Конституційний аспект політичної реформи

Гадаю, не буде перебільшення, коли скажу, що нині увагу дедалі ширших кіл нашої громадськості привертає ідея істотного вдосконалення державно-політичного устрою в Україні, а отже, і здійснення докорінної конституційної реформи. Офіційно цю ідею оприлюднив, як відомо, Президент України Леонід Кучма 5 березня у телевізійному зверненні до народу. А вже наступного дня відповідні пропозиції глави держави надійшли до Верховної Ради. Звідтоді парламентарії вивчають їх, обговорюють, аналізують. І завдяки цьому вже склалося певне (підкреслю, поки що певне, а не остаточне) бачення проблем політичної реформи та шляхів її здійснення. Джерелом такого, сказати б, контурного бачення особисто для мене стали власні дослідження нашого перебудовного шляху. А крім того, напрацювання парламентських фахівців з державного будівництва, роботу яких, за розподілом повноважень керівництва, мені доручено координувати. Отож вважаю за потрібне поділитися думками про масштабність і складність та засоби реалізації завдання, яке нині постає перед нами на весь свій зріст.

Передусім про час зародження самої ідеї реформування Основного Закону. Навряд чи хто-небудь заперечить, що вона заявила про себе практично відразу після прийняття Конституції. Бо вже в 1997 році було зроблено перші спроби внесення змін і доповнень до неї. І такі наміри безупинно посилювалися. Спочатку серед представників політичної і наукової еліти. А далі — в дедалі ширших, уже й громадських колах. Тобто реформаторські настрої переставали бути справою лише політиків і навіть партій, істотніше виявляли свою актуальність, бо саме життя довело потребу встановлення ефективного балансу влади, посилення її відповідальності, а отже, дієздатності у проведенні всіх суспільних перетворень у державі.

Звичайно, потенціал чинного Основного Закону в цьому аспекті ще й сьогодні далеко не вичерпаний. Але критичний підхід до нього в плані нашої розмови, вважаю, виправданий і справедливий. Бо, зрештою, в Конституції закладено скоріше не баланс, а конфліктність виконавчої та законодавчої владних гілок. Адже уряд практично не контролюється парламентом, а парламент не відчуває сповна своєї відповідальності за дії уряду. Зрозуміло, такий стан уже не може задовольняти ні Президента, ні Верховну Раду, та й усю людність України.

Тим паче що за роки, які минули після прийняття Основного Закону, нагромаджено чималий досвід взаємодії владних структур, напрацьовано практичні уявлення про те, які зміни потрібні, щоб державний механізм функціонував ефективніше, повнішою мірою реалізувалася модель демократичної, правової держави.

Конституційна реформа має глибокий зміст та багато складових. Вона передбачає перебудову державних і суспільних інститутів відповідно до загальновизнаних демократичних доктрин. Для цього, як вважається, слід налагодити дійовий механізм взаємодії уряду і парламенту та їх спільної відповідальності за стан справ у суспільстві; переглянути обсяги повноважень органів державної влади; посилити контрольні функції парламенту; уточнити процедури формування і відставки уряду; врегулювати проблеми створення та діяльності парламентської більшості; гарантувати суспільству неможливість узурпації влади, а також захистити опозиційну меншість від всевладдя більшості.

У 2000 році було проведено всеукраїнський референдум з народної ініціативи, який так само мав конституційний характер. Суспільство втягнулось у вир бурхливих дискусій довкола форми і змісту цієї реформи. Почали з’являтися і більш грунтовні законопроекти про внесення змін до Конституції. Проте тривалий час не було спільного концептуального бачення цілей такої реформи. А це, з огляду на процедурну складність внесення змін до Основного Закону, прирікало всі такі спроби на невдачу.

За період діяльності Верховної Ради України другого скликання після прийняття Конституції до парламенту надійшло шість законопроектів про конституційні зміни. Під час третього скликання ми вже мали одинадцять таких документів. З початку четвертого скликання (вже під новими номерами) чекали своєї долі п’ять проектів.

Один проект було прийнято як закон (№ 0895). Він стосувався покладення на Рахункову палату повноважень зі здійснення парламентського контролю за формуванням та виконанням державного та місцевих бюджетів у частині фінансування повноважень місцевих державних адміністрацій та делегованих місцевому самоврядуванню повноважень органів виконавчої влади стосовно доходів і видатків. Але цей закон не підтримав Президент України.

Інші конституційні проекти були присвячені питанням дострокового припинення повноважень народного депутата України; переглядові обсягу депутатської недоторканності; визначення додаткових підстав для усунення Президента України в порядку імпічменту; розширення повноважень Верховної Ради України і її комітетів та спрощення законодавчої процедури; посилення парламентського впливу на формування та діяльність уряду; формування двопалатного парламенту; зменшення чисельності депутатського корпусу та визначення додаткових підстав для розпуску парламенту Президентом; ліквідації інституту президентства; визначення в Конституції пенсійного віку; формування Президії Верховної Ради України та створення органів народного контролю, підпорядкованих парламенту, тощо. Було отримано також сім висновків Конституційного Суду України на зазначені законопроекти.

Але тільки в серпні 2002 року, коли Президент України публічно виголосив ідеї конституційної реформи, підготовка до неї почала набирати більших обертів.

На найвищому державному рівні було проголошено курс переходу до парламентсько-президентської форми правління. Такий підхід до державного будівництва, як на мене, вже цілком співзвучний визначальним тенденціям розвитку державно-політичного життя повоєнної Європи, про що свідчать численні порівняльно-правові та політологічні дослідження, здійснені вітчизняними і зарубіжними вченими. Не випадково цей курс знаходить схвальний відгук у більшості політичних партій, отримує позитивну реакцію в суспільстві.

Хоча й ризикну стверджувати, що все це могло б розпочатися не тепер. Адже курс на створення парламентсько-президентської республіки в Україні започаткований набагато раніше, і він має, безперечно, конституційний характер, а отже, і певні цілком об’єктивні підстави. Насамперед зазначу, що модель влади, сконструйована Конституцією 1996 року, істотно змінилася порівняно з тим станом, який був після підписання Конституційного договору 1995 року. Зокрема, відбулася певна еволюція у бік парламентаризації системи державного правління. Щоб переконатися в цьому, достатньо порівняти обсяг повноважень парламенту і Президента України, змодельований у двох цих документах.

Важливим елементом подальшої парламентаризації державного устрою стало створення наприкінці 1996 року Конституційного Суду України, в особі якого парламент отримав вагомий інструмент для перевірки на конституційність правових актів глави держави, що також стало важливим чинником обмеження одноособового начала у здійсненні владних повноважень. І хоча діяльність КСУ не позбавлена приводів для критики, вона багато в чому прислужилася не тільки впорядкуванню нормотворчості, а й нормалізації напружених стосунків між Верховною Радою та главою держави.

Наступним кроком у цьому напрямі стало закінчення у 1999 році терміну дії Перехідних положень Конституції України, які надавали право Президенту видавати укази з економічних питань, не врегульованих законами. Зазначене положення не було продовжене після 1999 року, тож відповідні повноваження автоматично перейшли до компетенції парламенту.

Нарешті, наступний крок здійснено у січні-лютому 2000 року, коли сформувалася постійно діюча парламентська більшість. Перша депутатська більшість, що існувала в парламенті минулого скликання, лише претендувала на формування коаліційного уряду, і відповідні зміни було прийнято Президентом України тільки частково.

А от більшість нинішнього скликання спромоглася здійснити вирішальний вплив (хай і не закріплений безпосередньо в Конституції України) на формування коаліційного уряду В. Януковича. Президент України погодився з кадровими пропозиціями до складу уряду, які внесли депутатські фракції і групи, що увійшли до парламентської більшості. Правда, мушу уточнити, що все це не означало делегування повноважень Президента, як намагалися стверджувати його опоненти. Бо таке делегування, зазначимо в дужках, заборонено частиною другою статті 106 Конституції України. Йдеться про те, що сама Конституція не містить усіх деталей процедури формування уряду, що за умов відсутності закону про Кабінет Міністрів України відкривається шлях для погодженого вирішення відповідної проблеми Президентом і парламентом. І це, до речі, в більш загальній формі закріплено в самому Основному Законі (парламент надає згоду на призначення Президентом Прем’єр-міністра України, який потім вносить Президентові кандидатури на посади міністрів).

Отже, де-факто протягом 1996—2002 років відбулися істотні зрушення в системі співвідношення позицій вищої державної влади. І всі ці зміни ми, безперечно, маємо враховувати, аналізуючи сучасний етап конституційної реформи, щоб наочно переконатися в тому, що він логічно й закономірно випливає з попередніх етапів.

3 жовтня 2002 року Президент України створив комісію з проведення конституційної реформи. Проте її діяльність з різних причин виявилася малоактивною. Зрештою, незабаром самі парламентарії поставили питання так, щоб саме Верховна Рада працювала над цією проблемою. І тут виявилося розуміння народними депутатами того, що саме вони на ділі мусять довести: парламент — справді представницький орган народу.

Тобто всі ми, народні обранці, прийшли до усвідомлення того, що оптимальним є парламентський шлях внесення конституційних змін. Хоча зрозуміло й інше. В разі, коли такі зміни зачіпатимуть основи конституційного ладу України, питання конституційного регулювання виборів, референдумів, інших форм прямої демократії, а також порядку внесення змін до самої Конституції України (розділи 1, 3, 13 Основного Закону), зазначені зміни мають бути затверджені на всеукраїнському референдумі, як того й вимагає Конституція України.

Саме тому наприкінці минулого року у Верховній Раді була створена і розпочала діяльність тимчасова спеціальна комісія з доопрацювання проектів законів про внесення змін до Конституції України, співголовами якої стали ваш, читачу, покірний слуга та лідер фракції соціалістів у парламенті Олександр Мороз. Комісія провела кілька засідань, визначилася з організаційними питаннями і приступила до підготовки відповідних законопроектів.

Але вже на підступах до цієї проблеми ми зіткнулися з усією неоднозначністю і багатоаспектністю конституційної реформи, полярністю поглядів на тактику її проведення, нестачею фундаментальних і прикладних наукових розробок з проблеми внесення змін до Конституції України, браком системного науково-правового осмислення проблеми. Довелося, по суті, розпочинати роботу без необхідного наукового супроводу (звичайно, не беру до уваги кількох конференцій з цієї проблематики, проведених останнім часом). Системних досліджень у такій важливій сфері у нас, на жаль, взагалі не проводилося. Далися взнаки відставання конституційно-правової науки від практики державного будівництва, багато в чому застарілий або відверто умоглядний характер уявлень, якими й надалі оперують наші науковці. Такий стан справ не може задовольняти нас. Одним із напрямів його поліпшення уявляється реформування Інституту законодавства Верховної Ради України, перетворення його на стратегічний штаб з розробки і планування конституційної реформи, принаймні в її парламентському аспекті.

Не може не обнадіювати хіба лише те, що всі ми єдині у стратегічному задумі — втілити в конституційних положеннях ідею переходу України до парламентсько-президентської форми правління. Хоча й добре розуміємо, що тактичні кроки з реалізації цього задуму, а також те, яких обрисів набуде зазначена модель у Конституції України, залежить від суб’єктів конституційної ініціативи, тобто народних депутатів і Президента України.

Ми усвідомлюємо, що конституційна реформа в Україні привертає увагу не тільки нашої громадськості, а й багатьох зарубіжних експертів, які уважно стежать за перебігом правових реформ у пострадянських країнах, надають експертно-аналітичну допомогу у цій сфері. З огляду на це комісія наприкінці лютого провела в Києві спільне засідання української сторони та представників Венеціанської комісії «За демократію через право», де йшлося про проблеми конституційної реформи. Також у лютому відбувся «круглий стіл» «Конституційна реформа: Україна в пошуках нових балансів влади», організований громадською організацією «Лабораторія законодавчих ініціатив» за підтримки Представництва Фонду Конрада Аденауера в Україні.

У цих заходах взяли участь зарубіжні експерти, народні депутати України, науковці, представники засобів масової інформації. У перебігу дискусії сторони дійшли закономірного висновку про те, що сама Україна, грунтуючись на зарубіжному та вітчизняному досвіді, має визначатися з алгоритмом реформування політичної системи, шляхами демократизації державної влади. Відрадно, що й зарубіжні колеги радили не копіювати сліпо їхній досвід, а передусім враховувати національні особливості розвитку, власні набутки управлінського мистецтва.