Реформи: адміністративно-територіальна як продовження бюджетної

Виходячи з логіки наведених критеріїв, легко помітити, що певні функції можуть бути забезпечені в межах одного населеного пункту, деякі доцільно сконцентрувати на рівні декількох сіл, інші необхідно здійснювати на районному та обласному рівнях. Тому до характеристик АТО слід віднести ще повноваження, що здійснюються в межах однієї територіальної громади чи декількох, для потреб яких створюються регіональні органи влади. З огляду на європейські підходи до організації самоврядування варто застосовувати два визначення типу самоврядування — «місцеве» та «регіональне».

На жаль, Конституція залишає мало свободи у застосуванні термінів, які характеризують види самоврядування. Територіальні громади визначаються поняттями село, селище, місто. Однак цього недостатньо для організації системи АТО. Так, для об’єднання декількох малих сіл варто ввести окремий термін — «кущ» чи «волость», якщо останнє не буде дратувати вухо педантичних українофілів. Наразі пропонується застосовувати термін «селище», до якого звикати не так важко, хоча доведеться пожертвувати загальновживаним розумінням цього поняття — «велике село».

Місто районного підпорядкування як АТО у зв’язку зі зменшенням популярності слова «підпорядкування» пропонується замінити на «містечко» чи навіть «муніципалітет» в значенні англійського «town». А от місту обласного підпорядкування можна залишити назву «місто», рівнозначне англійському «cіty».

Окремої уваги заслуговує термін «мегаполіс». Так визначають велике місто, яке за своїми розмірами, населенням та економіко-політичним значенням виходить за рамки тих компетенцій, які передбачається закріпити за містом.

Потрібно встановити чіткий критерій надання того чи іншого статусу. Принцип тут простий — функції, які неможливо чи недоцільно виконувати в рамках місцевого АТО, передаються до регіонального АТО. Якщо маленькі села не можуть реалізувати «джентльменський набір» повноважень, визначених первинним рівнем, вони здійснюються селищем. Якщо місто не має достатньо потужної кадрової, інтелектуальної бази, то повноваження базового рівня здійснюються районом. Тільки великі міста в змозі повною мірою реалізувати ті компетенції, які віднесено до рівня спеціалізованих.

Прості розрахунки бюджетних потреб та можливості їх реалізувати в рамках нормативного підходу показують оптимальні розміри АТО в залежності від кількості населення:

1-й рівень (первинний) — не менш як 4 тис. мешканців;

2-й рівень (базовий) — не менш як 40 тис.;

3-й рівень (спеціалізований) — понад 800 тис.

Звичайно, можуть бути винятки, пов’язані з другою умовою життєздатності АТО — керованість територією. Очевидно, що на Волині, в Степу, гірських місцевостях, де густота населення досить мала, території, які мали б бути охоплені в межах одного АТО, є надто великі, щоб можна було ефективно управляти ними. Тому варто запровадити також іншу умову — доступність мешканців до соціальних послуг. При цьому розрахунок бюджетних нормативів для таких АТО має грунтуватися не тільки на кількості споживачів, а й на інших критеріях — площа, протяжність шляхів, складність рельєфу території. Повинні враховуватись також історичні та етнічні особливості. Однак рішення про надання того чи іншого статусу відповідному АТО в таких випадках мають регулювати дуже чіткі норми, які можна перевірити, щоб не було зловживань, адже надання певних переваг таким винятковим АТО автоматично зменшує фінансові нормативи бюджетної забезпеченості для всіх інших АТО цього рівня, які вписуються в загальну концепцію їх утворення.

Якщо збільшення сільських та селищних рад уже сприймається як неминучість, то виділення окремих великих міст в ряд, рівнозначний областям, Києву та Севастополю, очевидно, не буде сприйнято однозначно. Однак такий крок об’єктивно вигідний і для керівництва держави, і для столичної влади. Це не тільки вирішить проблему ресурсної невідповідності рамкам наданих компетенцій, а також заміняє диполь протистояння центр — область на місто — область, оскільки місто практично порівнюється з областю, отримує самостійні прямі зв’язки з центром. Усувається також двозначність статусу Київської та Севастопольської державних адміністрацій як чогось унікального й тому слабко формалізованого.

Зменшується загроза поділу України на сфери впливу різних політико-бізнесових кланів. Крім цього, ми зможемо вписатися у схему адміністративно-територіальної класифікації Європейського союзу — всі області та мегаполіси належатимуть до рівня NUTS 2. А це важливо для нашої інтеграції в Європейське співтовариство, якщо, звичайно, ці наміри є справді реальні.

Не треба боятись того, що низка міст, які недотягують до статусу мегаполіса за показником кількості населення, всіма правдами та неправдами його домагатимуться. Адже надання місту цього статусу відбуватиметься за наявності інших умов — наявності мережі спеціалізованих закладів, які обслуговують в основному населення міста, в той час як для обслуговування населення області мають існувати однотипні заклади. А утримання та амортизація цих закладів значно дорожчі, ніж установ базового рівня, їх потужності розраховані на охоплення великої кількості населення. Отож менші міста матимуть фінансові труднощі — розрахунок трансфертів з Державного бюджету здійснюється на кількість споживачів послуг. Має бути укладено також договори з обласними структурами про управління комунікаційними мережами та іншими системами життєзабезпечення міст — водозаборами, полігонами утилізації сміття тощо, а також врегульовано питання земельних сервітутів. До речі, ці питання актуальні і для міст, які належать до базового рівня, і для селищ.

Отже, запропонована система є достатньо стійкою — ресурсні обмеження краще всіх заборон застерігатимуть від надлишкової амбіційності.

Розглядати їх як територіальну громаду не зовсім логічно — надто висока залежність міського району від життєдіяльності організму всього міста. Однак було б нерозумно не зважати на те, що низка повноважень, наданих місцевій владі, найефектівніше здійснюється на районному рівні. Це, наприклад, дошкільна освіта, соціальний захист та соціальне забезпечення, ремонт житлового фонду. Досвід передових закордонних країн свідчить, що районування варто здійснювати, якщо кількість населення переступить межу в 300 тис. осіб. Звичайно, при цьому необхідно створити представницький орган — районну в місті раду. Хоча Бюджетним кодексом видатки та доходи районних у місті бюджетів визначаються відповідно до встановлених міською радою повноважень за районними органами влади, однак є об’єктивна потреба узагальнити досвід реалізації районами цих повноважень і закріпити їх законодавчо. В цьому разі район у місті набуде статусу АТО.

Наявні адміністративні утворення поступово мають бути приведені у відповідність до запропонованої моделі. Так, село чи навіть місто в місті або набуде статусу району в місті, або змушене буде заявити про своє відокремлення від міста з усіма випливаючими з цього наслідками з укладення договорів на утримання зрощеної інфраструктури.

Створення АТО може йти або шляхом об’єднання, або шляхом приєднання. Під час об’єднання сіл кожне з них не втрачає свого статусу територіальної громади, назви населеного пункту та залишає певні повноваження базового характеру. А приєднання села до іншого чи до міста автоматично переводить його у статус мікрорайону. Процедури таких перетворень потрібно ретельно прописати, забезпечивши їх прозорість та демократичність. При цьому, звичайно, необхідно враховувати глибину зрощення інфраструктур цих територіальних громад, перспектив їх розвитку та вплив на інші АТО насамперед регіонального типу.

Так, логічно передбачити, що села можуть об’єднуватись, якщо відстань між межами їх заселення не перевищує 500 метрів. Приєднання населених пунктів до міста допускається, якщо відстань між їх межами заселення не перевищує 3 — 5 км. Щодо мегаполіса, то цей показник може становити 10 — 15 км. Це саме ті відстані, які є природними для громадян у їх виборі під час користування послугами бюджетних установ.

Вся територія України має бути розділена на ділянки, які повинні бути охоплені юрисдикцією АТО місцевого типу. Виняток можуть становити окремі території, наприклад, військові полігони, де запроваджується спеціальне управління спеціальною державною адміністрацією. Ці АТО утворюються окремими законами щодо кожного окремого АТО відповідно до загального законодавства про спеціальні АТО.

Є психологічний бар’єр сприйняття факту, що певне місто, яке мало статус обласного підпорядкування, може його позбутись, деякі села можуть втратити свою ідентифікацію, а деякі райони доведеться об’єднати. Однак бюджетна реформа спонукатиме до цього саме населення цих міст, сіл та районів. Адже з 2003 року залежність міст районного підпорядкування, сіл, селищ від суб’єктивізму районних органів влади буде істотно знижено — розподіл трансфертів буде на рівень нижче району. А в 2004 році не виключено, що трансферти до бюджетів територіальних громад взагалі будуть регулюватись законом, а не рішенням районних чи обласних рад.

І тоді маленьке місто, яке таки домоглося статусу обласного значення, щоб захиститись від нав’язливої опіки районного керівництва, попаде в пастку ресурсної недостатності — трансферти розраховуються на кількість населення, в той час як реальні потреби у видатках залежать від закладеної проектної потужності бюджетних установ, мінімальні потреби яких перевищують розрахункові за формулою видатки. Керівництву міста доведеться укладати договори із сусідніми селами чи районом на передавання йому коштів на лікування людей, котрі відвідують лікарню, що утримується з бюджету цього містечка. Те саме з учнями, що проживають в навколишніх селах. Та найскладніше для місцевого керівництва буде соціальний захист населення. Це вже не кажучи про утримання апарату управління, який об’єктивно зросте відповідно до компетенцій, встановлених за базовим рівнем.

Тому процес відносного пониження статусу чи об’єднання малих територіальних громад у селищні АТО чи дрібних районів в більші буде хоч і болісним, але природним —саме життя спонукатиме до цього. Вже тепер керівники деяких містечок, які свого часу добилися статусу обласного підпорядкування, зондують у Міністерстві фінансів можливість отримати кращі показники бюджетних розрахунків, мотивуючи це тим, що вони, мовляв, хоч і обласного підпорядкування, але розташовані все-таки в сільській місцевості.

Безперечно, проведення реформи адміністративно-територіального устрою вимагатиме проведення змін до цілої низки нормативних актів, однак найбільший вплив вони матимуть на виборче законодавство. Насамперед потрібно зупинити тенденцію вимирання периферійних населених пунктів, які приречені через хронічну ресурсну недостатність. Та й принципи формування районних та обласних рад заздалегідь передбачають їх слабкість перед виконавчими структурами.

Тому є потреба створити іншу схему управління та формування влади стосовно регіональних АТО. Логічною є схема, запозичена з критеріїв формування керівних органів ЄС — половина складу європейської комісії формується за принципом: від кожної країни по одному представнику, половина — пропорційно кількості населення. Якщо такий підхід застосувати до регіональних АТО, то в представницьких органах не буде переважної більшості депутатів з центру —центрального села — для селищної ради, містечка —для районної ради, міста — для обласної ради. Логічно було, щоб кількість депутатів дорівнювала подвійній кількості суб’єктів, що об’єднуються в АТО. Можливо, варто, щоб керівник представницького органу нижчого рівня автоматично ставав депутатом вищого рівня. Так, обраний населенням староста малого села входить до складу селищної ради (АТО регіонального типу першого рівня), обраний селищною радою секретар стає депутатом районної ради, а секретар районної — депутатом обласної ради.

Керівника виконавчої влади при цьому доцільно призначати радою, а не обирати всім населенням — у рамках регіональних АТО прямі вибори глави виконавчої влади за відсутності громадянського суспільства ведуть до авторитаризму, що на обласному рівні обов’язково переходить у сепаратизм. Уже новітня історія України не раз підтверджувала цю сентенцію. Якщо вже призначені Президентом представники центрального уряду не тільки допускають, а й спонукають до грубого порушення Конституції та законів, то що станеться, коли вони стануть практично безконтрольними князьками у своїй вотчині?

Дуже важливе є також питання найменування та перейменування АТО. Доцільно ввести в закон норму, яка є в деяких країнах Заходу, що перейменування допускаються лише шляхом додавання до назви АТО додаткових букв чи слів, які не змінюють черговості в загальному реєстрі АТО. Стосовно увіковічнення пам’яті видатних людей, то після смерті такої особи третє покоління громадян може об’єктивно оцінити її внесок у розбудову держави. Реально це не менш як 50 років. І звичайно, такі найменування дають лише новоствореним адміністративно-територіальним одиницям.

Можливо, висловлені в цій статті пропозиції здаються передчасними. Однак треба нагадати, що лише три роки тому ідеї, закладені нині в Бюджетному кодексі, сприймалися більшістю політичного істеблішменту країни досить скептично. Реформу адміністративно-територіального устрою потрібно готувати вже нині — не виключено, що умови для її впровадження незабаром будуть сприятливіші.