Прийняття 7 лютого 2002 року Закону України «Про судоустрій України», а згодом указів Президента України, якими у розвиток положень закону передбачено утворення апеляційного, касаційного, Вищого адміністративного судів України та Державної судової адміністрації України, свідчить про завершення певного етапу реформування судово-правової системи нашої держави.

Основні його ознаки — намагання сформувати незалежну судову владу, перебудувати судову систему в напрямі  її деідеологізації і гуманізації, створити законодавство, норми якого відтворюють модель демократичного судочинства, що забезпечує громадянину, по суті, необмежене право на справедливий судовий захист, розбудувати інститут правосуддя, розуміючи його як форму здійснення прав і свобод людини, як самостійне соціальне і правове благо, що здійснюється через неупереджене правосуддя та належні судові процедури.

Оцінюючи пройдений шлях, ми можемо сміливо стверджувати, що він характеризувався становленням національної системи правосуддя, закріпленням її основ на конституційному і законодавчому рівнях; утворенням конституційної юрисдикції, прийняттям нових кодифікованих актів; гармонізацією українського законодавства з нормами міжнародного права; реформуванням правоохоронних органів та органів юстиції, становленням і розвитком таких важливих інститутів громадянського суспільства, як адвокатура, приватний нотаріат тощо.

Все це свідчить про сталу тенденцію гуманізації всіх складових судово-правової системи України.

Водночас є підстави констатувати, що останнім часом намітилася тенденція гальмування здійснення судово-правової реформи. Це проявляється, зокрема, у невиконанні вимог Закону України «Про судоустрій України», непослідовності в підходах до реформування судової системи та процесуального законодавства. Не вдалося підняти авторитет і забезпечити довіру до суддів, зробити судочинство доступнішим і демократичнішим. Домінуючою тенденцією і, можна сказати, наслідком першого етапу судово-правової реформи слід вважати певну девальвацію ролі і статусу місцевих судів як основної ланки в системі судоустрію.

Виправлення помилок та ефективний поступ у майбутнє неможливі, на мій погляд, без усвідомлення особливостей сучасного етапу судово-правової реформи, які уособлюються, зокрема, з остаточним визначенням оптимальної моделі судоустрою та необхідністю завершення його структурної перебудови, а також з інституційним розвитком судово-правової системи, що зорієнтований на виклики часу.

Ці виклики, на мою думку, полягають у такому:

вплив процесів глобалізації на розвиток національних правових систем, їх зростаюча взаємозалежність, а звідси необхідність гармонізації національних законодавств та їх уніфікації;

формування самодостатнього прошарку представників приватного капіталу, зацікавленого в формуванні усталених інститутів захисту своєї власності, незалежності цих інститутів та їх захищеності від політичних впливів;

перехід до усвідомлення прав і свобод людини та громадянина як визначальної суспільної цінності, формування реальної державної політики, підпорядкованої цим принципам;

осмислення досвіду перехідного періоду та формування нових державних і суспільних інститутів, зорієнтованих на прогресивні вимоги, що їх висуває суспільство;

трансформація суспільної психології, зміна (хоча і повільна) стандартів вітчизняної політичної культури та правової свідомості;

інтенсифікація розвитку всіх складових громадянського суспільства як найважливіша передумова побудови правової держави, розуміння, що проміжок часу, відведений на всі трансформаційні процеси, істотно скорочений;

поєднання та збіг у часі і просторі політичної, економічної та судово-правової реформ, необхідність їх узгодження і координації дій.

Ці виклики є об’єктивними. Нехтування ними неминуче вестиме до суспільної стагнації, а відтак  до збільшення прірви між державами — світовими лідерами та аутсайдерами.

Що можуть і повинні зробити правники в контексті подальшої реалізації судово-правової реформи? Зупинюся лише на деяких, проблемних, питаннях реформування судово-правової системи.

На мою думку, кроком назад є практика, коли апеляційні суди поєднують в собі повноваження стосовно перегляду справ в апеляційному порядку та розгляду справ по першій інстанції, тобто коли апеляційний суд одночасно виступає як місцевий. Таке поєднання порушує фундаментальні принципи судоустрою, які проголошені Конституцію України.

Нагадаю, що стаття 125 Основного Закону України чітко визначила систему судів загальної юрисдикції, яку мають складати місцеві, апеляційні, вищі спеціалізовані суди та Верховний Суд України.

Дискусійним тут є виконання апеляційними судами повноважень місцевих судів у тих випадках, коли останні (тобто апеляційні суди) слухають справи по першій інстанції. У разі передачі цих справ на розгляд місцевих судів (міські, районні суди в обласних центрах) не буде потреби у створенні апеляційного суду України, а вивільнені кошти — це приблизно 6 млн. гривень відповідно до держбюджету України на 2003 рік — варто спрямувати на укріплення місцевих судів як основної судової ланки. Адже за статистикою Верховного Суду України у 2002 році вони розглянули майже п’ять мільйонів справ, середньомісячно минулоріч до одного судді місцевого суду надходило 99 справ! Тому конче потрібно затвердити норматив навантаження на одного суддю, що дасть можливість визначити необхідну кількість суддів місцевих судів і системно вирішувати кадрові й організаційні питання.

Нині чинний Закон «Про судоустрій України» всупереч прямій вимозі Конституції України про заборону створення судів, які не передбачені Основним Законом, започатковує касаційний суд України.

Зважаючи на принцип територіальності і спеціалізації, закладений в частині першій статті 125 Конституції, вбачається за можливе визнати загальні суди спеціалізованими з розгляду цивільних і кримінальних справ, а замість касаційного суду України утворити вищий загальний суд України, який, окрім виконання притаманних вищим спеціалізованим судам функцій, розглядатиме в касаційному порядку у складі двох палат цивільні та кримінальні справи.

Бюджетом України на утворення касаційного суду України і здійснення ним правосуддя передбачено 10 млн. 306 тис. 800 гривень. Цілком достатня сума, щоб забезпечити функціонування вищого загального суду України. Для порівняння наведу такі цифри: бюджетом цьогоріч передбачено на утримання Вищого господарського суду України трохи більш як 12,5 млн. гривень, а Вищого адміністративного суду — майже 6 млн. гривень.

Отже, запропонована система цілком відповідає конституційним засадам, технологічно реальна і, в разі внесення змін до Закону «Про судоустрій України», може почати функціонувати з 1 червня 2003 року.

Бажано також детальніше вивчити питання підсудності справ військовим судам та намітити шляхи удосконалення їх системи з урахуванням загальних тенденцій розвитку судово-правової реформи та досить істотної різниці у навантаженні цих судів порівняно з іншими судами загальної юрисдикції.

Щодо компетенції Верховного Суду України. Нині точиться досить гостра полеміка з приводу і самого інституту повторної касації, і кола підстав для прийняття і розгляду справ Верховним Судом України. Серед пропозицій, що тут є, — використання механізму перегляду рішень вищих спеціалізованих судів Верховним Судом України, що вже запроваджений в господарському процесі.

За всіх умов очевидно, що Верховний Суд України має розглядати справи в касаційному порядку, але лише з виняткових підстав.

Вважаю за необхідне виокремити також проблему посилення незалежності судів і суддів.

Новий закон про судоустрій повноваження стосовно призначення на посаду голів та їх заступників (крім Голови Верховного Суду України, першого заступника та заступників Голови), а також їх звільнення з цих адміністративних посад закріплює за Президентом України. Як вбачається, такий порядок вирішення кадрових питань не передбачений Конституцією України, несе в собі певну загрозу в адмініструванні судами і не узгоджується із принципами суддівського самоврядування.

Відтак, на конституційному та законодавчому рівні конче потрібно врегулювати проблему призначення суддів на адміністративні посади, маючи на меті віднесення цих повноважень до системи суддівського самоврядування. Вважаю за необхідне і можливе підтримати пропозицію щодо запровадження періодичної ротації суддів, які обіймають адміністративні посади в судах.

Для посилення гарантій незалежності судів вбачається за необхідне позбавити суддів, які обіймають адміністративні судові посади, преференцій, що можуть використовуватися для незаконного впливу на інших суддів, у тому числі під час вирішення конкретної судової справи. Йдеться про наявну практику розподілу справ безпосередньо головами судів та їх заступниками і питання передачі судових справ від одних суддів до інших. Гадаю, що питання визначення порядку розподілу судових справ і порядку утворення судових палат треба також віднести до компетенції органів суддівського самоврядування із врахуванням особливостей його організаційних форм.

Ще одна проблема, яка певною мірою стосується незалежності суддів під час здійснення правосуддя.

Відповідно до Закону «Про судоустрій України» указами Президента України від 29 серпня 2002 року і 3 березня 2003 року створено Державну судову адміністрацію України як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, діяльність якого спрямовує і координує Кабінет Міністрів України.

Частина фахівців відносять започаткування Державної судової адміністрації України до безперечних досягнень судової реформи в аспекті посилення гарантій самостійності судової влади, адже утворено окремий орган, який здійснює організаційне забезпечення діяльності судів загальної юрисдикції, а також інших органів та установ судової системи (крім Верховного Суду України, Конституційного Суду України та вищих спеціалізованих судів).

Водночас є поширеною думка, що створення Державної судової адміністрації зі статусом, який нині визначено в законі та указах Президента України, не сприятиме посиленню незалежності судів і суддів.

Гадаю, що це питання дискусійне і осмислення проблеми не є завершеним. Зокрема, не вважаю такою, що не містить під собою належних підстав, пропозицію про підпорядкування Державної судової адміністрації в її нинішньому вигляді Міністерству юстиції України з одночасним підпорядкуванням апаратів судів Державній судовій адміністрації України.

Залишаючися прихильником надання Президентом України Державній судовій адміністрації спеціального статусу в системі центральних органів виконавчої влади, зауважу, що це вимагає від парламенту ухвалення окремого закону «Про Державну судову адміністрацію». З цього питання в країні вже сформовано відповідну законодавчу практику, яка свідчить про те, що діяльність таких органів потребує саме законодавчого врегулювання. Досить назвати перелік центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, діяльність яких врегульована відповідним законом: Державна податкова адміністрація України, Фонд державного майна України, Антимонопольний комітет України, Служба безпеки України, Державний митний комітет України, Державний департамент України з питань виконання покарань тощо.

Удосконаленню роботи Державної судової адміністрації та підвищенню її авторитету слугуватиме законодавче закріплення участі представників Державної судової адміністрації в роботі кваліфікаційних комісій суддів різних рівнів та Вищої ради юстиції України. Голова Державної судової адміністрації повинен за посадою входити до складу Вищої ради юстиції. Природно, це потребує змін до Конституції України, але вочевидь, що рано чи пізно нам їх не уникнути.

Підсумовуючи міркування із зазначеної проблеми, ще раз підкреслю — сьогодні передчасно робити остаточні висновки стосовно Державної судової адміністрації з огляду на її, я сказав би, «дитячий вік». Варто утриматися від категоричних пропозицій — час ще не настав. Очевидно, що попри вищенаведені застереження Державна судова адміністрація повинна бути підтримана на цьому етапі, інакше це призведе до дезорганізації роботи судів.

Давно назріла потреба істотно підвищити статус кваліфікаційних комісій суддів України та Вищої кваліфікаційної комісії, що, зокрема, сприятиме розбудові суддівського самоврядування, а відтак і незалежності судів.

Відповідно до Закону про судоустрій кваліфікаційні комісії діють на громадських засадах і водночас виконують надзвичайно відповідальні функції з відбору і рекомендування осіб для зайняття посади професійного судді, визначення рівня фахової підготовленості професійних суддів, розгляду питань про дисциплінарну відповідальність суддів та надання висновків про звільнення судді з посади.

Створення кваліфікаційних комісій суддів загальних судів на базі апеляційних округів, а також віднесення до компетенції Вищої кваліфікаційної комісії суддів України подання висновків про призначення безстроково суддів усіх рівнів за умов відсутності допоміжного апарату службовців, оргтехніки та елементарного канцелярського приладдя призвели до фактичного колапсу, особливо, в питаннях заміщення посад суддів безстроково. Сьогодні понад 500 суддів з простроченими строками повноважень чекають свого призначення. Комітет Верховної Ради України з питань правової політики засідає навіть у позарегламентні дні. Це саме стосується, власне, самої Верховної Ради, де сесійний зал за одне голосування в кращому разі здатний розглянути в середньому 30—50 кандидатур на посади суддів.

Кваліфікаційні комісії суддів України, як і Вища кваліфікаційна комісія, повинні бути впливовими і ефективно діючими установами з відповідним фінансуванням і апаратом, здатними нести всю повноту відповідальності за прийняті рішення.

Саме цими обставинами зумовлена наша законопроектна пропозиція, яка пройшла обговорення в Комітеті з питань правової політики, згідно з якою право надання висновку про призначення суддів безстроково, що працюють у місцевих судах, закріплюється саме за кваліфікаційними комісіями базового рівня.

Для розвитку вищенаведених положень є доцільним переглянути структуру кваліфікаційних комісій суддів судів загальної юрисдикції й повернутися до їх утворення за принципом адміністративно-територіального поділу (на рівні обласних центрів).

І останнє, без чого неможливо вести мову про новий етап судово-правової реформи.

Не є відкриттям те, що основу чинного процесуального законодавства України все ще становлять кодекси, прийняті за радянських часів. І проблема тут не в тому, що вони прийняті в минулому столітті, а в тому, що вони морально застаріли і не відповідають сучасній ідеології та умовам життя нової держави. До того ж є хибним метод реформування чинного законодавства (а саме це відбувається нині досить активно), за яким вносяться численні зміни в чинні кодекси, оскільки за таких умов руйнуються внутрішні системні зв’язки кодексу і не створюються нові, результатом чого є численні проблеми, що виникають під час його практичного застосування.

На часі завершення першої сучасної національної кодифікації, яку повинні увінчувати низка нових процесуальних законів. Я маю на увазі Цивільний процесуальний, Кримінально-процесуальний, Господарський процесуальний, Адміністративний процесуальний кодекси України, норми яких започаткують по-справжньому демократичне судочинство.

На превеликий жаль, ми сьогодні опинилися в ситуації селянина, що забарився і ніяк не може запрягти коня на ім`я Судоустрій у воза під назвою Процесуальні кодекси, щоб вирушити за сіллю, яку з давніх-давен уособлювали в Україні із заможним життям. І ця «селянська безпорадність» спричинена саме доктринальною невизначеністю щодо сутності, структури, часових і галузевих меж новітньої української кодифікації та ще й украй обмеженим фінансуванням.

А задля впевненого руху вперед пропонується підготувати і внести на розгляд Верховної Ради України Концепцію розвитку судової-правової системи в умовах становлення громадянського суспільства (на 2003—2013 роки) як методологічну основу для системного вдосконалення законодавства про судоустрій, статус суддів і судочинство.

Микола ОНІЩУК,народний депутат України, перший заступник голови Комітету ВР України з питань правової політики.