Історичний розвиток земельного ладу будь-якої країни пов’язаний із встановленням і практичною реалізацією порядку, принципів та правил, які забезпечують правовий, економічний, екологічний і соціальний режими організації використання земельних ресурсів як просторового базису всіх галузей народного господарства, засобів виробництва в сільському і лісовому господарстві, комори природних багатств, територіальної основи життєзабезпечення держави й підтримки здоров’я населення.

З огляду на те, що останнім часом у пресі та науковій літературі з’явилася низка публікацій з проблем створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру відповідно до Указу Президента України від 17 лютого 2003 року №134/2003, з’ясуємо сутність систем реєстрації і земельного кадастру. В Україні реєстрація землі має певні історичні витоки. Так, ще 31 грудня 1954 р. Рада Міністрів прийняла постанову «Про єдиний державний облік земельного фонду СРСР», якою було передбачено запровадження реєстрації усіх землекористувань за єдиною загальносоюзною системою. Пізніше, у зв’язку з прийняттям Верховною Радою СРСР 13 грудня 1968 р. «Основ земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік» до державного земельного кадастру було введено його складову частину — реєстрацію землекористувань. Згідно із вказівками Міністерства сільського господарства від 19 липня 1972 р. щодо реєстрації землекористувань і державного обліку земель, державна земельна книга району складалася з двох частин і п’яти розділів. У першому розділі книги проводилася державна реєстрація безстрокового, довгострокового і короткострокового землекористувань.

Створення сучасного земельного кадастру в Україні розпочато в першій половині 90-х років. Модель сучасної системи земельного кадастру затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 2 грудня 1997 р. № 1355, а у вересні 1999 р. наказом Держкомзему України започатковано створення державного реєстру земельних ділянок у складі державного земельного кадастру на всій території України за єдиними правилами.

Відповідно до статті 196 Земельного кодексу України складовими частинами державного земельного кадастру є:

а) кадастрове зонування;

б) кадастрові зйомки;

в) бонітування грунтів;

г) економічна оцінка земель;

г`) грошова оцінка земельних ділянок;

д) державна реєстрація земельних ділянок;

е) облік кількості та якості земель.

Сучасний державний земельний кадастр покликаний виконувати в суспільстві такі функції:

1) регулюючу — інформаційно забезпечити формування, удосконалення і функціонування адміністративних і економічних механізмів державного регулювання земельних відносин і особливо формування земельного ринку;

2) фіскальну — інформаційно й організаційно забезпечити надходження земельних платежів до бюджету, в тому числі під час здійснення різних угод із земельними ділянками;

3) правову — забезпечити реєстрацію правового статусу земельних ділянок (їх приналежність, дані про угоди, про форму права на ділянку і її власника) та її інформаційне забезпечення;

4) облікову — здійснити державний кадастровий облік земельних ресурсів (їх кількості, місця розташування, розподілу між власниками і користувачами, якісного стану, ступеня залучення в ринковий оборот тощо) як найважливішого національного надбання, а також облік нерухомого майна, яке тісно пов’язане із землею;

5) господарську — забезпечити потребу в даних про цінність земель для народного господарства та придатність, наприклад, для сільськогосподарського або іншого використання.

Ці п’ять функцій історично вирішуються в рамках земельного кадастру, становлять його сучасну суть і обумовлюють необхідність його ведення.

У зв’язку із залученням землі до ринкового обороту, особливої актуальності набуло питання про можливості розширеного тлумачення об’єкта земельного кадастру: тільки земля чи земля разом з розташованими на ній і під нею рукотворними об’єктами, покладами корисних копалин тощо, тобто питання про тривимірність земельної ділянки.

Адже земельна ділянка і розташовані на ній будинки, будівлі або інші споруди створюють єдиний земельно-майновий комплекс і зазвичай перебувають у користуванні однієї й тієї самої особи. Здебільшого під час здійснення різних ринкових операцій з комплексом права на землю і майно виникають, змінюються, припиняються і реєструються одночасно певні дії, до того ж дії із земельною ділянкою відповідають діям з розташованим на ній об’єктом нерухомого майна.

Таке насичення земельного кадастру додатковою інформацією про об’єкти нерухомого майна хоч і не порушує його самостійності та єдності, але є деталізованішим способом обліку забудованих територій, аніж облік якості і ступеня деградованості сільськогосподарських угідь.

Таким чином, сучасний земельний кадастр може стати інформаційно-реєстраційною системою стану земель, до якої входять і дані про інші об’єкти та ресурси, що впливають на якісний стан земельно-майнового комплексу (землекористування). Але тут є певна небезпека, яка полягає в ототожнюванні функцій двох зовсім різних за призначенням систем, а відповідно і їх ролі для суспільства. Основною функцією реєстрації прав на нерухомість є захист конституційних прав власників та інших правоволодільців об’єктів нерухомості, до яких за статтею 181 Цивільного кодексу України належать і земельні ділянки.

З виникненням ринку нерухомості постає проблема організації надійної, відкритої, суспільної системи кадастру, оскільки для роботи земельного ринку потрібне чітке визначення прав власності та меж ділянок. А для оцінки ділянок, у свою чергу, необхідні їх ідентифікація, карти з межами, площами і накладеними обмеженнями та земельними сервітутами.

У всьому світі існують системи земельного кадастру, які відкриті та мають статус комерційного продукту, необхідного для забезпечення можливості брати участь у державних справах (контроль з боку громадськості за ринком нерухомості), тоді як реєстраційні системи з обмеженим доступом.

Прийнятий у 2001 році новий Земельний кодекс України встановив, що об’єктами обліку державного земельного кадастру є земельні ділянки, а також водні об’єкти, ліси і багаторічні насадження, які на ній є (ст. 79 Земельного кодексу України). Чому тоді законодавці, ухваливши Земельний кодекс, визначили державний земельний кадастр як єдину державну систему земельно-кадастрових робіт, що встановлює процедуру визнання факту виникнення або припинення права власності і права користування земельними ділянками? Причин кілька.

По-перше, відповідно до статті 125 Земельного кодексу України право власності і право постійного користування земельною ділянкою виникає після одержання її власником або користувачем документа, що посвідчує право власності чи право постійного користування земельною ділянкою та його державної реєстрації.

По-друге, право власності і право постійного користування земельною ділянкою відповідно до статті 126 посвідчується державними актами. Державні акти реєструються відповідно до статті 202 Земельного кодексу у Державному реєстрі земель, який є складовою частиною державного земельного кадастру.

По-третє, приступати до використання земельної ділянки можна відповідно до статті 126 Земельного кодексу тільки після встановлення її меж у натурі, що здійснюється шляхом проведення робіт з кадастрової зйомки та землеустрою.

Таким чином, державний земельний кадастр є системою, яка встановлює процедуру визнання факту виникнення або припинення права власності і права користування земельними ділянками, але не є системою гарантування цих прав. А отже, не може містити систему реєстрації прав на нерухомість. Порядок проведення державної реєстрації прав на нерухомість та підстави відмови в ній встановлюються відповідно до статті 182 Цивільного кодексу України законом.

З огляду на те, що створення системи державного земельного кадастру торкається не тільки міжвідомчих, а й регіональних відносин, уряд України доручив Держкомзему України запровадити державну цільову програму «Створення автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру». Програму затверджено урядом України 2 грудня 1997 р. і її реалізацію було розраховано на 1998—2005 роки. На жаль, програму не реалізують. Не створено її нормативно-методичної бази.

Указом Президента від 17 лютого 2003 року «Про заходи по створенню єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру» Держкомзем України визначено основним органом з ведення реєстрації. Отже, постає питання: чи може вестися державна реєстрація нерухомого майна та прав на нього в складі земельного кадастру? Як будуються такі системи в інших країнах?

У світі існує дві системи реєстрації нерухомості: англо-американська і європейська. Ліберальні англо-американські правила передбачають реєстрацію передачі прав власності на нерухоме майно за договорами між попереднім і новим його власником. Для того, щоб максимально гарантувати угоду від можливих помилок, новий власник вимушений користуватися дорогими послугами страхових і юридичних компаній, які аналізують історію об’єкта нерухомості на глибину до 70 років. Детальна перевірка дає змогу виявити можливі непогашені зобов’язання або права інших осіб на даний об’єкт.

Розповсюдженішою є європейська система реєстрації, яка заснована на державних гарантіях права власності на нерухомість. За такої організації усю історію нерухомості вміщено в єдиному державному реєстрі і усю сукупність прав на майно, в тому числі сервітути, також гарантовано державою. Якщо в подальшому виявляються будь-які помилки, то відповідальність несе урядовий орган, який компенсує виниклі з відповідної причини витрати.

Як бачимо, процес створення і системи державного земельного кадастру, і системи державної реєстрації є непростою справою, тому що необхідно враховувати специфіку країни, чинне законодавство, міжвідомчу взаємодію тощо. В Україні нині ведеться близько 50 кадастрів і реєстрів різного призначення, із них майже півтора десятка містять інформацію про нерухомість. Завдання полягає в чіткому, насамперед на законодавчому рівні, розподілі ролей і місця таких систем в економіці держави.

Отож, згідно з чинним законодавством — це різні системи, а Указ Президента України від 17 лютого 2003 року № 134/2003 «Про заходи щодо створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру», як на мене, є нелегітимним. Набагато розумнішим кроком є організація жорстко регламентованої міжвідомчої інформаційної взаємодії та створення системи реєстрації прав на нерухомість на базі існуючого нині центру Міністерства юстиції України.

Антон ТРЕТЯК, доктор економічних наук, професор, член-кореспондент Української академії аграрних наук.