи й повернуті їх авторам. До того ж причина повернення одна — в деяких законопроектах є спроби відібрати окремі функції із управління землекористуванням в органів місцевого самоврядування і передати їх до державних управлінських структур.

Для села особливо болючим питанням сьогодні є передача об’єктів соціальної сфери в комунальну власність. Правове поле цього процесу не до кінця сформоване. На початок 2002 року до комунальної власності сіл, селищ передано від 40 до 60 відсотків соцоб’єктів.

Однак лише незначна кількість із них утримується в належному стані і ефективно працює. Це стосується переважно міцних господарств, які спроможні утримувати культурні та медичні заклади, дитячі садки, побутові та торговельні об’єкти в належному стані.

Там, де господарства ледве животіють, інфраструктура руйнується. Причина одна — сільські та селищні територіальні громади мають обмежені ресурси для утримання соціальної сфери.

Водночас порядок компенсації коштів органам місцевого самоврядування з боку уряду досі не визначено, тоді як процес передачі об’єктів згідно з указом Президента триває вже третій рік.

Невідкладного вирішення потребує питання розмежування земель державної та комунальної власності.

Територіальні громади сіл та селищ повинні мати право на володіння, використання та розпорядження земельними ділянками на своїй території.

На сьогодні в державній власності перебуває понад 30 млн. га землі, з них у населених пунктах — більш як 7 млн. га, або 24 відсотки.

У Верховній Раді нині обговорюють проект закону «Про розмежування земель державної та комунальної власності», щоправда, надто довго — з середини 2002 року.

А такий документ дуже і дуже потрібен. По-перше, територіальні громади згідно з таким законом, отримавши право комунальної власності на землю, матимуть змогу на своїй території розвивати інженерно-транспортну, природоохоронну та соціальну інфраструктури. А по-друге, вони будуть законними суб’єктами на ринку землі.

Не унормовано досі питання спільної власності територіальних громад. 

А реєстрація прав власності на землю та майно?

Єдиної цілісної системи реєстрації немає. Є лише розрізнені елементи. Тому в цьому питанні багато безладу, плутанини і зловживань.

Усі ці проблеми теж треба розв’язувати насамперед на законодавчому рівні. І фракція Аграрної партії України тримає їх на контролі.

Тепер про те, що робилося раніше і робиться тепер з цього приводу урядом. Якщо сказати коротко, то у стратегічному, глобальному плані до регіональної політики руки не доходили. Здебільшого зміцнювалося ручне управління з центру. І час від часу приймалися окремі державні програми, які переважно були спрямовані на соціально-економічну підтримку окремих регіонів і навіть окремих міст. Щось на зразок адресної соціальної допомоги. Тобто, де рвалося, там і латали. І то більше на словах.

Візьму для прикладу Постанову Кабінету Міністрів від 7 вересня 1998 року «Про програму державної підтримки комплексного розвитку м. Львова на 1998—2002 роки». Як сказано у цьому документі, основною метою програми було «перетворення міста Львова в один з найважливіших центрів міжнародної співпраці в країні, відновлення та забезпечення динамічного розвитку наукового, економічного і соціально-культурного потенціалу міста, збереження унікального історично-архітектурного середовища і його раціональне використання» тощо.

На виконання заходів програми передбачалося понад два мільярди гривень, в тому числі із державного бюджету 96,5 мільйона. 2002 рік уже закінчився, а отже, можна підбити підсумки.

Як сказано у довідці Кабінету Міністрів, «впродовж 1998—2002 років реалізація заходів програми здійснювалась переважно за рахунок коштів місцевих бюджетів. Обсяг фінансування з державного бюджету був незначний — у межах 19 відсотків». Та навіть попри це, як зазначають автори записки, «досягнуто певних позитивних змін у соціально-економічному розвитку міста». Звичайно що досягнуто. Але за рахунок місцевого бюджету. Керівництву області та міста доводилося вишукувати ці кошти, оскільки мова йшла про Львів, його зовнішнє обличчя і внутрішній зміст.

І така картина, до речі, в усіх державних програмах. Уряд робить обнадійливий жест, кидає рятівний круг, забувши його накачати. Тому кожен рятувався власними силами.

Ця практика мудрого керівництва і братської допомоги з центру нам добре відома ще з часів Союзу. Адже вже дванадцять років Україна має статус незалежної держави, а радянські правила діють. Жити сьогодні за законами і принципами сильний центр — сильна держава означає наближатися не до стандартів європейського самоврядування, не до цивілізованої регіональної політики, а ще більше зміцнювати авторитаризм і послаблювати засади демократії.

Отож маємо розв’язати низку принципово важливих проблем. Зокрема:

1. Конституційно визначити виборність голів областей та районів.

2. Терміново внести на обговорення в комітети Верховної Ради проект закону, підготовлений Кабінетом Міністрів, «Про адміністративно-територіальний устрій» і на його основі розробити єдину комплексну програму розвитку регіонів. Щось на зразок регіональної доктрини.

Ці базові документи необхідні не лише для проведення адміністративної реформи, а й для економічного оздоровлення і залучення додаткових продуктивних ресурсів регіонів. Створення рівноправних умов розвитку для всіх областей.

3. На законодавчому рівні чітко визначити права, обов’язки та відповідальність двох місцевих гілок влади — державної і виборної, а також закласти конституційний механізм делегування управлінських функції згори донизу.

4. Провести ґрунтовну ревізію всіх чинних законодавчих актів у сфері регіональної політики і самоврядування, очистивши правове поле від застарілих і дублюючих нормативних актів та законів.

5. Законодавчо вирішити питання про правове розмежування державної і комунальної власності і в містах, і в селах.

6. Терміново завершити передачу об’єктів соціальної сфери в комунальну власність сільських та селищних рад. Розробивши для цього порядок компенсацій з держбюджету.

7. Це формування органів центральної влади. Маю на увазі Кабінет Міністрів, міністерства і відомства. Щоразу, коли формується новий уряд, чуємо, що підхід один — професійний. Але чомусь ці професіонали як правило бувають лише з київською пропискою, або ще двох-трьох великих міст. Резерв інших регіонів враховується недостатньо.

Отже, як бачимо, роботи чимало і для урядовців, і для законодавців, оскільки маємо серйозні прогалини в регіональній політиці. А якщо точніше, то у внутрішньому облаштуванні країни. Підкреслюю — облаштуванні. Досі ми лише латали. А це тимчасовий захід. Нам потрібна щоденна робота в ім’я єдиної України.