Парламент у двох вимірах

Проведений 16 квітня 2000 року Всеукраїнський референдум, на якому більшість громадян висловилася за створення двопалатного парламенту, мав своїм наслідком те, що парламентська реформа в Україні після оголошення його результатів поступово перейшла в практичну площину. Якщо раніше правові проблеми, пов’язані з функціонуванням двопалатного (його ще прийнято називати бікамеральним) парламенту, були для України чимось дуже цікавим, але не надто актуальним, то нині аналіз цих проблем набуває практичного значення.

Мабуть, мало хто заперечить, що структура парламенту справляє значний вплив на рівень ефективності його роботи, здатність відображати соціальні й політико-територіальні процеси, що відбуваються в суспільстві. Не менш важливий і «людський чинник» — парламент складається з особистостей, які тією чи іншою мірою представляють інтереси населення і партійних структур. Іноді вирішальну роль у прийнятті парламентського рішення відіграє спікер парламенту або голова палати. Отже, структуру й організацію парламентів світу загалом і України зокрема треба розглядати через призму особистості.

Якщо зробити екскурс в історію парламентаризму, то можна простежити, що значною є питома вага саме двопалатних парламентів. Мало того, щодо Західної Європи, то деякі дослідники називають однопалатні парламенти відхиленням від європейської традиції. Адже саме двопалатними є парламенти в таких країнах Західної Європи, як Велика Британія, Бельгія, Іспанія, Італія, Нідерланди, Німеччина, Франція, Ірландія, Турецька Республіка. Власне, лише 4 західноєвропейські країни мають однопалатний парламент: Данія, Греція, Люксембург і Португалія. Потреба подвійного представництва пов’язана з соціальною чи географічною різноманітністю і, зазвичай, супроводжується ідеєю, згідно з якою законодавча процедура, котра вимагає участі двох палат, є гарантією гласності, врахування позицій меншості.

Дещо менше «двопалатне» представництво у країнах Східної Європи, але й там чимало країн пішли цим шляхом: Польща, Чехія, Румунія, Словенія, Хорватія. Бікамеральним є парламент у Канаді і США, Мексиці, Австралії та Японії, в таких країнах Азії, як Пакистан, Таїланд, Малайзія, Індія.

Що стосується країн колишнього Радянського Союзу, то тут практика є неоднозначною. Якщо найближчий сусід Росія вже протягом двох скликань має двопалатний парламент, то у країнах Балтії, в Білорусі, Молдові, Узбекистані вищі законодавчі органи однопалатні.

Виникнення професійного двопалатного парламенту і його поширення у світі пов’язують з Англією, в якій у свою чергу запровадження такої структури парламенту було викликане пошуком соціальних компромісів, справедливішого й рівноправного представлення в законодавчому органі інтересів різних соціальних верств. Палата лордів, яка представляла правлячий клас, змушена була поділитися владою з представниками графств, міст та громад у вигляді другої палати, однак при цьому вона зберігала механізми контролю за рішеннями парламенту в цілому. Бікамеральна система Англії стала інструментом відповіді на тиск демократії, на прийняття загального виборчого права.

На відміну від британського бікамеризму, американський бікамеризм зразка 1787 року став виразом компромісу між фундаментальним суверенітетом держави і демократичною владою громадян: основне призначення верхньої палати вбачалось у представництві інтересів членів федерації — штатів.

Один із творців Конституції США Джеймс Медісон доводив, що законодавчий орган має бути розділений і перша палата має слугувати для того, щоб дати змогу народові протестувати проти правителів.

Отож досвід початкового періоду існування парламентів свідчить про те, що двопалатність стала відображенням соціальних, насамперед класових компромісів між буржуазією й феодалами. З досягненням більшої соціальної однорідності суспільства двопалатна структура стала слугувати вдосконаленню законодавчої процедури, поліпшенню якості законодавства.

У нинішні часи на двопалатність найбільшим чином впливає як форма державного устрою, так і потреба оптимізації нормотворчої діяльності парламенту.

Наявність двопалатності найперше пов’язують із федеративними державами: тут вона слугує системою представництва суб’єктів федерації на найвищому державному рівні. Однак є чимало аргументів для виправдання бікамеральної системи парламенту і в унітарних державах, до яких, як відомо, належить Україна. Серед таких аргументів — потреба додаткових важелів рівноваги для прийняття парламентських рішень та представництва окремих верств населення; запобігання монополізації у прийнятті політичних рішень; представництво територіальних структур країни (Іспанія, Бельгія, Франція тощо), а точніше —представництво територіальних колективів і громад. Хоча, за висновками деяких європейських правознавців, наявність більшості двох палат парламентів зумовлена історичними традиціями, заморожуванням перегляду конституції, сприйняттям другої палати як палати престижу, палати-притулку, резервної палати.

Які у зв’язку з цим переваги сучасного бікамеризму називає наука конституційного права?

створення умов для виваженіших у політичному сенсі рішень, вимогливішого й досконалішого опрацювання законопроектів. Палати виступають одна щодо одної як експертні установи, образно кажучи, вони є своєрідним касаційним судом з перевіркою всіх обставин у справі. Це дає змогу виявити хиби, яких припустилася  інша палата, до винесення остаточного рішення;

збалансування політичних різновекторних сил у парламенті, що в свою чергу збалансовує політичні інтереси в суспільстві. Кожна з палат намагається бути «кращою» з точки зору відповідності рішень, що приймаються, інтересам і потребам народу. Політичну оцінку діяльності однієї палати парламенту буде доповнено додатковою політичною порівняльною оцінкою з точки зору діяльності другої палати. В цьому разі навіть політичне або особистісне протистояння між членами палат може сприяти посиленню контролю за діями парламентаріїв, стримуванню їх від зловживань та обмеженню свавілля;

оптимізацію діяльності палат з огляду на зменшення кількості членів палати і тим самим створення умов для конструктивного обговорення питань та прийняття рішень. Є пряма залежність ефективності прийняття рішень колективного органу від кількості його учасників. Більша кількість, зазвичай, за однакових інших умов веде до ускладнення процесу обговорення і більшої тривалості в часі на прийняття одного рішення;

більшу публічність і прозорість процедури обговорення та прийняття рішень, оскільки ці рішення проходять у кілька етапів і тим самим стають доступнішими для суспільства та преси. Однопалатний парламент є більш кулуарним у цьому сенсі.

В чому ж специфіка двопалатності в нашій країні? Які потрібні умови для запровадження в державі двопалатної структури парламенту?

Щодо умов, то, по-перше, верхня палата має грунтуватися на представництві регіонів та територіальних громад. Це представництво має бути відображено в чіткій виборчій системі, що давала б змогу убезпечити від впливу політичних партій. Відображення в законодавчій діяльності регіональних інтересів та інтересів громад може стати стабілізуючим чинником української державності, легальним джерелом впливу регіональних еліт на вибір політичного курсу. Тим самим може бути досягнуто більш високий рівень стабільності політичної системи держави.

По-друге, відповідно до призначення другої палати має бути визначено коло її повноважень, які не перетиналися б з повноваженнями першої палати. Це означає, що за моделлю структура українського парламенту могла б будуватися на засадах нерівноправного (егалітарного) бікамеризму. До повноважень другої палати мало б бути віднесено вирішення питань регіонального характеру, призначень та персоналій. До повноважень першої палати — вирішення питань прийняття бюджету, встановлення податків; перша палата повинна була б мати пріоритет у законодавчому процесі, тобто мати право на остаточне затвердження законів у разі виникнення суперечностей з другою палатою.

Під час визначення загальних засад формування парламенту, й двопалатного зокрема, не можна не зважати на очевидний постулат, що невід’ємним атрибутом будь-якої демократичної держави є отримання законодавчим органом своєї легітимності, а отже, і своєї влади безпосередньо від народу. У разі відмови від цього принципу виникає обгрунтований сумнів щодо того, чи слід розглядати відповідну державу як демократичну. Тому, переконаний, принцип формування законодавчої влади народом має бути збережений і для двопалатного парламенту. Інша річ, що для збереження цього принципу можна обирати всенародно склад обох палат, а можливо також через безпосереднє народне волевиявлення формувати лише одну з двох палат, принцип і в цьому разі порушено не буде.

У сучасній практиці парламентаризму в розвинених демократичних країнах не було випадків формування нижньої палати двопалатного парламенту в інший спосіб, аніж шляхом обрання її народом. Очевидно, що в Україні немає жодних підстав для відхилення від цього правила.

А щодо способів утворення верхньої палати, то вони можуть бути різними, але в узагальненому вигляді зводяться до: прямих виборів до палати; непрямих виборів; призначення членів палати тим чи іншим державним органом (органами) або посадовою особою.

Утім, це вже тема окремої розмови. Як і відповідь на запитання, яка ж виборча система має застосовуватися для таких виборів до найвищого законодавчого органу держави.