Досвід політичного протистояння у Верховній Раді протягом попередніх двох сесій, невдалі спроби політичного врегулювання парламентської кризи, особливо намагання застосувати силові методи під час вирішення конфліктних ситуацій переконливо довели, що в організації роботи вищого законодавчого органу держави треба шукати нових підходів. Такі підходи вимагають не так аналізу швидкоплинної політичної ситуації та політологічного прогнозування, як з’ясування юридичної природи конфлікту, теоретичного осмислення поняття демократії, місця більшості й меншості в системі її координат, пошуку правових механізмів забезпечення цивілізованого співіснування цих протилежностей.

За висловом видатного французького філософа-екзистенціаліста ХХ століття Альбера Камю «Демократія — це не влада більшості, а захист меншості». Щоб з’ясувати, наскільки ця теза відповідає дійсності, мусимо зробити теоретичний екскурс.

У науці конституційного права під демократією розуміється комплексний правовий інститут політичного устрою держави, який гарантує громадянам вільну участь у здійсненні державної влади. Юридичний зміст демократії охоплює визнання: демократичної легітимності (тобто властивості державної влади з точки зору її джерел відповідати ідеалам населення країни щодо її законності); засади підпорядкованості волі меншості волі більшості; прав меншості та забезпечення гарантій їх здійснення; основних прав і свобод людини і громадянина.

У сучасних державах з напівпрямим і представницьким типами демократії волевиявлення більшості і меншості реалізується щонайменше у трьох формах. По окремих, найважливіших питаннях державної влади —безпосередньо — через народне вето, народну ініціативу, народний відклик, плебісцит і референдум. Шляхом виборів — безпосередньої участі громадян у здійсненні влади через обрання до представницьких органів, які є інституційною формою представницької демократії, де депутати — представники народу — здійснюють свої функції представництва на основі колегіальності. Крім того, опосередковано (третя форма), під час голосування цих депутатів у представницькому органі.

Отже, під більшістю і меншістю у демократичному суспільстві та його представницькому органі можна розуміти групи громадян чи їх представників — депутатів, які, реалізуючи право на здійснення влади через голосування на виборах, референдумі або у парламенті, отримали кількісну перевагу, або навпаки. Більшість і меншість є юридичними категоріями в інституті політичної демократії, правовідносини між якими виникають об’єктивно на підставі юридичного факту — голосування, і ці правовідносини повинні певним чином унормовуватися. Похідне, вторинне становить поняття коаліційної більшості — угода кількох парламентських фракцій, що разом охоплюють більшість депутатів, у випадку, коли жодна з політичних партій не отримала необхідної кількості голосів на виборах, а від того і місць у представницькому органі, щоб стати правлячою партією.

У країнах усталених демократій юридичне поняття «більшість» нерозривно пов’язане і ототожнюється з політичним поняттям «правляча», а «меншість» — з політичним поняттям «опозиція».

У розвинених демократіях не виникає розбіжностей в поглядах політикума і науковців стосовно функцій більшості та меншості (читай опозиції) у суспільстві та державі. Логіка тут до звичайності проста, якщо за більшістю визнається право приймати рішення, визначати і здійснювати державну політику, то меншості залишається право на контроль за реалізацією цієї політики, право бути вислуханою у парламенті і право бути почутою в суспільстві (функції контролю, критики і альтернативи).

У таких демократичних державах (наприклад, Німеччині, Швейцарії, США) вищезазначені права гарантуються і забезпечуються конституційними засадами, політичним устроєм, розвиненими інститутами громадянського суспільства, засобами масової інформації, високим рівнем правосвідомості й правової культури громадян. Реалізація цих прав зазвичай не потребує додаткової правової регламентації.

Водночас у багатьох країнах розвинених демократій парламентська меншість надійно захищена не тільки конституційними засадами і демократичними традиціями, а й регламентами представницьких органів.

Широкі права надаються меншості під час пленарної роботи парламентів. Законодавство Португалії спеціально обумовлює право парламентських груп, що мають меншість місць у парламенті, наполягати на включення до порядку денного визначеної кількості питань.

У Франції регламенти палат парламенту виходять із того, що під час організації дебатів на пленарних засіданнях суворо дотримуються неписаного правила «трьох третин», відповідно до якого одна третина часу у виступах призначена для уряду, друга — для урядової більшості, і остання — для опозиції. Виступи у дебатах обмежуються часом, який надається не окремому депутату, а його групі.

У багатьох європейських країнах права більшості частково обмежуються процедурою голосувань з окремих найважливіших питань завдяки застосуванню конституційного принципу кваліфікованої більшості, що вимагає ухвалення рішення 2/3, 3/4 і навіть 5/6 (Швеція) голосів від загальної кількості депутатів.

Функції меншості щодо критики і альтернативи яскраво прослідковуються на прикладі парламенту Англії. В ньому статус офіційної опозиції отримує партія, що перебуває на другому місці за кількістю місць у парламенті. Її лідер набуває статусу лідера опозиції, отримує за цю посаду платню на додаток до парламентської винагороди. Лідер опозиції формує з керівних кадрів фракції «тіньовий кабінет», члени якого готують альтернативні урядовим програми розвитку, виступають у парламенті з будь-яких питань державної політики.

Отож, беручи до уваги вищенаведене, я перефразував би відомий вислів Альбера Камю наступним чином: «Демократія — це і влада більшості, і захист меншості».

Зазначений досвід взаємовідносин парламентської більшості й меншості в країнах розвинених демократій потребує певної обережності у його застосуванні в Україні з огляду на особливості національної демократії.

Конституція України 1996 року закріпила форму правління в державі, яка в теорії конституційного права класифікується як президентсько-парламентська республіка. Це означає, що на відміну від країн традиційних демократій, де панує парламентська або парламентська-президентська форма правління, в Україні Президент є главою держави де-юре і де-факто. Він забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави, представляє державу в міжнародних відносинах і здійснює керівництво її зовнішньополітичною діяльністю.

Конституція України наділяє Президента широкими повноваженнями у царині і законодавчої, і виконавчої влади. Навіть не повний перелік його повноважень, визначений статтею 106 Конституції, а також досвід незалежного державотворення досить переконливо доводять, що саме Президент уособлює реальну владу в державі.

У зв’язку з цим традиційне розуміння опозиційності, притаманне країнам розвинених демократій, в Україні набуває дещо іншого значення. Опозиція владі ототожнюється у нас не так з меншістю, яка об’єктивно мусить опонувати більшості у парламенті, а з опозицією певних політичних сил Президентові України. Цікаво, що збіг відомих обставин та умов могли і можуть у майбутньому створити в українському парламенті ситуацію, коли саме більшість, а не меншість ідентифікуватиме себе як опозицію владі. Парадоксальний, але цілком реальний варіант розвитку подій.

Конституція України, Регламент Верховної Ради України не передбачають утворення у вищому законодавчому органі парламентської більшості й меншості, в тому числі опозиції. Відповідно не визначені їх функції, права і обов’язки. Лише стаття 91 Конституції України зазначає: «Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією».

Водночас це не означає, що в суспільстві, зокрема в парламенті, немає опозиції владі. Щоб зрозуміти, як громадська думка визначає характер взаємовідносин між владою та опозицією, варто звернутися до матеріалів аналітичної доповіді Українського центру економічних і політичних досліджень імені Олександра Разумкова «Опозиція в Україні» (журнал «Національна безпека і оборона», № 7, 2002 р.). Загальнонаціональне опитування 2015 громадян і 105 експертів —працівників державних органів, наукових установ, представників неурядових організацій, журналістів, проведене фахівцями у травні-червні 2002 року, показало таке.

Майже третина респондентів-громадян (31,3%) вважає, що між владою та опозицією існує конфронтація (11,8% — відкрита і 19,5% — прихована конфронтація); 17,6% — що немає ні співпраці, ні конфронтації. Експерти оцінили відносини між владою та опозицією як незадовільні та конфронтаційні на 2,1 бала за п’ятибальною шкалою, де 1 — відкрита конфронтація, а 5 — конструктивна співпраця. Найбільшою мірою, на думку громадян, в Україні порушуються такі права опозиції, як: право на вільний доступ до ЗМІ (відзначили 31,9% опитаних), право обіймати частину керівних посад у парламенті (27,2%), право вести публічну політичну діяльність серед населення, організовувати масові акції (21,6%).

У чому ж полягають причини конфронтації влади і опозиції, відсутності конструктивної співпраці між ними? Якщо не брати до уваги особисті амбіції представників влади і опозиції чи їх протилежні економічні інтереси, дрібнопартійність і відсутність у переважної більшості партій тісного зв’язку з виборцями, несформованість у суспільстві, зокрема у багатьох представників політичної еліти, демократичної політичної культури, залишки більшовицьких стереотипів на кшталт «хто не з нами — той проти нас», то відповіді треба шукати в особливостях політичної системи України, у правових засадах організації її державної влади, наявності або відсутності юридичних механізмів, що забезпечують цивілізоване співіснування більшості й меншості в українському суспільстві.

Сьогодні в українському політикумі точиться жвава дискусія про необхідність проведення радикальної політичної, державно-правової або конституційної реформи. Можна частково погодитися з деякими політологами, які вважають, що політична реформація «згори» спричинена суто кон’юнктурними міркуваннями окремих можновладців. Водночас, на мою думку, потреба у широкомасштабних демократичних перетвореннях є закономірною і зумовлена здебільшого «знизу». Конституційна реформа має забезпечити сталість, прозорість, прогнозованість і залежність владних інститутів від суспільної думки, відповідальність влади перед народом.

У стратегічному плані (йдеться лише про парламент) це передбачає внесення змін і доповнень в Конституцію та деякі чинні закони України, прийняття низки нових законодавчих актів, що створили б демократичну систему, згідно з якою: виборці на підставі пропорційної виборчої системи обирають представників політичних партій до парламенту; фракції партій—переможців на виборах утворюють більшість у парламенті шляхом об’єднання навколо себе (укладення угоди) інших депутатських фракцій і груп, що сповідують схожі політичні погляди (якщо жодна з політичних партій не отримала більшості місць у парламенті); більшість формує з своїх представників уряд і несе політичну відповідальність перед виборцями і суспільством за його діяльність; меншість (опозиція) отримує право і можливість контролю, публічної критики дій уряду та внесення альтернативних пропозицій.

У тактичному сенсі упорядкування правовідносин між більшістю і меншістю у парламенті України до прийняття відповідних конституційних змін вимагає термінового ухвалення закону про більшість і меншість у Верховній Раді України, внесення змін до парламентського Регламенту.

Треба зазначити, що за 2000—2003 роки у Верховній Раді України зареєстрували сім законопроектів, які, на думку авторів, покликані були вирішити вищезазначені питання. Останній з них — законопроект групи народних депутатів України № 2214-1 від 03.02.2003 р. «Про парламентську більшість і парламентську опозицію у Верховній Раді України».

Не вдаючись до детального аналізу зазначених законопроектів, зауважу, що в кожному з них є певні знахідки і позитивні моменти. Проте загальним недоліком цих документів є ігнорування правової природи більшості й меншості, а відтак — змішування і ототожнення юридичного поняття «меншість» з політичним поняттям «опозиція», що, в свою чергу, тягне за собою спотворення у визначенні суб’єктів правовідносин, їх функціях, правах і обов’язках, намагання підмінити юридичну регламентацію правовідносин конкретних суб’єктів декларуванням основних прав та свобод людини і громадянина політичними узагальненнями, втручанням у компетенцію і діяльність політичних партій, що регулюються суто статутними нормами. Виняток становить законопроект комуністичної фракції (з певними застереженнями), який в основі відрізняється від інших методологічними підходами до проблеми (йдеться про політичну опозицію взагалі, її роль і місце у суспільстві, а звідти і її права та інше). Зазначені проекти законів істотно звужують, а інколи заперечують права меншості, а в деяких випадках і більшості, навіть порівняно з нормами чинних законів, наприклад, Закону України «Про статус народного депутата України».

На мій погляд, конкретна матерія законопроекту про більшість і меншість у Верховній Раді України повинна визначатися насамперед загальними тенденціями конституційної реформи в Україні, розумінням основних складових юридичного змісту поняття демократії, про які йшлося на початку цієї статті, визнанням функціонального розподілу повноважень: більшості — приймати рішення, меншості — контролювати їх виконання, критикувати і пропонувати альтернативу.

Еталоном взаємовідносин більшості й меншості в парламенті, основою визначення меж їх компетенції має стати, на мій погляд, загальнодемократичний принцип, який полягає в тому, що реалізація прав і здійснення повноважень більшості або меншості не повинні порушувати права і заважати здійсненню повноважень кожної із сторін.

Інтересам меншості відповідає повна відмова від посягань на керівництво у парламенті і його структурах, на місця в уряді та центральних органах виконавчої влади. Теорії «пропорційного» чи «вибіркового» поділу парламентських та урядових портфелів між більшістю і меншістю є теоріями фікції, хибними з усіх боків. Вони суперечать правовим засадам демократії загалом і парламентського процесу зокрема, створюють шкідливу ілюзію «часткової» влади або «впливу» на владу, чим вводять в оману виборців і компрометують меншість угодовською політикою у разі їх реалізації.

Представники меншості повинні мати право на заміщення керівних посад в спеціальній контрольній комісії з питань приватизації, тимчасових спеціальних комісіях і спеціальних слідчих комісіях, створення яких ініційоване нею; право обіймати посади голови та інших членів Рахункової палати, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; становити половину Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, одну третину Конституційного Суду України, мати гарантовану квоту в Центральній виборчій комісії.

Функції альтернативи і критики мають реалізовуватися у пропорційному розподілі народних депутатів від меншості за парламентськими комітетами, у можливості створити «тіньовий кабінет». Меншість повинна мати право на внесення визначеної кількості питань під час формування порядку денного і обов’язковий їх розгляд на пленарних засіданнях, право на співдоповідь з кожного питання, яке обговорюється у парламенті, мати не менш як третину часу від загального терміну кожного засідання для участі в дискусіях. Це стосується і доступу до засобів масової інформації, які є складовою частиною конституційного процесу в будь-якій демократичній державі.

Схоже, що останнім часом в українському політикумі намітилися певні позитивні зрушення, політична еліта перейнялася деякими «новими правилами гри». Час покаже, чи дієздатною буде більшість, чи будуть прийняті першочергові акти для самоорганізації українського парламенту, чи стануть ухвалюватися життєво необхідні для українського народу закони і урядові рішення.

У будь-якому разі, від протистояння в парламенті і суспільстві потрібно переходити до цивілізованого співіснування, а потім і співпраці. Іншого не дано. Ми мусимо навчитися засвоювати уроки історії.

Микола ОНІЩУК, перший заступник голови Комітету ВР України з питань правової політики, народний депутат України.