Земля чекає захисту

а) реєстрація суб’єктів права власності на землю; реєстрація права користування землею і договорів на оренду землі; видача документів, що посвідчують право власності і право користування землею;

б) організація і ведення земельно-кадастрової документації.

Положення про порядок ведення державного земельного кадастру, яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 12 січня 1993 р. № 15, встановлює, що «державний земельний кадастр ведеться Держкомземом, Комітетом по земельних ресурсах і земельній реформі Автономної Республіки Крим, управліннями земельних ресурсів обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій, відділами земельних ресурсів районних державних адміністрацій, виконавчими комітетами сільських, селищних, міських Рад народних депутатів».

Чи повинна, відповідно до названих нормативно-правових актів, вести державний земельний кадастр в межах Києва Київська міська рада? Так, повинна і це її виключне право та обов’язок. Чи повинна для цього вона мати власний структурний підрозділ? На це питання відповідь також може бути тільки позитивною.

Що ж до здійснення контролю за землекористуванням, то, відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», цей контроль за додержанням як земельного, так і природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель віднесено до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. На ці ж ради покладено здійснення самоврядного контролю згідно зі ст.189 Земельного кодексу.

Моніторинг земель на локальному рівні, в тому числі й за станом земель населених пунктів, здійснюється за участю багатьох заінтересованих органів, до яких належать і органи місцевого самоврядування. Участь Київської міської ради у здійсненні моніторингу земель Києва випливає з повноважень ради, встановлених ст.9 Земельного кодексу України.

З урахуванням викладеного складно пояснити, яке порушення інкримінується Київраді в зв’язку з організацією власного структурного підрозділу з регулювання земельних відносин —Головного управління земельних ресурсів. Що це звинувачення прямо не випливає з порушення вимог чинного законодавства, не потрібно й пояснювати. Інакше аналогічні претензії були б пред’явлені Харківській, Миколаївській, Полтавській та деяким іншим міськрадам, які раніше створили аналогічні підрозділи. Проте з ними ніхто не судиться. Можливо, пояснення таких дій по відношенню до Київради слід шукати в якійсь особливій «любові» до Київського міського голови особисто. Але ж не можуть наші можновладці ігнорувати інтереси територіальної громади м. Києва, членами якої вони та їхні сім’ї є. Тоді чим це пояснити?

Давно чекає свого вирішення і питання встановлення меж адміністративно-територіальних утворень держави. Оскільки одиницями територіального устрою є села, селища, міста, для ведення державного земельного кадастру, розробки землевпорядної документації дуже важливо визначити, куди віднести території в адміністративному районі, що розташовані за межами села, селища, міста. Раніше це були території конкретних сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад. Вони приймались як самостійні одиниці для регулювання земельних відносин.

На жаль, занадто довго ми не маємо закону про адміністративно-територіальний устрій, хоч він двічі приймався Верховною Радою, але ветувався Президентом держави. Оскільки в процесі обговорення змін, що пропонується внести до Конституції України, необхідність формування двопалатного парламенту почали пояснювати можливістю зміни протягом 2006-2010 років адміністративно-територіального устрою країни, прийняття Закону України «Про адміністративно-територіальний устрій України» слід здійснити найближчим часом. Чекати більше не можна.

Реалізуючи заходи земельної реформи, за останнє десятиріччя ми по суті відмовились від розробки державної та регіональних програм використання та охорони земель, генеральної схеми землеустрою, схем рекультивації порушених земель тощо. Необхідно уточнити природно-сільськогосподарське районування земель як бази для оцінки земельного фонду, розроблення землевпорядної документації, удосконалення розміщення і спеціалізації сільськогосподарського виробництва. У цьому особлива роль належить науковим закладам Національної академії наук України та Української академії аграрних наук. Ми повинні чітко визначити структуру земельного фонду на перспективу, розробити науково обґрунтовані заходи щодо зменшення рівня сільськогосподарської освоєності та розораності земельного фонду, істотного підвищення питомої ваги лісів та угідь, які б гарантували екологічно безпечне землекористування. Склад і структуру відповідних програм, порядок їх розробки, погодження і затвердження слід розробляти вже зараз, не відкладаючи цю справу в довгий ящик. Потрібно якомога скоріше покінчити з землемірними роботами і повернутись до проведення у державі науково обґрунтованого землеустрою. Ми зосередили досить значний інтелектуальний потенціал на виконанні технічно простих робіт з видачі державних актів на землю, але за весь час реформи не розробили ні на один адміністративний район схему землеустрою, не відпрацювали як слід склад і порядок розробки землевпорядної документації на територію сільської, селищної, міської ради. За шість років дії нової Конституції України ми фактично не приступили до муніципалізації земель. За винятком експериментальної роботи по місту Києву, ні для однієї територіальної громади не сформована комунальна власність на землю. Стандартизація і нормування в галузі землеустрою чекають також свого вирішення занадто багато часу.

Ми вже практично розробили Закон України «Про землеустрій». Він найближчим часом буде прийнятий і дозволить піднести на належний рівень значущість цього державного заходу.

Одним із найскладніших завдань землеустрою в сучасних умовах залишається розробка проблем охорони земель і відтворення родючості грунтів. Без участі держави у здійсненні землеохоронних робіт, без державного фінансування відповідних заходів нам не вдасться вирішити цю проблему. У держави є джерело для цього — кошти земельного податку. Їх щорічна сума — понад 1,8 млрд. грн. Згідно з Законом України «Про плату за землю» не менше 30% цих коштів повинно централізовуватись для здійснення робіт, пов’язаних з поліпшенням використання і охорони земель. Однак, починаючи з 1993 року, дія відповідної статті цього закону, яка визначає цільове використання коштів податку, призупиняється. Земля вже 10 років чекає, коли ж ми перестанемо знищувати родючість грунтів, розпочнемо реалізовувати конституційне положення про те, що земля як основне національне багатство перебуває під особливою охороною держави.

На нашу думку, треба докорінно перебудувати організаційні засади охорони земельного фонду. Охорона земель, на яких виробляється сільськогосподарська продукція, повинна бути невіддільною складовою частиною технологічних процесів ведення землеробства. У нашій державі технологія сільськогосподарського виробництва є предметом опіки Міністерства аграрної політики, а контроль за охороною земель покладено на Держкомзем. Те, що за останні роки ми фактично припинили роботи з охорони земельного фонду, частково можна пояснити тим, що Держкомзем опікується переважно проблемами земельної реформи, зокрема форсує видачу державних актів замість сертифікатів, зосереджує зусилля на впровадженні ринку землі. Ці заходи, безумовно, не поліпшують охорону земельного фонду. Як не прикро, але з цих питань за останнє десятиріччя не приймалося жодного нормативно-правового документа.

Мабуть, нам потрібно звернутись до світового досвіду і замість державного контролю, на проведенні якого ми акцентуємо свою увагу (хоч понад половина землі є приватною власністю), налагодити ефективну і надійну охорону ґрунтового покриву як основи природної родючості. Слід, як це зроблено в багатьох державах, утворити у складі Міністерства аграрної політики Державний департамент охорони грунтів з функціями, аналогічними державній ветеринарній службі. Повинна бути організована належним чином охорона не лише земель сільськогосподарського призначення, а всіх земель, які мають ґрунтовий покрив і використовуються у складі різних категорій земель. Важливо, щоб ми оберігали для себе і нащадків ґрунти, які є продуктом тривалого природного ґрунтотворного процесу, на ділянках всіх власників, користувачів і орендарів землі, як у сільській, так і в міській місцевостях. Для цього потрібно розробити Закон України «Про охорону грунтів», підготувати необхідні матеріали про створення служби охорони грунтів, визначити її склад, джерела фінансування, права і обов’язки. На нашу думку, для утримання відповідної чисельності працівників можна буде використати частину коштів, які зараз виділяються для цього іншим відомствам, спонсорські кошти і частину коштів земельного податку. У зв’язку з організацією Державної служби охорони грунтів здійснення контролю за використанням і охороною земель можна було б зосередити в одному органі - Міністерстві екології і природних ресурсів України, яке має достатній досвід, необхідні кадри і в змозі контролювати не лише землекористування, а природокористування взагалі. На це міністерство слід було б покласти обов’язки і з проведення моніторингу земель як складової частини моніторингу довкілля.

Доречно було б наголосити і на тому, що на шляху до євроінтеграції країни нам слід було б серйозніше підійти до розробки законодавства щодо виведення з сільськогосподарського обігу частини орних угідь, насамперед малопродуктивних і деградованих. Як уже згадувалося, в процесі паювання земель у приватну власність громадянам передано 5 млн. га земель, які недоцільно використовувати у складі орних. Якби ці землі залишили в державній власності, цю проблему можна було б вирішити простіше. Однак зараз, крім проблеми компенсації власникам недоодержаної частини доходу внаслідок тимчасової консервації угідь, можуть виникати питання компенсації громадянам угідь в інших місцях, вирішення їхніх соціально-економічних проблем, зумовлених переведенням частини земель у несільськогосподарські угіддя.

Земельним кодексом України (ст.172) передбачено розробку закону про порядок консервації земель. Однак Кабінет Міністрів замість закону чомусь передбачав розробку власного положення про консервацію земель. А справа закінчилася тим, що Держкомзем розробив і зареєстрував у Міністерстві юстиції інструкцію з цих питань, яка, безумовно, не може замінити закон, хоч його проект треба було подати до Верховної Ради до 15 травня 2002 року. Урядовців чомусь це не турбує. Може, на урядові структури не слід надіятись, а формувати депутатський авторський колектив. Ми ж домовилися про взаємну відповідальність уряду і парламенту.

Крім цього законопроекту, уряд на виконання Земельного кодексу вже давно повинен був додатково подати ще понад десяток нових законопроектів і пропозиції про внесення змін і доповнень в 15 основних чинних законодавчих актів. З усього видно, що такий обсяг законотворчої роботи не під силу одному урядовому органові —Держкомзему України. Якщо такі темпи розробки і подання законопроектів будуть збережені й надалі, ми в найближчі роки не матимемо повноцінного правового поля для регулювання земельних відносин. А ми ж мали раніше приклади плідної законотворчої праці, зокрема новий Земельний кодекс готувався до подання на перше читання у Верховну Раду лише півроку. Прикро, що після прийняття кодексу, у встановлений ним шестимісячний період подачі законопроектів, передбачених кодексом, не було подано ні одного проекту закону.

Незадовільно виконуються завдання щодо видачі юридичним і фізичним особам правовстановлювальних документів на землю. Починаючи з 1993 року державні акти на право приватної власності на земельні ділянки для ведення особистого підсобного господарства, індивідуального житлового, дачного і гаражного будівництва видано лише 18% громадян. Частка підприємств, установ і організацій, що посвідчили своє право на користування землею, ще менша.

Строки оформлення права власності і права користування землею Верховна Рада України вже переносила тричі (у 1994, 1997, 1999 рр.). Незважаючи на шестиразову індексацію грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення, зміни у вартісній оцінці земельних часток (паїв) ні разу не вносились у сертифікати. Це призводить до ошукування селян, які здають в оренду свої частки (паї) і не можуть правильно розрахувати розмір орендної плати, яка і без цього є мізерною.

Організована кампанія з суцільної заміни сертифікатів на державні акти не має, по суті, належної правової бази (ні відповідного закону, ні указу Президента, ні постанови уряду) і навіть відсутні методичні рекомендації щодо проведення цих робіт.

Потребують врегулювання питання нормування і стандартизації в галузі охорони земель, здійснення природно-сільськогосподарського районування земель, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель, звільнення юридичних і фізичних осіб від відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва. Усе це потребує прийняття урядових рішень відповідно до вимог нового Земельного кодексу.

З прийняттям 28 червня 1996 року нової Конституції України внесено суттєві зміни у форми власності на землю та основні засади регулювання земельних відносин. Ці конституційні новації відтворено і закріплено в Земельному кодексі, який вважається земельною конституцією держави.

Перш за все, запроваджено право власності на землю територіальних громад. Суб’єктами цієї власності визначено органи місцевого самоврядування, повноваження яких у галузі регулювання земельних відносин встановлено у Земельному кодексі та Законі «Про місцеве самоврядування в Україні».

Встановлено право на землю юридичних осіб. Раніше право приватної власності на земельні ділянки існувало лише для громадян України і обмежувалося певними видами діяльності (фермерство, особисте підсобне господарство, індивідуальне житлове, дачне і гаражне будівництво, садівництво).

На відміну від раніше діючих правових норм Конституція України і кодекс визнали суб’єктами права державної власності на землю органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, Раду Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, міські і районні державні адміністрації). Раніше землями державної власності розпоряджалися Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, районні, міські, селищні, сільські ради.

До розмежування земель державної і комунальної власності розпоряджання землею (за винятком земель приватної власності) в межах населених пунктів здійснюють відповідні міські, селищні і сільські ради, а за межами населених пунктів — Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації. Повноваження вказаних органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади з цих, а також інших питань у галузі регулювання земельних відносин досить чітко визначені Земельним кодексом України.

Запровадження комунальної власності на землю, надання органам виконавчої влади прав з розпоряджання землею, а також розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади у перехідний період, до розмежування земель державної і комунальної власності, зумовлюють необхідність внесення суттєвих змін у структуру земельних органів. Як місцеві ради, так і місцеві адміністрації для виконання покладених на них функцій щодо регулювання земельних відносин повинні бути укомплектовані кадрами фахівців, здатних забезпечувати нормальну роботу відповідних органів. У кожній сільській і селищній раді мають бути інженери-землевпорядники, посади яких доручалося ввести Кабінетові Міністрів України Земельним кодексом (розділ ІХ. «Перехідні положення», п. 4, підпункт «д»). У міських радах повинні бути організовані головні управління або управління (відділи) з регулювання земельних відносин, про що уряд також мав доручення. Штатні одиниці фахівців-землевпорядників потрібно мати в районних і обласних радах.

Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні й районні державні адміністрації також не зможуть на належному рівні виконувати свої повноваження, не маючи у своїх структурах власних комітетів, управлінь, відділів.

Реалізація перелічених пропозицій зумовлює введення у штати рад і місцевих державних адміністрацій певної кількості штатних одиниць, але при вирішенні цих питань можна було б скористатися пропозиціями, висловленими народним депутатом України Борисом Беспалим у статті «Земля і влада» («Голос України» за 11 квітня ц. р.). Вони передбачають перепідпорядкування місцевих органів земельних ресурсів, що позитивно сприймається працівниками місцевих органів влади, і могли б бути повністю реалізовані.

У зв’язку з розробкою заходів адміністративної реформи і необхідністю скорочення кількості органів виконавчої влади надходили пропозиції щодо передачі Держкомзему України до складу Фонду державного майна, Міністерства екології і природних ресурсів України, Міністерства аграрної політики України. Перша пропозиція пояснювалася тим, що земля віднесена до складу об’єктів нерухомості і що управління в галузі землекористування поряд з іншими державними об’єктами нерухомого майна повинен здійснювати Фонд державного майна. Саме виходячи з цього положення у 2000 р. було ліквідовано Держкомзем Росії, а його функції з управління в галузі використання та охорони земель передано Міністерству державної нерухомості.

Можливість передачі Держкомзему до складу Міністерства екології і природних ресурсів здебільшого обґрунтовують тим, що земельний кадастр, моніторинг земель, контроль за землекористуванням повинні провадитись в єдиному комплексі з іншими природними ресурсами, а саме цим і займається згадане міністерство. На підтвердження цієї пропозиції наводять і факти завершення основного обсягу робіт з земельної реформи, тобто аргумент, який зумовив створення у свій час комітету.

Злиття Держкомзему з Мінагрополітики пояснюють тим, що історично земельні органи завжди були у складі органів управління агропромисловим комплексом. Крім того, здійснення пріоритетних завдань щодо охорони земельного фонду і землеустрою новоутворених агроформувань могли б бути досить обґрунтованою підставою реалізації саме цієї пропозиції.

На нашу думку, центральний апарат Державного комітету України по земельних ресурсах слід було б зберегти як самостійний орган державного управління, зосередивши його увагу на координації діяльності місцевих земельних органів, розробці нормативно-правових актів, нормативів і стандартів у галузі землеустрою та земельного кадастру, на підготовці пропозицій з питань регулювання земельних відносин, що віднесені до повноважень Верховної Ради і Кабінету Міністрів України. Важливо при цьому звільнити державні органи земельних ресурсів від виконання робіт і надання послуг на платній основі. Земельний кодекс передбачає здійснення робіт із землеустрою лише державними та іншими землевпорядними організаціями. Що ж до державних органів, то їх працівники повинні, як державні службовці, виконувати свої функції не за додаткову оплату, а одержувати заробітну плату за рахунок бюджетних коштів. До речі, неможливо пояснити, як органи, що здійснюють функції державного контролю, ведуть державний земельний кадастр, здійснюють державну експертизу землевпорядних проектів і робіт, провадять ліцензування землевпорядних і землеоціночних робіт, можуть одночасно бути і підприємницькими структурами згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 1 липня 2000 р. № 1619 «Про затвердження порядку виконання земельно-кадастрових робіт та надання послуг на платній основі державними органами земельних ресурсів».

Забезпечення екологічно сталого невиснажливого та раціонального землекористування з одночасним доведенням структури угідь до оптимальних розмірів у сучасних умовах є ключовою проблемою органів державної влади і органів місцевого самоврядування, вчених і практиків. Конституція України гарантувала право на землю. Захист землі, збереження і примноження її родючості, поліпшення угідь для наступних поколінь є для всіх нас завданням історичної ваги.