Реформи: адміністративно-територіальна як продовження бюджетної

Насамперед політико-економічні чинники на макрорівні. Від організації адміністративно-територіальних одиниць залежить обсяг повноважень, які їм надаються. Відповідно можна казати про посилення представництва регіональної еліти чи послаблення її ролі. Якщо йде укрупнення областей, то їх роль значно зростає, що демонструють щороку перед затвердженням бюджету, наприклад, шахтарські пікетування. Тому сучасні межі областей стали вже затісними для потужних регіональних угруповань. Центри тяжіння вже визначились, залишається питання реалізації політичного рішення про розподіл країни. Форми медіапідтримки пристосовуються відповідно до середовища. В Донецьку застосовують гасла, спрощені до елементарної формули — ми багаті, але нас оббирає Київ. Потенційно насторожених національно свідомих галичан заколисують, прикриваючись авторитетом Чорновіла — ідея створення земель, мовляв, є політичним заповітом пана В’ячеслава.

На мікрорівні очікування до змін підживлюють сподівання малого бізнесу. Так, аналіз бізнесової активності показує, що відкриття та рентабельне функціонування підприємства починається, якщо зона обслуговування перевищує чотири тисячі жителів, які є потенційними споживачами продуктів діяльності цього бізнесу. Принаймні витрати на змащення адміністративної машини окупаються, якщо кількість чиновників, що забезпечують «дах» та регулювання сфер впливу, не надто велика. Об’єктивні показники цього —дані з доходів на душу населення сіл та селищ, основну частку яких становить прибутковий податок з громадян — індикатор соціального здоров’я територіальних громад. Аналіз видатків на душу населення показує, що частка на утримання органів влади сільських рад різко зростає зі зменшенням розмірів цих сільських громад. Адже в нечисленних селах майже немає інших бюджетних установ — садок закритий, недостатньо дітей для формування групи. Фельдшерсько-акушерський пункт закритий, бо немає коштів на його утримання. Осередки культури — клуби — зі старінням населення теж занепадають. А утримання тільки сільського голови, секретаря та бухгалтера скидається на форму соціального захисту цих працівників. Та й добір кваліфікованих кадрів за відсутності вибору та заохочення здійснювати важко.

Після прийняття Бюджетного кодексу питання оптимізації адміністративного поділу постало досить гостро. Нормативно-формульний підхід оголив проблеми, які донедавна затушовували бюджетною «матрьошкою». Розрахунок видатків особливо боляче вдарив по нечисленних адміністративно-територіальних одиницях та по тих, які мали розгалужену систему бюджетних установ.

Є також низка недоречностей в адміністративно-територіальному устрої, які ускладнюють взаємовідносини між їх різними суб’єктами, різко підвищуючи людський чинник. Так, в складі деяких міст адміністративно перебувають не тільки села, а й подекуди і міста. Спостерігається накладання повноважень різних органів самоврядування, які за законом є однакові. Непоодинокі випадки, коли деякі населені пункти чи землі територіально не перебувають в адміністративно-територіальних одиницях, до яких приписані, що ускладнює систему управління ними. Наприклад, фермер, що проживає в одному селі, має землю на території іншої сільської ради. Тому для спрощення оподаткування місцеві органи влади прийняли рішення про відведення цієї землі під юрисдикцію ради, де мешкає цей фермер.

Обмеження юрисдикції органів самоврядування територіальних громад лише межами населеного пункту створює правовий вакуум стосовно регулювання взаємовідносин на території, яка розташована за межами цих населених пунктів. За умов невизначеності ці прогалини намагається заповнити районна державна адміністрація, що є теж нелегітимним, оскільки низка повноважень стосується компетенції місцевих органів самоврядування, до яких державна адміністрація не належить.

Невідповідність потенцій великих міст їх повноваженням викликає інколи неадекватні демарші місцевої еліти. Такі тенденції можна бачити, наприклад, у Харкові, де її (еліти) незаангажованість змушені були реалізувати у формі «мовного бунту». Центрами «фронди» традиційно є крупні міста, які концентрують у собі серйозну критичну масу невдоволеності статусом вторинних суб’єктів великої політики. За відсутності такого об’єднуючого чинника, як мова, хробак сепаратизму знаходить тут прекрасні умови для свого розвитку. Хочемо того чи не хочемо, але великі міста, що мають свої специфічні проблеми та серйозні амбіції, потребують особливого підходу. Наявні інтелектуальні та матеріальні потужності цих міст чималі для того, щоб казати про їх самодостатність.

Якщо великі бізнесово-політичні групи зацікавлені у збільшенні областей, малий бізнес — в об’єднанні сільських рад, то місцеві чиновники, навпаки, — в подрібненні районів, створенні нових сільських рад, підвищенні статусу містечок. Раніше розрахунок від потреби провокував створення нових адміністративно-територіальних одиниць. Так, за часи незалежності кількість районів зросла з 479 до 490, кількість міст обласного (республіканського) значення — з 147 до 172, кількість сільських рад з 9211 до 10263. Створення нових адміністративно-територіальних одиниць зазвичай супроводжується збільшенням адміністративного апарату. До того ж населення України скоротилося майже на чотири мільйони осіб. Тому тягар витрат на утримання лише апарату місцевих органів влади зріс досить істотно. Так, якщо одна сільська рада в 1971 році обслуговувала в середньому 3,6 населених пункти з чисельністю 2,5 тис. осіб, то в 1991-му відповідно 3,1 на 1,8, а в 2001 році на сільську раду припадало 2,8 села та 1,5 тис. осіб.

Не можна казати, що держава не робила спроби якось врегулювати самовідтворення адміністративного апарату. Однак це здійснювали за наявності залізної політичної волі, здатної подолати тихий саботаж. Остання така спроба була здійснена Хрущовим в 60-ті роки, коли кількість районів була зменшена з 604 (в 1961 році) до 476 у 1971-му.

Критерії, за якими формуються адміністративні одиниці, залежать від історичних епох, етнічних та соціальних особливостей. Так, за часів радянської епохи головні ознаки були: кількість членів партії та мобілізаційна готовність виконувати прямі вказівки з центру. Тому було створено ієрархічну піраміду, де середня кількість підпорядкованих кожному рівню одиниць коливалась майже 20—25 областей, кожна з яких мала в середньому 20 районів, кожен з них — по 20 сільських рад.

Наполеон на початку XІX століття розбив Францію на 100 департаментів (з них 96 в метрополії), які й стали основним провідником рішень державної влади. Для покращення керованості також було створено регіональні рівні управління, які, однак, не мали істотного впливу. Комісари, згодом префекти, і регіонів, і департаментів були безпосередньо напряму підпорядковані центральному уряду. Навіть нині після проведення децентралізації, роль регіону як рівня самоврядування значно менша від ролі департаменту та комуни. Частка видатків регіонів у всіх місцевих бюджетах становить близько 12 % проти 45 % для департаментів та 40 % для комун. (Решта належить до міжмуніципальних утворень-агломерацій).

З підвищенням ролі регіонів Європейський союз дедалі більше заохочує розвиток не національних, а місцевих програм, що відповідає курсу поглиблення децентралізації управління. Для удосконалення порівняльності та вироблення гармонізованих підходів до розвитку територій розроблено класифікацію адміністративно-територіальних одиниць (NUTS), яку було узаконено рішенням Єврокомісії 2001/0046 від 14.02.2001 р. Наразі офіційно зареєстровані субнаціональні адміністративно-територіальні одиниці на рівнях NUTS 1, 2, 3, кожна з яких отримала свій код. До рівня NUTS 1 було віднесено регіони в Бельгії та землі в Німеччині. До NUTS 2 —провінції в Бельгії, регіони («Regіerungsbezіrke») в Німеччині, регіони у Франції, Ірландії, Італії, автономні округи («comundіdades autonomas») в Іспанії, провінції в Голландії, землі («Bundeslander») в Австрії. До NUTS 3 — райони («Kreіse/kreіsfreіe Stadte») в Німеччині, ародісманти в Бельгії, райони («Amter») в Данії, райони («arrondіssements») в Бельгії, райони («nomoі») в Греції, департаменти у Франції, провінції в Іспанії, Італії, лани («lan») у Швеції.

Щодо кожного рівня встановлено рекомендовані повноваження, які доцільно здійснювати на цих рівнях, та орієнтувальну кількість населення, яка належить до кожного рівня. Так, NUTS 1 повинен мати від трьох до семи мільйонів жителів, NUTS 2 — від 800 тис. до трьох мільйонів, NUTS 3 — від 150 до 800 тис. осіб. Всі територіальні одиниці регіонального плану, які відповідають цим критеріям, розглядаються в одній категорії. Мало того, не рекомендується надавати однакові повноваження регіонам, які не перебувають в одній «ваговій категорії».

Розроблено також класифікацію для дрібніших адміністративно-територіальних одиниць. Так, території, менші за NUTS 3 (сільські райони), віднесено до NUTS 4, а первинні, базові одиниці, віднесено до рівня NUTS 5. Це комуни у Франції, гміни в Польщі, муніципалітети в Німеччині. Якщо до NUTS 4 ще застосовується критерій кількості населення, який, зрештою, ще не є єдиним для всієї об’єднаної Європи, то для NUTS 5 головним критерієм є субсидіарність, тобто наближеність влади та суспільних послуг до населення. Отже, і мале село, і мегаполіс належать до одного рівня NUTS 5.

Вимоги до раціонального використання суспільних коштів спонукали низку урядів провести реформу з оптимізації адміністративного управління. Але у Франції комуна залишилась «священною коровою», тому децентралізація стосувалась розширення прав самоврядування. В Німеччині та Польщі до реформи підійшли радикальніше — було визначено рівень, якому державою надаються владні функції. Дрібніші населені пункти можуть мати органи самоорганізації відповідно до функцій, які делегують органи самоврядування.

Для того, щоб накреслити шляхи оптимізації адміністративно-територіального устрою, необхідно визначити, які цілі ми ставимо. Головне завдання —встановити такі адміністративно-територіальні одиниці (АТО), які могли б не тільки бути ефективними провідниками державної політики, а й мали б змогу виконувати самоврядні функції. Відповідність ресурсних можливостей переданим повноваженням повинна бути закріплена прозорою та простою системою оцінки діяльності адміністрації і з боку громадськості, і з боку державних органів. Тому треба створити чітку систему адміністративно-територіальних одиниць, які можна було б порівняти між собою.

Ще однією умовою створення системи АТО є забезпечення її стабільності, стійкості до впливу зовнішніх, подекуди суб’єктивних чинників.

І звичайно, потрібно пам’ятати про те, що занадто різкі зміни в сучасній конфігурації адміністративно-територіальної мережі обов’язково спонукають саботаж адміністративного апарату.

Отже, поняття адміністративно-територіальної одиниці має включати такі елементи:

1. Винятковий перелік повноважень, які є ексклюзивними, тобто за їх виконання відповідає лише адміністрація, утворена в межах цієї одиниці, стосовно до якої органи управління інших рівнів здійснюють лише контрольні функції;

2. Керованість території, тобто ресурсна можливість здійснювати визначені компетенції;

3. Нерозривність території;

4. Відсутність у її складі інших АТО такого самого типу та рівня, тобто з тим самим переліком повноважень.

Перша умова реально означає: якщо на відповідній території не може бути організовано здійснення зафіксованих законодавством компетенцій, наприклад, через відсутність відповідних бюджетних установ, то або йде розширення територій, на яких створюють АТО відповідного рівня, або ці компетенції передають до АТО вищого рівня. Друга умова вказує на наявність відповідного кадрового та матеріального забезпечення для здійснення переданих функцій. Безперечно, власні фіскальні можливості відіграють тут важливу роль, однак не вирішальну, оскільки система фінансового вирівнювання, основи якої закладено в Бюджетному кодексі, дає змогу підтримувати соціальну інфраструктуру на певному мінімальному рівні.

Звичайно, в межах АТО повинні бути реалізовані насамперед делеговані повноваження, тому тільки з АТО держава встановлює фінансові відносини, здійснюючи трансфертну політику. Тільки на рівні АТО місцевому виконавчому органу надаються владні функції, оскільки тільки на цьому рівні влада може бути компетентна та відповідальна. Це, звісно, не означає, що на рівні маленького села, яке входить до селищної ради, що об’єднує декілька сіл, не може бути створено орган самоорганізації населення. Однак його функції обмежуватимуться виключно власними повноваженнями. Отже, поняття АТО треба відокремити від поняття «територіальна громада», яке потрібно розглядати як єдиний суспільно-господарський організм, що не має внутрішніх відцентрових тенденцій.

Ще одна необхідність створення АТО — в отриманні можливості порівняння ефективності їх діяльності. Адже для того, щоб зробити висновок, добре чи погано працює влада в одному селі чи місті, потрібно порівняти результати її діяльності з результатами діяльності інших, які мають ті самі компетенції, відповідну кількість населення та фінансові можливості, які вирівнюють з допомогою трансфертної політики. Причому ця трансфертна політика не зменшує мотивацію до нарощування власних фінансових ресурсів — Бюджетний кодекс дає достатньо широке поле для маневру, принаймні для бюджетів територіальних громад. Щодо районного та обласного рівня, то тут законодавець цілком логічно трактує ці рівні як такі, які не мають самоврядування, а відповідно, і власних, виняткових повноважень. Справді, й обласна, й районна рада є недієздатні з точки зору публічного права, оскільки не мають власних виконавчих органів. А державні адміністрації за своїм статусом не повинні мати власної політики — вони є провідником лінії центру. Тому про регіональну політику, на кшталт контрактів держава — регіон казати недоречно.

Однак розуміння того, що треба легалізувати регіональне самоврядування, вже є в українському політикумі. Звичайно, на безконфліктне вирішення цього питання, принаймні до 2004 року, сподіватись не варто, адже державні адміністрації на районному та обласному рівні насамперед забезпечують потрібні владній еліті результати народного волевиявлення.

А якщо відкинути політичні мотиви, то державні адміністрації, завдання яких забезпечення проведення державної політики на місцях, координації діяльності відомчих структур та здійснення контрольно-наглядових функцій за діяльністю органів самоврядування, повинні існувати. І потрібно лише з’ясувати питання, на яких рівнях їх створювати. Нинішній рівень району для цього занизький — суто державних функцій тут немає. Та й просте накладання органів виконавчої влади на велику кількість органів самоврядування міст та районів обов’язково породить дублювання їх функцій та непотрібне протистояння між органами державної влади та самоврядування. Взагалі, варто все-таки придивитися до досвіду Франції — за двісті років свого існування наполеонівська система організації управління територіями довела свою ефективність. На жаль, наш істеблішмент звик «мавпувати» дії північно-східного сусіда, але в цьому випадку створення 5—6 округів, які об’єднували б декілька областей — не найкращий приклад для копіювання. Концентрація влади на занадто великій території неминуче породжуватиме спокусу позмагатися з центром, від якої не встоїть навіть призначений Президентом посадовець — тиск та принади місцевої еліти інколи надто великі. А за відсутності традиції державницького мислення та мізерного утримання з боку держави неважко й забути, хто ти —частина цієї еліти чи «государеве око». Підтвердженням цього є дуже млява реакція на виклики місцевих сепаратистів з боку представника Президента в АРК, який не поспішає відстоювати інтереси держави в цьому регіоні.

Тому пропонується створення державних адміністрацій на двох рівнях — нинішніх областей та округів (департаментів), що об’єднують територію 3—4 районів з населенням не менш як 150 тис. осіб. До того ж у містах з населенням понад 150 тис. теж можна створювати державну адміністрація окружного рівня.

Бюджетний кодекс, можливо, дещо безцеремонно втрутився у сферу регулювання іншого законодавства, однак необхідність чітко розмежувати видаткові повноваження між різними рівнями влади примусила його розробників зафіксувати критерії цього розмежування, які мають служити також основою і для формування системи адіміністративно-територіального устрою. Насамперед це розмежування між державою та самоврядуванням, що є винятковими функціями держави. Всі інші можна або закріпити (власні повноваження), або делегувати самоврядуванню.

Встановлено також критерії розмежування повноважень між різними рівнями самоврядування. Це соціальні послуги:

— первинного характеру, надання яких має здійснюватись максимально наближено до споживачів;

— базового характеру, які гарантовані Конституцією і надаються всім мешканцям відповідної адміністративно-територіальної одиниці;

— специфічні, спеціалізовані, де є певна обмежена категорія споживачів.

Так, в галузі освіти до першої групи належить дошкільна освіта (діти повинні мати можливість ходити в садки в безпосередній близькості від свого помешкання), для середньої освіти вагомішою є необхідність надання достатньо високого рівня знань, що дасть змогу громадянину реалізувати себе в соціальному середовищі. Тому це повноваження належить до другої групи. А от школи-інтернати, які обслуговують певну категорію населення, соціально незахищені верстви населення чи обдарованих учнів, слід віднести до третьої групи.

У галузі охорони здоров’я первинна медицина повинна забезпечувати медико-санітарний моніторинг та надання першої медичної допомоги. Базові установи мають забезпечувати лікування переважної більшості захворювань широкого розповсюдження. А от специфічні хвороби — туберкульоз, психічні захворювання, важкі випадки патології тощо — в компетенції спеціальних медичних установ.