Розумна регіональна політика та місцеве самоврядування — запорука гідного майбутнього

Водночас не менш важливі й питання регіональної політики. Адже кожен із регіонів держави має власну специфіку, і лише з її урахуванням ми можемо домогтися гармонійного балансу національного й місцевого інтересу. Натомість маємо низку кричущих проблем: депресивних територій, шахтарських поселень, малих міст, із яких і складаються великі проблеми великої України.

Мені найменше хотілося б, щоб парламентські слухання перетворилися на чергові плачі з приводу того, що все в нас погано (або навпаки: на чергові бадьоренькі рапорти, що під мудрим керівництвом мудрого Президента ми успішно долаємо окремі труднощі). Для того, щоб слухання були конструктивні, вони насамперед мусили б, на мою думку, виконати три головні вимоги.

По-перше, дати глибокий аналіз сучасної ситуації з місцевим самоврядуванням і регіональною політикою в Україні.

По-друге, окреслити бажану модель регіональної політики та місцевого самоврядування в майбутньому, яка відповідала б нашому декларованому прагненню інтегруватися в євроструктури.

І, нарешті, по-третє, визначити кроки, які потрібно здійснити для того, щоб перейти від сьогоднішньої моделі до бажаної.

Формально і Конституція, і чинний закон про місцеве самоврядування (ухвалений ще 1997 року) гарантують громадянам право самостійно управляти своїми територіальними громадами. Але, на жаль, як це часто буває в Україні, в законі написано одне, а в житті відбувається зовсім інше. На практиці маємо цілковиту залежність сільського, селищного і міського самоврядування від районних і обласних державних адміністрацій. Цю залежність закладено вже в процедуру формування місцевих бюджетів — адже райцентр не може затвердити свого бюджету, поки райрада (а фактично — райадміністрація) не «спустить» йому відповідні нормативи. Трохи вільніше почуваються стосовно цього після ухвалення Бюджетного кодексу лише обласні центри і міста обласного підпорядкування. Але й тут у обласних адміністрацій є достатньо важелів тиску. Свідченням цього є, наприклад, нещодавні події в Сумах, де обраний міський голова не витримав нерівної боротьби з головою адміністрації і подав у відставку.

Основи для таких колізій закладено в нашому законодавстві, яке не визначає поділу компетенцій «по вертикалі». А тим часом погляньмо на сусідню Польщу. Там Варшава як звичайна гміна (адміністративна одиниця найнижчого рівня) входить до Мазовецького воєводства. Але функції міської ради Варшави одні, а сеймика воєводства — зовсім інші. Їхні компетенції ніде не перекриваються. Ніхто не думає ні на кого тиснути, кожен робить свою справу. Тому й ми конче потребуємо розділити компетенції органів самоврядування різних рівнів, а головне — наділити кожен із них власними джерелами формування бюджету.

Я навів один тільки приклад. На жаль, таких законодавчо неврегульованих моментів дуже багато. Наприклад, досі не виписано процедуру визначення меж адміністративно-територіальних одиниць (ніким не скасований давній документ відносить це до компетенції... Президії Верховної Ради, яка не діє вже з 1996 року)! Не реалізовано принципу повсюдності місцевого самоврядування (маємо багато територій, на які не розповсюджується компетенція жодної з територіальних громад). Тому цілісну законодавчу базу, яка захищала б реальне місцеве самоврядування (а не просто декларувала його) тільки належить створити.

На жаль, маємо також констатувати: переважна більшість територіальних громад не здатна сьогодні сформувати бюджет, достатній бодай для якогось забезпечення інтересів населення. З понад 12 тисяч сільських рад більш як у половині єдиною бюджетною установою взагалі є... сама сільська рада з головою, секретарем та сторожем. Стан районних центрів — не набагато кращий. Нещодавно я проїхав кілька районів на рідній Вінниччині. Тут місцевий бюджет часто зводиться винятково до мінімальної зарплатні учителям та медикам. Про ремонт доріг чи приміщень, про закупівлю якогось обладнання просто не йдеться.

Таке становище має багато причин. Одна з них — те, що колись місцеві ради практично відсторонили від процесу приватизації. А якби приватизація відбувалася з відання місцевої ради, то вона десять разів подумала б — чи варто прирікати на закриття заводик, який дає робочі місця і платить податки.

Тому сьогодні ми ніколи не відродимо місцевого самоврядування, якщо не наділимо територіальні громади правом реально розпоряджатися своїм майном і землею — в інтересах усього населення, а не окремих його груп.

Самоврядування в Україні отримало потужний імпульс на початку 90-х. На жаль, потім державна влада пішла шляхом гіперцентралізації. Київ прагнув підкорити своєму диктатові регіони, а регіони, в свою чергу, диктувати волю обраним міським головам і місцевим радам. Маємо численні випадки, коли надто «непокірних» міських голів просто усували — штучно влаштувавши «переворот» на рівні ради (благо, «місцеві» депутати в нас часто працюють у бюджетних установах і беззахисні перед адміністративним тиском).

Не вважаю таку політику розумною. Мудрий навпаки делегує якомога більше своїх повноважень, але шукає собі мудрих партнерів, здатних належно розпорядитися тими повноваженнями. А в нас і якість самоврядування і якість державної влади часто дуже низькі.

Але, попри всі несприятливі тенденції, і сьогодні є такі міста (переважно це — рівень обласного центру чи міста обласного підпорядкування), де сформовано потужні команди однодумців — міського голови та депутатів, і де ці команди роблять справді добрі справи для людей. Але сьогодні вони часто роблять це всупереч загальній ситуації, а треба — щоб закон гарантував їм нормальні умови для роботи.

Оскільки читання стосуватимуться саме законодавчих аспектів забезпечення місцевого самоврядування й регіональної політики, хочу наголосити на, такій обставині. Ті доповнення, які готувалися до чинного закону про місцеве самоврядування ще попереднім складом депутатського корпусу, стосувалися певного перерозподілу владних повноважень. Міський голова ставав «сильнішим», рада — слабшою. Не вважаю такий підхід правильним. До питань місцевого самоврядування треба підходити комплексно, насамперед дбаючи про те, щоб ради мали реальні фінансові й матеріальні можливості підтримувати певні стандарти життя людей. Тому сьогодні комітет готує значно істотніші зміни до законодавства. Вони стосуватимуться і того, про що я вже говорив, і чіткішого розмежування повноважень між радою, її виконкомом і головою (причому жодну з ланок не можна послаблювати — бо перекіс владних повноважень призводить до зловживань), і гарантій діяльності місцевого самоврядування, і розвитку самоорганізації населення. У цій роботі ми спираємося і на думку практичних працівників на ниві самоврядування — міських голів та місцевих депутатів, і на поради науковців-експертів. При комітеті вже створено громадську раду з їхньою участю.

Хочу зупинитися ще на одному. В наших ЗМІ останнім часом розгорнулася цілеспрямована кампанія дискредитації і парламенту, і місцевих рад. Ми дійшли вже до того, що, як свідчать дані соціологічних опитувань, 16 відсотків наших співгромадян взагалі вважають парламент непотрібним. Ставлення до місцевих рад — не краще.

Але у країнах розвиненої демократії скрізь є розвинені представницькі органи місцевого самоврядування — ради. Саме радам належить головна функція самоврядування — затвердження бюджету, розпорядження майном та землею. На жаль, в Україні ці ради (особливо на рівні районів та областей) часто невиправдано слабкі. Останнім часом набула поширення практика: до цих рад масово йдуть чиновники місцевих адміністрацій. Постає абсурдна ситуація: людина сама виконує бюджет як начальник управління і сама себе контролює як голова відповідної депутатської комісії! А саме таку ситуацію ми вже маємо в деяких обласних радах. Але за цього доводиться до абсурду сама ідея народного представництва, його контролю над виконавчою владою.

Тому функції рад треба розширювати (надавши обл- та райрадам право реально формувати власний бюджет і його виконувати). Але водночас слід змінити принцип формування цих рад, перейшовши до пропорційної системи виборів. Бо тільки тоді ми перейдемо до того, що називається реальним контролем громадян над владою. А не відродивши реального місцевого самоврядування, не показавши мільйонам громадян, що від їхньої позиції щось насправді залежить, ми ніколи не досягнемо серйозних позитивних зрушень і в державі в цілому.

Отже, підсумовуючи аналіз сучасного стану, маємо констатувати насамперед низку недосконалостей чинного законодавства. Це — відсутність чіткого поділу між повноваженнями самоврядних органів різних рівнів, між повноваженнями органів державної виконавчої влади на місцях та органами місцевого самоврядування, відсутність чіткого поділу повноважень між територіальною громадою, радою та головою, відсутність закону про адміністративно-територіальний поділ, відсутність принципу повсюдності місцевого самоврядування, гарантій формування достатньої ресурсної (насамперед — фінансової), майнової та кадрової бази органів місцевого самоврядування тощо.

Але не менш негативне значення має й невиконання навіть тих законів, які формально забезпечують місцеве самоврядування (назву бодай численні випадки протизаконного тиску регіонів на міста). Все це накладається на відсутність механізму «вирівнювання» регіонів, чіткої концепції регіональної політики держави.

На мою думку, вона повинна виходити з головного: з якомога повнішого поєднання можливостей забезпечення інтересів держави в цілому, регіону, територіальної громади та окремого громадянина.

Не секрет, що в регіонах вже зріє незадоволення: мовляв, роль колишньої Москви в Україні вже перебрав Київ. Для того, щоб регіони не почувалися скривдженими, наші провідні фахівці вважають: у державі мусить бути створено принаймні десять більш-менш рівномірно розташованих мегаполісів, у кожному з яких громадянин повинен мати змогу отримати весь набір освітніх, культурних, медичних, інформаційних тощо послуг на рівні, не нижчому від столичного, де має бути сформовано сучасну ділову інфраструктуру, що забезпечуватиме динамічний розвиток не лише власного, а й сусідніх регіонів, «вирівнювання» їхніх потенціалів.

Зрозуміло, що такі міста-мегаполіси повинні одержати статус міст загальнодержавного значення з вищим рівнем повноважень, аніж звичайні центри регіонів. Бо інакше вони працюватимуть лише на «свою» область, сусідам нічого не дістанеться.

Як я вже казав вище, має бути чітко розподілено повноваження органів місцевого самоврядування по вертикалі, ці органи повинні діяти абсолютно незалежно один від одного, виконуючи кожен власну функцію.

Гострою залишається й проблема базового рівня самоврядування, де зосереджено основні повноваження й основну відповідальність. Чинне законодавство визначає як базовий рівень саме територіальну громаду — село, селище, місто. Але абсолютна більшість не лише наших сільрад, а й навіть малих міст сьогодні нездатні забезпечити належне обслуговування своїх громадян.

На мою думку, базовим рівнем місцевого самоврядування, виходячи з максимально повного забезпечення потреб населення, повинні стати сільський район (федеративна територіальна громада) та місто обласного значення. Водночас у рамках сільського району має бути вироблено диференційовану систему повноважень різних територіальних громад (сіл, селищ, районного центру) за принципом: більше можливостей —  більші повноваження.

Нарешті, має бути реалізовано принцип повсюдності місцевого самоврядування: нема території поза юрисдикцією конкретної територіальної громади.

Має бути забезпечено дійовість місцевого самоврядування, можливість залучення кожного активного громадянина до розв’язання справ територіальної громади (зокрема —  шляхом підвищення ролі й статусу органів самоорганізації населення)...

Які кроки слід здійснити для переходу від сьогоднішньої до бажаної моделі місцевого самоврядування і регіональної політики?

Я в жодному разі не закликаю до ліквідації наявних адміністративно-територіальних одиниць (сіл, селищ, міст, районів, областей) чи поділу їх на «перспективні» й «неперспективні». Це сьогодні може лишень спричинити зайву напруженість. Вважаю, що натомість слід здійснити тільки перерозподіл повноважень для якомога повнішого задоволення інтересів і потреб громадян, якомога динамічнішого розвитку громад та регіонів.

Вибір майбутніх міст-мегаполісів повинен виходити з наявного та перспективного інфраструктурного потенціалу та вимоги їхнього більш-менш рівномірного розташування по всій території держави. На законодавчому рівні слід окреслити спеціальний статус таких міст у рамках регіонів.

Водночас слід демократизувати місцеве самоврядування, забезпечити активніше залучення громадян, структур громадянського суспільства (політичних партій та громадських організацій) до вирішення місцевих питань. На найближчому етапі для цього, на мою думку, слід:

— збільшити повноваження обласних рад, перейти до формування ними власних виконавчих органів та виконання ними власних бюджетів і програм соціально-економічного розвитку (функції місцевих державних адміністрацій має бути зведено до здійснення державної виконавчої влади на місцях);

— перейти до повноцінного самоврядування на рівні сільських районів (районні державні адміністрації має бути перетворено на компактні представництва обласних державних адміністрацій із наглядовими функціями);

— перейти до пропорційної системи виборів місцевих рад (крім територіальних громад із населенням менш як 20 000).

Насамкінець підкреслю: парламентські слухання не можуть ухвалити законів чи постанов. Їх наслідком можуть стати лишень рекомендації: у якому напрямі всім нам іти, вдосконалюючи законодавство з питань місцевого самоврядування й регіональної політики. Однак якщо такі читання зафіксують спільну волю законодавчої та виконавчої влади, самих органів місцевого самоврядування, громадськості спільно рухатися в єдиному напрямові, їхнє значення може бути дуже й дуже великим.