при Інституті держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. Висновок науково-правової експертизи з питання про правомірність перебування народного депутата України на посаді Голови Вищої ради юстиції України (без прикомандирування до цього органу на громадських засадах) та правомірність суміщення мандата народного депутата України з посадою Голови Вищої ради юстиції України, проведеної на запит першого заступника голови Комітету Верховної Ради України з питань правової політики відповідно до Закону України «Про наукову і наукову та науково-технічну експертизу»
І. Сутність поставлених перед експертизою питань
До Ради науково-правових експертиз при Інституті держави і права ім. В. М. Корецького НАН України звернувся перший заступник голови Комітету Верховної Ради України з питань правової політики М. В. Оніщук з проханням про проведення науково-правової експертизи з таких питань:
1. Чи є правомірним перебування народного депутата України на посаді Голови Вищої ради юстиції України (без прикомандирування до цього органу на громадських засадах)?
2. Чи є правомірним суміщення мандата народного депутата України з посадою Голови Вищої ради юстиції України?
ІІ. Юридичні підстави для проведення науково-правової експертизи
— Лист-запит першого заступника голови комітету Верховної Ради України з питань правової політики Оніщука М. В. від 17 січня 2003 р. № 06-1/18-46;
— згода інституту на проведення експертизи (лист від 04.02.03 № 126/19-е), що відповідно до ч. 2 ст. 154 Цивільного кодексу України є укладенням між сторонами цивільно-правового договору на проведення експертизи;
— Закон України «Про наукову та науково-технічну експертизу» від 10 лютого 1995 р. № 51/95—ВР;
— наказ Державного комітету з питань науки, техніки та промислової політики «Про затвердження Порядку проведення державної сертифікації діяльності фізичних та юридичних осіб у сфері наукової і науково-технічної експертизи» від 28 квітня 1996 р. № 79.
ІІІ. У процесі проведения науково-правової експертизи використано і проаналізовано такі законодавчі, нормативно-правові акти, інші документи:
— Конституція України;
— Закон України «Про статус народного депутата України» від 17 листопада 1992 року № 2790-XІІ;
— Закон України «Про Вищу раду юстиції» від 15 січня 1998 року № 22/98-ВР;
— Закон України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року № 3723-XІІ;
— Закон України «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 року № 3018-ІІІ;
— постанова Кабінету Міністрів України «Про умови оплати праці працівників Вищої ради юстиції» від 27 червня 1998 р. № 960;
— рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп (у справі щодо несумісності депутатського мандата);
— рішення Конституційного Суду України від 6 липня 1999 року № 7-рп/99 (справа про сумісництво посад народного депутата України і міського голови);
— копія рішення Вищої ради юстиції від 26 квітня 2002 року № 250 про перебування Голови Вищої ради юстиції на посаді на громадських засадах у зв’язку з обранням його народним депутатом України;
— копія рішення Апеляційного суду м. Києва від 18 жовтня 2002 р.
ІV. Опис експертного дослідження. Результати і висновки науково-правової експертизи
1. Щодо питання про правомірність перебування народного депутата України на посаді Голови Вищої ради юстиції України (без прикомандирування до цього органу на громадських засадах)
Відповідно до частини першої статті 20 Закону України «Про Вищу раду юстиції» Голова Вищої ради юстиції здійснює керівництво роботою Вищої ради юстиції.
Згідно з частиною третьою статті 19 Закону України «Про Вищу раду юстиції» Голова, заступник Голови, секретарі секцій Вищої ради юстиції працюють на постійній основі. Особи, призначені до складу Вищої ради юстиції, крім народних депутатів України, на час виконання обов’язків на постійній основі прикомандировуються до Вищої ради юстиції із збереженням за ними посад, які вони обіймали, та відповідних пільг.
Словосполучення «особи, призначені до складу Вищої ради юстиції» має загальний характер і за своїм змістом охоплює все коло осіб, які можуть призначатися до складу Вищої ради юстиції для виконання обов’язків членів Вищої ради юстиції на постійній основі. При цьому введення звороту «крім народних депутатів України» вказує на те, що до народних депутатів України не застосовується правило про їхнє прикомандирування до Вищої ради юстиції. Отже, таке правило про прикомандирування застосовується лише до осіб, які відповідають трьом ознакам: такі особи, по-перше, призначені до складу Вищої ради юстиції, по-друге, виконують обов’язки членів Вищої ради юстиції на постійній основі; по-третє, не є народними депутатами. Таким чином, відповідно до змісту цитованої норми народні депутати України можуть бути призначені на посади у Вищій раді юстиції, які передбачають роботу на постійній основі, і саме тому частина третя статті 19 закону вказує на незастосування до них зазначеного вище правила про прикомандирування до Вищої ради юстиції. Окремим чином вказувати в законі на незастосування до народних депутатів України цього правила не було б сенсу в разі, коли народні депутати за змістом закону не могли б бути призначені до Вищої ради юстиції та обрані саме на ці посади, які передбачають виконання повноважень на постійній основі. І навпаки, така вказівка стає цілком зрозумілою, оскільки закон дозволяє народним депутатам України працювати у Вищій раді юстиції на так званих «постійних» посадах.
Отже, ця стаття відокремлює певну особливість статусу Голови Вищої ради юстиції — його працю на постійній основі. Частина третя статті 19 Закону України «Про Вищу раду юстиції» визначає необхідні дії, за яких реалізується вимога законодавця щодо роботи на постійній основі — це прикомандирування до Вищої ради юстиції. Але стосовно народних депутатів, яких обрано на так звані постійні посади (зокрема, на посаду Голови) зроблено виняток із загального правила —народні депутати не прикомандировуються до Вищої ради юстиції, тобто не залишаються виконувати функції члена парламенту на постійній основі, що відповідає частині першій статті 78 Конституції України.
Отже, виходячи із аналізу положень частини третьої статті 19 Закону України «Про Вищу раду юстиції» можливо зробити висновок, що народний депутат правомочний працювати на посаді Голови Вищої ради юстиції, але за однієї умови — без прикомандирування до Вищої ради юстиції, тобто не на постійній основі.
Виконання народним депутатом України обов’язків Голови Вищої ради юстиції на «громадських засадах» не є протиставленням виконанню роботи «на постійній основі», а означає неотримання керівником Вищої ради юстиції України заробітної плати за виконання відповідних функцій, що забезпечує дотримання народним депутатом України вимог пункту четвертого частини першої статті 3 Закону України «Про статус народного депутата України» та не суперечить чинному законодавству. Так, статус членів (Голови) Вищої ради юстиції за своєю правовою природою наближено до статусу членів кваліфікаційних комісій суддів, оскільки завдання в обох органів є спільним: формування високопрофесійного суддівського корпусу, здатного кваліфіковано, сумлінно та неупереджено здійснювати правосуддя на професійній основі (частина друга статті 1 Закону України «Про Вищу раду юстиції», частина друга статті 73 Закону України «Про судоустрій»). Згідно з частиною першою статті 73 Закону України «Про судоустрій» кваліфікаційні комісії суддів є постійно діючими органами в системі судоустрою України, повноваження яких визначаються Конституцією України та цим законом і відповідно до частини третьої статті 73 цього закону члени кваліфікаційних комісій суддів здійснюють свої повноваження на громадських засадах. Те саме стосується і керівних органів кваліфікаційних комісій — голови, його заступника та секретаря комісії. Враховуючи наведене і те, що стосовно членів та Голови Вищої ради юстиції Конституція України та Закон України «Про Вищу раду юстиції» прямо не передбачають виконання їх обов’язків на громадських засадах, вважаємо можливим застосування аналогії закону та вирішення питання на підставі норми, що регламентує діяльність кваліфікаційних комісій суддів та визначає статус її членів.
Спеціальною нормою Закону України «Про Вищу раду юстиції», що стосується статусу, діяльності та порядку обрання Голови ради, є стаття 20. Саме статтею 20 закону визначено єдине обмеження, що його встановлює цей закон (а рівно й у цілому законодавстві України) щодо особи, яка може обіймати посаду Голови ради. Відповідно до частини другої статті 20 закону Головою Вищої ради юстиції не може бути обрано членів Вищої ради юстиції, які входять до її складу за посадою. До таких осіб належать згідно з частиною третьою статті 5 Закону та статті 131 Конституції України Голова Верховного Суду України, Міністр юстиції України, Генеральний прокурор України. Серед них ані Конституцією, ані законом не названо народних депутатів України.
Таким чином, саме частиною другою статті 20 закону сформульовано норму щодо несумісності посади Голови Вищої ради юстиції з іншими посадами. Перелік таких посад дано на конституційному рівні і він є вичерпний. З огляду на встановлені Конституцією та законом повноваження Вищої ради юстиції є зрозумілим і визначення законодавцем цього переліку. Адже Голова Верховного Суду, Міністр юстиції та Генеральний прокурор України обіймають посади, що так чи інакше пов’язані з функціонуванням системи судочинства. Суміщення Головою Вищої ради юстиції цієї посади з однією із зазначених посад суперечило б статусу ради як колегіального та незалежного органу (частина друга статті 1 закону).
Стаття 18 Закону України «Про Вищу раду юстиції» не передбачає такої підстави для припинення повноважень члена Вищої ради юстиції, як обрання члена Вищої ради юстиції народним депутатом або збереження за таким членом статусу народного депутата України.
Не містить указівок на такі обставини також стаття 7 закону, що визначає обмеження щодо членства у Вищій раді юстиції і стаття 6 закону, яка встановлює вимоги до членів ради.
Таким чином, згідно з законодавством України, чинним на дату складання цього експертного висновку, є правомірним перебування народного депутата України на посаді Голови Вищої ради юстиції України на громадських засадах (без прикомандирування до цього органу).
2. Щодо питання про правомірність суміщення мандата народного депутата України з посадою Голови Вищої ради юстиції України
Відповідно до статті 78 Конституції України народні депутати України здійснюють свою діяльність на постійній основі. При цьому народні депутати України не можуть мати іншого представницького мандата або перебувати на державній службі. Відповідно до зазначеної норми Конституції України вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності встановлюються законом.
Таким чином, Конституція України передбачає регулювання питань сумісності мандата народного депутата України з іншими видами діяльності здебільшого на рівні закону. Так, згідно з правовою позицією Конституційного Суду України, викладеної у частині восьмій пункту 1 рішення від 13 травня 1997 року № 1-зп (у справі щодо несумісності депутатського мандата) cтаття 78 Конституції України, яка встановлює обмеження на поєднання депутатського мандата з іншими видами діяльності, не дає повного переліку цих видів діяльності, виокремлюючи серед них тільки два — поєднання депутатського мандата з іншим представницьким мандатом чи з державною службою. Обмеження на поєднання депутатського мандата зі всіма іншими видами діяльності має, згідно з цією статтею, встановлювати закон.
Регулює зазначені питання Закон України «Про статус народного депутата України», що містить у своїй статті 3 норми щодо несумісності мандата народного депутата України з іншими видами діяльності. Так, відповідно до частини першої статті 3 Закону України «Про статус народного депутата України» народний депутат не має права бути членом Кабінету Міністрів України, керівником центрального органу виконавчої влади (пункт 1); мати інший представницький мандат або одночасно бути на державній службі (пункт 2); обіймати посаду міського, сільського, селищного голови (пункт 3); займатися будь-якою, крім депутатської, оплачуваною роботою, за винятком викладацької, наукової та творчої діяльності, а також медичної практики, у вільний від виконання обов’язків народного депутата час (пункт 4); залучатись як експерт органами досудового слідства, прокуратури, суду, а також займатися адвокатською діяльністю (пункт 5); входити до складу керівництва, правління або ради підприємства, установи, організації, що має на меті одержання прибутку (пункт 6).
Стосовно дотримання вимог пункту 1частини першої статті 3
Народний депутат України, що перебуває на посаді Голови Вищої ради юстиції, не є членом Кабінету Міністрів України, адже відповідно до частин першої статті 114 Конституції України до складу Кабінету Міністрів України входять Прем’єр-міністр України, Перший віце-прем’єр-міністр, три віце-прем’єр-міністри, міністри.
Голова Вищої ради юстиції не може також вважатися керівником центрального органу виконавчої влади, оскільки Конституція України визначає правовий статус органів виконавчої влади в окремому розділі VІ — «Кабінет Міністрів України», а правовий статус Вищої ради юстиції у розділі VІІІ — «Правосуддя» (хоча до органів правосуддя Вища рада юстиції не належить). Отже, Вища рада юстиції взагалі не належить до органів виконавчої влади, а є незалежним органом, що не входить до жодної з гілок державної влади в Україні.
Стосовно дотримання вимог пункту 2 частини першої статті 3
Народний депутат України як Голова Вищої ради юстиції не може вважатися таким, що має інший представницький мандат, адже «представницький мандат» обов’язково пов’язаний з обранням особи на посаду з наданням їй відповідних повноважень, у тому числі виступати від імені виборців (частина друга пункту 3 рішення Конституційного Суду України від 6 липня 1999 року № 7-рп/99 у справі про сумісництво посад народного депутата України і міського голови), тобто надання функцій представництва інтересів виборців.
Голова Вищої ради юстиції не може також вважатися особою, що перебуває на державній службі, оскільки:
1. Спеціальним законом, яким регламентуються основні засади діяльності державної служби — «Про державну службу» передбачено, що Конституцією України та спеціальними законами регулюється правовий статус як державних службовців лише кола осіб, перелік яких визначений частиною першою статті 9 Закону України «Про державну службу» та є вичерпним. Оскільки члени Вищої ради юстиції не входять до цього переліку, хоч їх правовий статус регламентується Конституцією та спеціальним законом, вони не можуть мати статусу державних службовців.
2. Стаття 48 «Апарат Вищої ради юстиції» Закону України «Про Вищу раду юстиції» прямо визначає, що керівник та інші посадові особи секретаріату Вищої ради юстиції є державними службовцями. Водночас у законі відсутня вказівка на наявність такого статусу в Голови Вищої ради юстиції. Оскільки у спеціальному законі, який визначає статус та регламентує порядок діяльності Вищої ради юстиції, окремо віднесені до державних службовців тільки посадові особи секретаріату Вищої ради юстиції, то, беручи до уваги, що Голова Вищої ради юстиції нинішнього скликання виконує обов’язки Голови на громадських засадах, без прикомандирування його до цього органу і не здійснює функцій з розпорядження матеріальними ресурсами і фінансами, не підписує банківські та інші фінансові документи, нема підстав відносити голову ВРЮ до посадових осіб, які виконують свої обов’язки на платній основі. Отож можна дійти висновку, що мовчання законодавця стосовно інших посад у Вищій раді саме і свідчить про неналежність Голови Ради юстиції цього скликання до державних службовців. Таким чином, Голова Вищої ради юстиції, який не належить до посадових осіб секретаріату, не може вважатися державним службовцем.
При цьому видача Кабінетом Міністрів України чи органами державної виконавчої влади документів, що прирівнюють членів (Голову) Вищої ради юстиції до певних категорій державних службовців (див. Постанову Кабінету Міністрів України «Про умови оплати праці працівників Вищої ради юстиції» від 27 червня 1998 р. № 960), не може братися до уваги, оскільки вони не можуть надавати Голові Вищої ради юстиції статус державного службовця всупереч нормі Закону України «Про Вищу раду юстиції». Крім того, згідно з частиною третьою статті 25 Закону України «Про державну службу» Кабінетом Міністрів України за погодженням з відповідним державним органом проводиться віднесення існуючих посад державних службовців, не перелічених у цій статті, а також віднесення до відповідної категорії нових посад державних службовців. Таким чином, Кабінет Міністрів України законодавчо правомочний лише присвоювати відповідні категорії новим посадам державних службовців, але не встановлювати нові посади державних службовців чи надавати статус державного службовця новим посадам. До того ж у рамках бюджетних асигнувань Кабінет Міністрів України може застосовувати до Голови Вищої ради юстиції та інших членів ради, що працюють на постійній основі, положення, аналогічні до тих, що застосовуються до державних службовців відповідних рангів та категорій. Однак це не надає Голові та іншим членам ради статусу державного службовця, тому що це суперечило б названим положенням Закону України «Про Вищу раду юстиції» та Закону України «Про державну службу».
Стосовно дотримання вимог пункту 3
частини першої статті 3
Народний депутат України як Голова Вищої ради юстиції не є особою, що обіймає посаду міського, сільського, селищного голови.
Стосовно дотримання вимог пункту 4
частини першої статті 3
Народний депутат України як Голова Вищої ради юстиції, який виконує свої обов’язки на громадських засадах, не може вважатися таким, що займається будь-якою, крім депутатської, оплачуваною роботою.
Робота «на громадських засадах» саме передбачає виконання функцій, покладених на певну особу без оплати виконуваної роботи. У разі такого способу виконання робіт «нагородою за працю» є громадське визнання органа чи організації, в чиїх інтересах виконується робота.
Крім того, якщо застосувати аналогію закону, то необхідно зазначити, що призначення та функції Голови Вищої ради юстиції, так само як і інших її членів, наближене до призначення та функцій кваліфікаційних комісій суддів, стосовно членів яких (включаючи і Голову) в частині третій статті 73 Закону України «Про судоустрій» прямо передбачено виконання ними своїх обов’язків на громадських засадах.
Стосовно дотримання вимог пункту 5
частини першої статті 3
Голова Вищої ради юстиції не є особою, яка залучається як експерт органами досудового слідства, прокуратури, суду, а також займається адвокатською діяльністю.
Стосовно дотримання вимог пункту 6
частини першої статті 3
Оскільки метою створення Вищої ради юстиції є формування висококваліфікованого суддівського корпусу, а також нагляд за дотриманням суддями та прокурорами вимог щодо несумісності, а не отримання прибутку, народний депутат України, що обіймає посаду Голови Вищої ради юстиції, не може вважатися керівником органу (організації), що має на меті одержання прибутку.
Таким чином, згідно із законодавством України, чинного на дату складання цього експертного висновку, є правомірним поєднання депутатського мандату із посадою Голови Вищої ради юстиції.
Узагальнений висновок науково-правової експертизи
Виходячи із аналізу законодавства України, чинного на дату складання цього експертного висновку, зроблено висновок про правомірність перебування народного депутата України на посаді Голови Вищої ради юстиції України на громадських засадах (без прикомандирування до цього органу) та правомірність поєднання депутатського мандату із посадою Голови Вищої ради юстиції.
Висновки науково-правової експертизи збігаються з рішенням Апеляційного суду м. Києва від 18 жовтня 2002 р., яким відмовлено у задоволенні заяви Голови Верховної Ради України про дострокове припинення повноважень народного депутата України Ківалова Сергія Васильовича у зв’язку з несумісництвом депутатського мандата з виконанням повноважень Голови Вищої ради юстиції на громадських засадах.
Науково-правові експерти:
В. Ф. ПОГОРІЛКО, член-кореспондент АПрН України, доктор юридичних наук, професор;
В. В. ДОЛЕЖАН, доктор юридичних наук, професор.
