Конституція України проголошує Україну соціальною державою. Фактично це зобов’зує уряд здійснювати політику, спрямовану на забезпечення достойного рівня життя людини, задоволення основних життєвих потреб усіх соціальних верств і груп населення, на утвердження в суспільстві соціальної справедливості.
Мистецтво управління
Ідея соціальної держави, де соціальні пріоритети висуваються на перший план і створюються стартові можливості для всіх громадян, безумовно, має перевагу серед населення країни і може бути визнана як об’єднувальна. Досі залишається відкритим питання, на якій основі можлива стала консолідація держави. Українське суспільство вкрай неоднорідне, політичні й економічні інтереси соціальних груп відрізняються один від одного. Зусилля влади повинні зводитися до того, щоб усі верстви населення на власному досвіді відчули зрушення на краще. Сильна соціальна політика у поєднанні зі становленням громадянського суспільства, демократичних інститутів, посиленням соціальної відповідальності на всіх рівнях суспільства і влади має стати передумовою і реальним пріоритетом збалансування інтересів і консолідації суспільства на основі надійних соціальних гарантій, безпеки, гідного рівня життя населення.
У теорії суспільного вибору складно знайти однозначну й остаточну відповідь, яка б сприймалася одностайно якщо не всіма, то більшістю населення. Тому особливе значення тут набуває проблематика взаємоузгодженості структурних елементів, що входять у поняття соціальної держави. На кожному етапі розвитку треба знаходити такі інструменти, які можуть ефективно виконувати функції інтеграції й комунікації суспільства. Це не тільки наукове завдання, а й певною мірою мистецтво управління.
У постпатерналістський період, у якому доводиться жити і працювати і де соціально-економічні зв’язки ще не встоялися, люди пов’язують свою надію із забезпеченням соціальних гарантій саме з державою. У свідомості громадян держава повинна бути домінуючим суб’єктом соціальних функцій у суспільстві.
Довготривалий час держава мала великий вплив на регулювання доходів населення, що зумовлювало їхню транспарентність і практично виключало тіньові надходження. Соціальній поведінці населення були властиві впевненість у завтрашньому дні, розвинуте почуття соціальної справедливості, колективістський спосіб життя і, що особливо характерно, відчуття надійності державного потенціалу в організації соціального устрою суспільства на основі рівності. Це не тільки якість соціальної парадигми дореформеного періоду, а й певною мірою традиції православної етики, «генетично» притаманні психології особистості. Така особливість часу, з якою треба рахуватися політикам і державним керівникам.
Соціологічні моніторинги 2002 р. поведінки населення свідчать, що 75,4 його відсотка вважають доцільним повернутися до державного керівництва економікою і поєднати особисту ініціативу та відповідальність із плановим управлінням. Підвищення ролі соціальних функцій держави стає настільки очевидним і актуальним, що виникає необхідність у фіксації цієї нової якості. Проблема тут, звичайно, не у простому значенні слів, хоча представники різних економічних шкіл трактують функціональне призначення соціальної держави з неоднакових позицій, і питання неточності й неузгодженості існує. Для трансформаційної економіки України постановка та обговорення поняття соціальної держави уявляється досить складним, що й примушує розглядати його не тільки з соціальної точки зору, а й як наукову та політичну проблему.
Характеристика і визначення соціальної держави як категорії повинні відповідати вимогам доцільності, корисності і змістової чіткості. З’ясування дефініції виявиться достатньою категоріальною ознакою, якщо не нехтувати практичним підходом.
У Конституції України наводяться найзагальніші риси завдань соціальної держави. Однак у теоретичному і практичному плані країна ще далека від реалізації цілей соціальної держави. Стислість конституційного формулювання дозволяє широко трактувати її зміст. Тому для полегшення просування до соціальної держави необхідно перейти до розробки програмних рішень щодо концептуальної моделі і механізмів функціонування такої держави. Проте функції, зміст і функціонування соціальної держави досі залишаються нез’ясованими. Тож соціальна політика являє собою комплекс заходів, які демонструють реакцію уряду на кризову ситуацію, виниклу під впливом економічних чинників. Головна увага зосереджується на окремих ланках соціальної сфери: пенсіях, грошових допомогах, індексації, мінімальних соціальних стандартах. Така соціальна політика характеризується некомплексністю і безадресністю, що знижує її ефективність.
Соціальні стандарти
Конкретно це проявляється в неузгодженості основних макроекономічних показників. Останні два роки політика уряду зосереджувалася на випереджувальному зростанні заробітної плати порівняно з ВВП. Дійсно, динаміка середньої заробітної плати була вища за динаміку валового продукту. У 2002 р. середня заробітна плата зросла на 18,4 відсотка, а ВВП — на 4,1. У 2001 р. картина була аналогічною. Динаміка заробітної плати становила 19,3, а ВВП — 9,1 відсотка. Разом з цим спостерігалося зниження заробітної плати у структурі валового внутрішнього продукту відносно 1990 р., коли розпочалися радикальні реформи. У 1990 р. оплата праці найманих працівників у ВВП становила 53,1 відсотка, у тому числі заробітна плата — 46,7 відсотка. У 2001 р. вона дорівнювала відповідно 43,0 і 27,4 відсотка. 2002 року частка заробітної плати у структурі ВВП підвищилася на два процентні пункти, але залишилася значно нижчою від дореформеного рівня.
Перехід до соціальної ринкової економіки і демократичного суспільства радикально повинні змінювати форми участі держави в розробці та здійсненні соціальної політики. У період, коли держава втрачає свій патерналістський характер, це вкрай необхідно. Однак їх перегляд практично не розпочинався. Замість цього держава емпірично регулює соціальну політику.
Жодний соціальний закон не використовується повною мірою, а окремі коригуються відповідно до бюджетної ситуації. Непослідовність соціальної політики, яка постійно балансує між прискоренням реформ і необхідністю дотримання соціальних стандартів, пояснюється зростаючою і небезпечною диспропорцією між працею і капіталом. Із втратою заробітною платою основних функцій під загрозою опинилася стабільність основного доходу. У 2002 р. заробітна плата в сукупних доходах зменшилася з 55,2 % до 42,5 %, одночасно зросли соціальні трансферти. Фактично держава заповнює прогалини у правовому полі соціальної політики, часто без системи, некомплексно і без врахування перспективи. Суспільство звикає жити за мінімальними соціальними стандартами, призначення яких — підтримка життєвого рівня в кризовий період.
Моделі соціальної держави
Для визначення соціальної держави доцільно звернутися до досвіду західноєвропейських країн. Термін соціальної держави, або держави добробуту, вживається у Західній Європі з кінця 40-х років. Завдання соціальної держави поширюються на систему соціального захисту, соціальне страхування, охорону здоров’я, освіту, сімейну і житлову політику. Соціальне законодавство розвинутих країн постійно розширюється і оновлюється відповідно до змін в умовах життя населення.
У наукових працях і соціальній практиці стали загальновизнаними три моделі соціальної держави: - ліберальна, або англосаксонська; - скандинавська, або соціально-демократична; - континентально-європейська (консервативна).
Перша модель, яка застосовується, наприклад, у Великій Британії, передбачає державні обов’язки з соціального захисту для найбільш уразливих верств населення. Решта громадян повинна забезпечувати себе самостійно.
Характерними для ліберальної моделі є перевірка нужденності, обмеження розмірів універсальних трансфертів, програм соціального страхування. Відповідно до ліберальної доктрини необхідно спрощувати функції соціальної держави. У системі соціального забезпечення перевага віддається трудовій мотивації громадян, чому сприяють напівавтоматичні механізми фінансування гарантованого мінімального рівня доходів. Для забезпечення потреб найменш захищених верств населення поширені в основному методи прямого (цільового) перерозподілу через податкову систему і бюджет. Відмічається тенденція посилення ролі приватних і регіональних (муніципальних) служб соціального забезпечення для надання адресної допомоги. Майбутнє ліберальної моделі соціальної держави визначає глибоке усвідомлення, що люди здатні власною працею поліпшити свій добробут.
Друга модель, класичним прикладом використання якої є Швеція, надає базове забезпечення усім громадянам країни за рахунок державного і місцевих бюджетів, сформованих із податків. Скандинавський тип соціальної держави характеризується універсалізмом і перерозподілом доходів за допомогою прогресивної системи оподаткування населення. Вона спрямована на недопущення бідності і забезпечення усім зайнятим громадянам достойного рівня життя.
Соціал-демократична концепція відстоює інтервенціоністську модель соціальної держави і виключає потенційну можливість ринку задовольнити потреби усіх груп населення. Основна мета державної соціальної політики, яка реалізується соціал-демократами, полягає у проведенні випереджувальних і профілактичних заходів у соціальній сфері. Однак незважаючи на ідеологічну схильність соціал-демократів до універсалізму в соціальному забезпеченні, спостерігається певний рух у бік розширення платності соціальних послуг.
Третя модель основана на системі соціального страхування з пайовим відрахуванням внесків працюючими і роботодавцями. Боротьба з бідністю поєднується з підтримкою високих стандартів життя усіх громадян. Ринок праці, зайнятість регулюється соціальними партнерами.
Континентально-європейську модель ототожнюють із центристським і консервативним підходом до визначення моделі соціальної держави. Високий соціальний потенціал цієї моделі полягає в поєднанні традиційних цінностей універсалізму і перерозподілу з забезпеченням економічної мобільності відповідальності. У консервативній моделі приватні форми соціального страхування відіграють допоміжну роль. Пріоритет надається обов’язковим. Прагматизм консерваторів підтримується їх втручанням у соціальні процеси тільки у випадках, коли ринок неспроможний забезпечити добробут громадян.
Усі вищеназвані моделі виникли на основі розподілу і перерозподілу доходу з метою досягнення соціальної стабільності в державі. З економічним зростанням функції соціальної держави постійно ускладнювалися і розширювалися.
При цьому соціальна держава не ставить перед собою завдання досягнення абсолютної соціальної справедливості. Вона покликана забезпечити соціальну компенсацію, яка дає можливість уникнути конфліктів внаслідок нерівномірного розподілу ресурсів. Головна мета, що випливає з сутності соціальної держави, — обмежити і нейтралізувати потенційно деструктивну природу ринку щодо лінійної залежності багатства країни і відносного рівня соціальних витрат.
За ознаками, ліберальна модель соціальної держави застосовується в англомовних країнах: США, Великій Британії, Канаді, Австралії; консервативна модель — в Австрії, Німеччині, Франції, Італії, Греції; соціал-демократична соціальна держава — у Швеції.
В умовах перехідного періоду як узагалі, так і в Україні соціальна політика відзначається аморфністю і протиріччями. Сьогодні в Україні неможливо чітко визначити тип соціальної держави. Соціальна політика поєднує всі три основоположні ознаки сучасної соціальної держави: реформується соціальна сфера і простежується тенденція до селективної підтримки населення (ліберальна модель); має місце центристський підхід до надання державних послуг і схильність до соціального планування шляхом впровадження програмно-цільового методу формування консолідованого бюджету (консервативна модель); орієнтується на соціальну інтеграцію і високий рівень перерозподільчих відносин (соціал-демократичний підхід).
Соціальні державні функції
Становлення соціальної держави повинно мати результатом формування соціальних державних функцій. Через виконання функцій виявляється сутність і зміст соціальної держави, притаманні їй системоутворювальні властивості. Функції соціальної держави еволюціонують і по-різному проявляються в різних країнах, не змінюючи свою принципову основу й цільову орієнтацію. Сформульовано ряд функцій такої держави, які мають характерні для сучасного періоду риси і властиві для всіх країн, у т. ч. й України. До основних функцій соціальної держави належать: компенсаційна, інвестиційна, емансипаторська, розподілу та перерозподілу.
Компенсаційна функція забезпечує соціальне відшкодування економічного потенціалу громадян. Вона характеризується рядом моментів, пов’язаних із ситуацією на ринку праці.
Збільшується чисельність економічно активного населення, розширюється зайнятість у різних сферах послуг з одночасною диференціацією оплати праці. Частина працюючих має статус самозайнятих. Сума заробітку, з якого сплачуються внески, обмежена. Складаються умови для мінімальної участі в системі соціального страхування або уникнення від сплати внесків. Тому завдання держави полягає в розробці і впровадженні таких податкових і фінансових механізмів, які дають можливість повномасштабного відшкодування коштів.
Інвестиційна функція спрямована на розвиток соціальної інфраструктури, модернізації невиробничих галузей: освіти, охорони здоров’я, науки. Інвестиції в соціальну сферу належать до стратегічних напрямів діяльності держави. Від них залежать темпи і якість майбутнього розвитку держави.
В Україні, за словами Президента, є всі підстави для переходу від вирішення економічних проблем до вирішення соціальних. На думку уряду, поліпшити життя людей не можна без надійного інвестиційно-інноваційного підґрунтя. За допомогою міжнародних організацій створено Фонд соціальних інвестицій. Законом України «Про інноваційну діяльність» встановлено форми стимулювання державою інноваційних процесів у соціальній сфері, зокрема освіті, науці.
Емансипаторська функція (звільнення від залежності) полягає в захисті працівників від соціальних ризиків, що в умовах ринкової економіки потенційно можливі у зв’язку з функціональною залежністю матеріального становища громадян від заробітної плати. Соціальна держава має брати на себе відповідальність за соціальну безпеку громадян, що передбачає широкий комплекс заходів з індивідуального розвитку людини.
Розподіл і перерозподіл валового внутрішнього продукту зберігає своє значення як центральний момент при формуванні соціальної політики країни. Через регулювання процесів розподілу, де провідна роль належить державі, реалізується принцип соціальної справедливості.
Джерелами перерозподілу є кошти найманих працівників і роботодавців. У майбутньому з розвитком інноваційної економіки, зниженням трудомісткості й підвищенням капіталоємності виробництва пріоритетне значення набуватиме перерозподіл коштів, які надходитимуть від роботодавців. Активна функція держави з розподілу й перерозподілу ВВП зафіксована у Конвенції МОП № 117 «Про основні цілі та норми соціальної політики», які зобов’язують державу «вживати всі заходи для забезпечення такого рівня життя, включаючи їжу, одяг, житло, медичне обслуговування та соціальне забезпечення, а також освіту, які необхідні для підтримки здоров’я та добробуту». Значні зміни формаційного порядку викликають необхідність вирішення складних проблем із трансформації моделі розподілу.
Логічно зафіксувати серед функціональних завдань держави виконання державної інтегративної функції.
Посилення поляризації населення України за рівнем доходів набуло сталого і загрозливого характеру. Воно спричиняє фрагментацію єдиної соціальної структури суспільства на численні автономії та ізольовані верстви і групи, знижує рівень соціальної солідарності, що в кінцевому підсумку видавлює окремі категорії з суспільного виробництва на периферію економічного та соціального життя. Тому соціальній державі має бути притаманна функція, яка забезпечує політичну, економічну та соціальну інтеграцію всього населення у систему державних інститутів. Тим самим політика соціальної держави є інструментом для дійсної реалізації рівності прав, доступності до соціальних благ, вирішення багатоаспектної проблеми людського розвитку, регіонального вирівнювання, гендерних питань, а особливо для розвитку депресивних районів.
Усі вищеозначені функціональні напрями характеризують соціальну державу як державу суспільного договору. Вона бере на себе відповідальність за соціальну справедливість, соціальну рівність, добробут громадян, гарантує надання соціальної допомоги на рівні встановлених стандартів, впроваджує прогресивні форми організації соціальної сфери.
Принципом функціональної діяльності держави є соціальність. Саме цей принцип припускає обов’язок держави здійснювати політику, спрямовану на забезпечення гідної праці, задоволення основних життєвих потреб усіх соціальних груп, орієнтує на універсальність показників рівня життя і розподіл фінансових коштів з урахуванням відповідальності держави за досягнення цілей соціальної справедливості. Із філософсько-гуманітарної точки зору, соціальна держава — це шлях до симетричного розвитку суспільства та індивіда за такими компонентами життєдіяльності, як морально-етичні, психологічні та релігійно-конфесійні відносини.
Вплив глобалізації
Останнім часом у теоретичному плані спостерігається відхід від концепції соціальної держави. Про виникнення нової постановки соціальної проблематики свідчить неадекватність методів регулювання соціальних проблем і переміна природної сутності соціальної держави та держави загального добробуту. Сьогодні у багатьох розвинених країнах із ринковою економікою, крім гострих проблем фінансування соціальних витрат, під сумнів поставлені організаційні принципи суспільної солідарності і сама концепція соціальних прав.
У сучасній динаміці соціальної держави спостерігаються дві протилежні тенденції — до звуження і до розширення функцій. Мобільність транснаціонального капіталу дедалі більше обмежує свободу дій держави в економічній сфері, що примушує її перебудовувати стратегії соціального захисту заради збереження конкурентоспроможності. Проводиться думка, що соціальна держава у принципі не поєднується з глобалізацією. Прихильники протилежної позиції доводять, що німецька і шведська моделі стабільно демонструють високий рівень соціальної захищеності населення. Реалізація державного політичного настановлення підкреслює стійкість німецької системи соціальних гарантій, яка довела свою здатність пристосовуватися до різних умов функціонування. Більше того, німецькі економісти відстоюють, виходячи з практичних міркувань, точку зору, що економічне зростання спостерігається, насамперед, у тих країнах, де економіка зорієнтована на вирішення соціальних проблем. Якщо працівники — отримувачі соціальної допомоги перетворяться на ефективних платників податків і платників страхових внесків, можна домогтися підвищення темпів економічного зростання.
Разом із тим глобалізація та ряд інших факторів підштовхують усі країни до зменшення динаміки соціальних витрат.
Зростаючий розрив між доходами та витратами у країнах Європи знижує ефективність системи перерозподілу соціальних благ і рівень захисту від соціальних ризиків. Традиційна страхова концепція відшкодування ризиків переглядається. Змінюються роль і функції соціальної держави і формується нова ідеологія соціальної допомоги.
Проте сутність соціальної держави не ставиться під сумнів. Мова йде про її реформування і адаптацію до нових реалій та проведення активної соціальної політики.
Зростаючий дефіцит економічних ресурсів, посилення диференціації суспільства, ускладнення демографічної ситуації, намагання держави стимулювати економіку за рахунок зниження обов’язкових внесків призведе до атрофії страхових соціальних фондів і, як наслідок, до соціальної незахищеності, поширення бідності, маргінальності і посилення агресивності.
У критичних умовах держава бере на себе відповідальність за фінансування фондів соціальної підтримки, що викривлює принцип солідарності і трансформує його та замінює принципом відшкодування. Поступово коригуються джерела фінансування у бік особистих доходів, виникає плутанина пріоритетів, що викликає кризу легітимності соціальної держави. Вона поступово трансформується в соціальну державу, що функціонує на принципах ринкового лібералізму.
Українські реалії
Дана констатація принципово нових аспектів у сутності соціальної держави тему не вичерпує. Для України, яка формує соціальну політику на страхових принципах і моделях адресного захисту малозабезпечених домогосподарств, виникає багато проблем теоретичного і практичного значення. Однак не підлягає сумніву, що головна з них — підвищення оплати праці найманих працівників. Вона має бути поставлена в центр усієї соціальної проблематики. Базовим елементом усієї конструкції розподільчих відносин стає визначення розмірів і порядку відрахувань у соціальні фонди. Паритетність внесків, яка існує в західних країнах, виходить з брутто-доходів громадян і підприємців. В Україні механізми розподілу виходять з нетто-доходів населення. Звичайно, в умовах подальшої лібералізації економічного життя буде важко витримати об’єктивність у формуванні джерел фінансування соціальних потреб населення.
Отже, на нашу думку, майбутня соціальна страхова модель має бути гнучкою, враховувати загальні трансформаційні тенденції до лібералізації економічних і розподільчих процесів. Практично це означає відповідність фонду оплати праці зміні динаміки і структури джерел фінансування соціальних потреб.
Функції і властивості держави у межах доктрини соціально ринкової економіки набули в розвинутих державах деякої асиметричності. Проте проект соціальної держави у перехідних економіках, зокрема в Україні, може бути розрахований на період великої структурної та інституціональної перебудови. Разом з цим необхідно рахуватися з економічною політикою, на яку впливають не тільки процеси глобалізації, а й технології регулювання, викликані дефіцитністю фінансових і матеріальних ресурсів, необхідністю забезпечити конкурентоспроможність суб’єктів господарювання. У перехідних економіках проблема вибору між соціально орієнтованою і ліберальною економікою, соціальною державою і ліберальною соціальною державою поки що залишається без чіткої відповіді. На практиці ж спостерігається набуття українською економікою ліберальних рис.
Отже, і соціальна політика може бути адекватною у своїх пріоритетах, насамперед у сфері доходів населення й оплаті праці.
Розробка моделі соціальної держави з метою здійснення ефективного реформування соціальної сфери потребує, враховуючи складність і неоднозначність проблематики, створення відповідної робочої групи фахівців і вчених. Масштабність і актуальність цієї роботи потребує авторитетного керівництва, президентського патронату.
Порушуючи тему соціальної держави, необхідно висловити ряд попередніх пропозицій:
- концептуальні положення соціальної держави мають бути інкорпоровані у новий трудовий кодекс (Кодекс праці);
- варіант соціальної держави повинен мати ознаки повної зайнятості, ефективної системи угод між найманими працівниками та роботодавцями, високої ролі тарифного регулювання.
Також важливо передбачити:
- створення дієздатних державних органів, що гарантують соціальну стабільність і захист населення від соціальних ризиків;
- здійснення контролю за фінансово-грошовими потоками і зменшення рівня тінізації економіки;
- впровадження недержавних комерційних соціальних структур;
- посилення цільової орієнтації соціальних програм, їх фінансової компенсації.
За планами уряду, модель соціальної держави набиратиме повноцінності поступово:
- до 2006 р. слід вирішити найгостріші соціальні проблеми, у першу чергу, підвищення середніх рівнів забезпечення соціальних гарантій;
- до 2011 р. досягти, в основному, кількісних індикаторів рівня життя, що відповідають рівням 1990 р.;
- до 2015 р. реалізувати цілі розвитку України, затверджені Україною на Саміті тисячоліття (Йоганнесбург, 2002 р.) Декларацією тисячоліття, підписаною 180 країнами — членами ООН;
- до 2020 р. наблизитися до європейських кількісних стандартів соціального розвитку.
Сьогодні надзвичайно важливо визначити соціально-економічний зміст, особливості, шляхи і механізми становлення соціальної держави в Україні. Прийняті на сучасному етапі рішення стосовно якісного реформування соціальної сфери будуть, на наш погляд, визначати ефективний розвиток України і в довготерміновій перспективі.
Враховуючи домінуючі настрої в суспільстві щодо вирішення соціальних питань, строки і пріоритетність етапів реалізації соціальної політики країни мають визначатися не тільки економічними, а й соціально-політичними факторами, усвідомленням гостроти і болісності соціальних проблем, що повинно підштовхнути суспільство до прискорення здійснення необхідних кроків у становленні соціальної держави.
Назрілість ідеї соціальної держави активізувала наукову розробку цієї проблематики. У відділі соціальної сфери, доходів та рівня життя населення Інституту економіки НАН України (д. е. н., проф. В. Новіков) здійснюються дослідження із сутності, функцій і становлення в Україні соціальної держави. В інших установах —Інституті економічного прогнозування НАН України, Інституті реформ — проводиться розробка з аналогічних питань.
Розуміючи важливість цієї проблеми, Комітет Верховної Ради України з питань соціальної політики та праці на своєму засіданні розглянув питання «Про проблеми, шляхи й етапи розбудови в Україні соціальної держави» і прийняв відповідне рішення.
Враховуючи необхідність у здійсненні ефективного реформування соціальної політики в Україні з обов’язковою її синхронізацією із розвитком економіки, спрямованості економіки на вирішення соціальних проблем, Комітет звернувся до Президента України з проханням створити робочу групу, до складу якої ввійшли б керівники відповідних структурних підрозділів адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, інститутів Національної академії наук України, галузевих науково-дослідних інститутів та профспілок за участю народних депутатів України — членів Комітету Верховної Ради України з питань соціальної політики та праці для опрацювання викладених вище пропозицій щодо обгрунтування найбільш прийнятної для України моделі становлення соціальної держави, розробки схеми її реалізації.
Ми дуже сподіваємося на зацікавленість Президента і Кабінету Міністрів у вирішенні даної фундаментальної проблеми. Не можна допустити думки про формальне ставлення до пропозиції комітету, яка продиктована вимогами Конституції України і часом.
Василь Хара,голова Комітету з питань соціальної політики та праці Верховної Ради України;
Віктор Новіков,зав. відділом соціальної сфери, доходів і рівня життя населення Інституту економіки НАН України, доктор економічних наук, професор, експерт ПРООН.
