Земля і влада

у розвитку суспільного виробництва є визначальною для більшості галузей народного господарства. Загальновідомо, що без землі процес виробництва сільськогосподарської та лісогосподарської продукції був би неможливий взагалі. На землях міст, які становлять лише два відсотки загальної площі держави, зосереджено 3/4 основних промислово-виробничих фондів і проживає дві третини населення. Лише за рахунок земельного податку (не включаючи єдиний сільськогосподарський податок) до бюджету щорічно надходить майже 1,8 млрд. грн. Міські бюджети в останні роки поповнюються за рахунок продажу земельних ділянок, ціна квадратного метра площі яких сягає майже 470 грн. у Києві.

Питання економічного, ефективного, раціонального використання земель, охорони земельного фонду, відтворення родючості грунтів переросли у проблему національної безпеки держави і потребують неослабної уваги органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Система управління землекористуванням включає: планування використання земель; проведення землеустрою; здійснення контролю за використанням та охороною земель; проведення моніторингу земель; ведення державного земельного кадастру; економічне стимулювання раціонального використання та охорони земель; відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

Загальні засади управління в галузі використання й охорони земель встановлені Земельним кодексом України, який став чинний з 1 січня 2002 року. Прикінцевими положеннями кодексу Кабінету Міністрів було доручено у шестимісячний термін від дня його опублікування (до 15 травня 2002 року) розробити нормативно-правові акти, передбачені цим кодексом. Це 29 нових законів, а також законопроекти про внесення змін і доповнень у 15 чинних законодавчих актів.

На жаль, у встановлений термін не було подано до Верховної Ради жодного з передбачених законопроектів. Через рік і п’ять місяців, що минуло, подано 12 законопроектів, з яких у першому читанні прийнято п’ять. Отже, не реалізовано не лише більшість положень Земельного кодексу, а й 2/3 стосовно управління землекористуванням.

До того ж, як показує аналіз поданих у Верховну Раду урядом законопроектів, є намагання істотно звузити або зовсім позбавити органи місцевого самоврядування повноважень, що їх надано Конституцією та законами України. Так, у законопроекті «Про розмежування земель державної та комунальної власності» уряд намагався узурпувати компетенцію рад стосовно вирішення питань розмежування земель у межах населених пунктів, істотно зменшити перелік земель, що можуть бути в комунальній власності за Земельним кодексом України, відсторонити ради від формування земель комунальної власності.

У законопроекті «Про державний контроль за використанням і охороною земель» нехтується навіть право Верховної Ради, уряду, рад всіх рівнів і місцевих державних адміністрацій здійснювати контроль за землекористуванням, хоч це передбачено чинним законодавством. Про самоврядний і громадський контроль за використанням і охороною земель, що передбачено ст. ст. 189 і 190 Земельного кодексу України, у вказаному законопроекті немає навіть згадки.

Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 33) на виконавчі органи сільських, селищних і міських рад покладено: реєстрацію суб’єктів права власності на землю, реєстрацію права користування землею і договорів на оренду землі; видачу документів, що посвідчують право власності і право користування землею; організацію і ведення земельно-кадастрової документації. Якщо взяти до уваги, що вказані ради здійснюють надання, вилучення (викуп) земельних ділянок у населених пунктах, то лише вони і можуть виконувати перелічені роботи.

Однак, як показує практика, органи Держкомзему не лише перебрали на себе їх права, але й не видають радам бланків державних актів і запровадили навіть плату за їх реєстрацію, яка за своїми розмірами перевищує здебільшого вартість робіт з виготовлення самих актів.

Під час підготовки законопроекту «Про державний земельний кадастр», який подано на розгляд Верховної Ради України, абсолютно всі функції з ведення кадастру (включаючи і проведення земельно-кадастрових робіт —зйомки, бонітування грунтів, економічна оцінка земель, грошова оцінка ділянок) покладаються на Держкомзем України та його місцеві органи. Буцімто в державі немає закону про місцеве самоврядування, немає земель комунальної власності, немає органів місцевого самоврядування, немає державних місцевих адміністрацій і навіть немає Кабінету Міністрів України, на який за ст. 13 Земельного кодексу покладається організація ведення державного земельного кадастру. Є лише один правочинний орган і найменування йому — Держкомзем України.

Стосовно питань планування використання земель (загальнодержавні та регіональні програми використання і охорони земель; природно-сільськогосподарське районування земель; зонування земель; економічне стимулювання раціонального використання та охорони земель; відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва), то їх поки що не розроблено й нормативно-правових актів з цих питань не прийнято. Отже, основні засади управління землекористуванням, що визначено Земельним кодексом України, чекають своєї реалізації, скільки для цього потрібно часу, відповісти дуже складно.

Це одна із серйозних проблем подальшого удосконалення земельних відносин у державі, однак вона не єдина.

Найскладнішим питанням у сфері управління землекористуванням є невідповідність компетенції місцевих органів влади і місцевого самоврядування їх можливостям з реалізації вказаних повноважень.

Чинним законодавством визначено досить повний перелік повноважень у сфері земельних відносин як органів виконавчої влади, так і органів місцевого самоврядування.

Зокрема, до компетенції міських, районних і обласних державних адміністрацій віднесено функції з розпорядження землями державної власності, щодо участі у розробці та реалізації загальнодержавної і регіональних програм землекористування, з викупу земельних ділянок для суспільних потреб, координації здійснення землеустрою та державного контролю за землекористуванням, підготовки висновків щодо надання, вилучення (викупу) земельних ділянок. До розмежування земель державної та комунальної власності місцеві державні адміністрації розпоряджаються за межами населених пунктів усіма землями (за винятком земель приватної власності).

Обласні і районні ради розпоряджаються землями спільної власності територіальних громад; організують проведення землеустрою; забезпечують реалізацію державної політики в галузі використання й охорони земель, подають висновки щодо вилучення (викупу) і надання земельних ділянок. Обласні ради, крім того, погоджують загальнодержавну програму використання й охорони земель і затверджують регіональні програми використання земель, підвищення родючості грунтів і охорони земельного фонду.

Досить широкими повноваженнями наділені сільські, селищні й міські ради. Передусім — це розпорядження землями відповідних територіальних громад, а до проведення розмежування земель державної та комунальної власності — всіма землями в межах населених пунктів (крім земель приватної власності). Вони здійснюють передачу у власність, вилучення (викуп) і надання земель, організують землеустрій, здійснюють контроль за землекористуванням. До їх повноважень також віднесено підготовку висновків стосовно вилучення (викупу) і надання земельних ділянок органами виконавчої влади. Вказані ради здійснюють також реєстрацію суб’єктів права власності на землю і договорів оренди землі, видають державні акти на землю, ведуть земельно-кадастрову документацію.

Навіть перелік повноважень місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування засвідчує неабиякі обсяги виконуваних робіт, велику відповідальність цих органів перед державою, територіальними громадами, громадянами України і юридичними особами за вчасне і якісне вирішення питань, забезпечення конституційних гарантій і прав на землю.

До 2002 року, згідно з чинними раніше Земельними кодексами, питання стосовно розпорядження землями державної власності вирішувалось радами (приватної власності до 30 січня 1992 року в державі не було, комунальну власність запроваджено Конституцією України, що прийнята 28 червня 1996 року). Землевпорядна служба, що забезпечувала підготовку необхідної документації щодо землекористування для рад, функціонувала у складі Міністерства сільського господарства (пізніше Держагропрому) до 1992 року і включала Головне управління землекористування при міністерстві, обласні управління та районні відділи. Загальна чисельність служби, яка утримувалась за кошти бюджету, була майже 620 осіб. У штатах сільських, селищних рад працювали інженери-землевпорядники, а в сільськогосподарських підприємствах — землеміри.

У зв’язку з оголошенням з 15 березня 1991 року початку земельної реформи в країні, в 1992 році було утворено Державний комітет земельних ресурсів, чисельність якого становила близько 800 осіб (з обласними і районними управліннями). У лютому 1996 року за Указом Президента України утворено єдину землевпорядну службу, у штати якої було введено інженерів-землевпорядників сільських і селищних рад. Сільські й селищні ради залишились без фахівців-землевпорядників. Загальна чисельність органів Держкомзему після створення єдиної служби становила 21 тис. осіб і утримувалась за кошти державного бюджету. Внаслідок неодноразових скорочень чисельність Держкомзему і його місцевих органів зменшилася до 10,5 тисячі осіб, це скорочення здійснено переважно за рахунок штатних одиниць землевпорядників сіл і селищ.

Нині, крім центрального апарату, у складі Держкомзему функціонують обласні, Київське, Севастопольське міські управління земельних ресурсів, а також міські управління (відділи) міст обласного значення, районні відділи земельних ресурсів. Ці структурні органи безпосередньо підпорядковані Держкомземові, фінансуються за рахунок коштів державного бюджету, а їх керівників призначає і звільняє з роботи керівництво Держкомзему. Вказані структурні підрозділи непідконтрольні і непідзвітні ні обласним та районним радам, ні обласним та районним державним адміністраціям. Вони не несуть ніякої відповідальності перед зазначеними органами за розпорядчі, організаційні, технічні документи, що готують для них і на підставі яких місцеві органи приймають рішення з питань земельних відносин.

А що стосується сільських і селищних рад, то вони взагалі не мають ніякого впливу на інженерів-землевпорядників, які отримують зарплату переважно в органах Держкомзему як його працівники, і на території рад можуть і не проживати.

З перерозподілом функцій між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, в зв’язку з запровадженням в Україні комунальної власності на землю та закріпленням за радами повноважень щодо розпорядження землею в межах населених пунктів, а за держадміністраціями — за межами населених пунктів, у державі склалася принципово інша ситуація у сфері управління землекористуванням.

Обласні, районні, міські (крім міст Києва, Харкова, Полтави, Миколаєва, Хмельницького та ін.), селищні і сільські ради, які не мають у своїх штатах спеціалістів-землевпорядників, не в змозі виконувати на належному рівні свої повноваження щодо розпорядження землею, здійснення державної земельної політики, регулювання земельних відносин на відповідних територіях. Особливо значними є обсяги робіт з цих питань у Києві, Севастополі, містах обласного значення. Вказаним радам не можна висунути вимоги щодо організації на належному рівні раціонального використання і охорони земель.

Введення у штати сільських і селищних рад посад інженерів-землевпорядників та організацію відділів (управлінь) земельних ресурсів у міських радах доручили Кабінетові Міністрів відповідно до Земельного кодексу України (підпункт «д», п.4 розділу ІX. «Прикінцеві положення»). Однак це завдання не виконано.

Обласні та районні державні адміністрації, маючи досить широкий перелік повноважень з питань земельних відносин, які наділені функціями щодо прийняття відповідних рішень з передачі у власність, вилучення, викупу, надання земель, не мають власних апаратів, котрі готували б ці та інші документи і відповідали перед адміністраціями за їх якість та терміни підготовки.

Отже, в країні склалася незбагненна ситуація: одні органи (адміністрації, ради) наділені відповідними повноваженнями, повинні їх виконувати і нести за це відповідальність, а не мають кадрів, щоб це робити, інші органи (Держкомзем і його управління, відділи) не мають аналогічних повноважень, виконують роботу для інших, але за законом не несуть відповідальності за рішення, які вони готували, а приймали не вони.

Саме такою ситуацією можна пояснити той факт, що недоліки щодо паювання земель, оцінки земельних ділянок, оформлення приватизації ділянок і передачі їх в оренду в цілковитій більшості відносять до діяльності місцевих адміністрацій і рад, а місцеві органи Держкомзему залишаються осторонь і інколи через засоби масової інформації лише пояснюють, як треба було б вирішити порушене питання. Вони лише пояснюють і не відповідають. Відсутністю посад фахівців у штатах місцевих рад і місцевих державних адміністрацій можна пояснити і те, що з 1996 року, коли було запроваджено комунальну власність на землю, розмежування земель не організовано ні в одному місті, ні в одному районі. Припинено роботи з охорони земель, не землевпорядковуються сільгосппідприємства, роботи земельних органів дедалі більше підпорядковуються фіскальним цілям.

З метою створення необхідних умов для виконання місцевими органами влади і органами місцевого самоврядування своїх повноважень у галузі регулювання земельних відносин та для удосконалення системи управління землекористуванням було б доцільно:

1. Просити Верховну Раду України під час розгляду законопроектів, передбачених Земельним кодексом України, які стосуються питань державного будівництва та місцевого самоврядування, визначити поряд з Комітетом з питань аграрної політики і земельних відносин головним також і Комітет з питань державного будівництва і місцевого самоврядування.

Секретаріату Верховної Ради не включати до розгляду на сесійних засіданнях указані законопроекти, які не надсилали на апробацію в Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування.

2. Довести до відома народних депутатів, що внесені Кабінетом Міністрів України законопроекти «Про розмежування земель державної та комунальної власності», «Про державний контроль за використанням і охороною земель», «Про державний земельний кадастр», «Про оцінку земель» суперечать чинному законодавству й істотно обмежують законні права органів місцевого самоврядування з питань земельних відносин.

3. Кабінету Міністрів України притягнути до суворої відповідальності посадових осіб, з вини яких зірвано подачу у встановлений строк (до 15 травня 2002 року) законопроектів, що передбачені Земельним кодексом України.

Звернути увагу на низьку якість поданих законопроектів, зокрема законів «Про охорону земель», «Про землеустрій», «Про розмежування земель державної та комунальної власності», «Про державний земельний кадастр», «Про визначення правових засад вилучення земель права приватної власності», «Про оцінку земель». Кабінету Міністрів України затвердити конкретний графік подання у Верховну Раду проектів законів на виконання положень Земельного кодексу України, строк подачі яких давно минув.

4. Звернути увагу Кабінету Міністрів України на невиконання доручення стосовно введення у штати сільських і селищних рад посад інженерів-землевпорядників та організацію у міських радах управлінь (відділів) земельних ресурсів (Розділ ІX. «Прикінцеві положення», п.4, підпункт «д» Земельного кодексу України).

Кабінету Міністрів України під час розробки проекту Державного бюджету України на 2004 рік подати необхідні розрахунки та пропозиції щодо реалізації вказаного доручення.

5. Вважати за доцільне проведення реорганізації Держкомзему України, а саме:

а) передати у штати сільських і селищних рад штатні одиниці інженерів-землевпорядників (що були передані раніше з штатів рад у штати Держкомзему) з відповідним фондом заробітної плати;

б) організувати на базі міських управлінь (відділів) Держкомзему міські управління (відділи) міських рад з передачею відповідної кількості працівників і фонду зарплати;

в) утворити на базі обласних та районних управлінь (відділів) Держкомзему відповідно обласні, районні управління (відділи) обласних, районних державних адміністрацій з передачею необхідної кількості працівників та фонду заробітної плати.

6. Покласти на центральний апарат Держкомзему України розробку проектів нормативно-правових актів та координацію діяльності органів земельних ресурсів місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування.

Переконаний, що нам не треба запозичувати досвід Російської Федерації, яка ще в 2000 році ліквідувала Держкомзем і передала функції стосовно управління землекористуванням Міністерству державної нерухомості.