Концепція моделі державної регіональної політиким

Місцеве самоврядування в Україні має досить тривалу і драматичну історію. Воно пройшло довгий шлях розвитку від появи, як перших спроб міського самоврядування середніх віків і часів козацької республіки, до практично повного занепаду після об`єднання України з Росією і знищення гетьманщини з наступним відновленням прав міських громад на самоуправління в останні роки Російської імперії.

Спроба впровадження широких демократичних основ місцевого самоврядування була зроблена і в часи УНР, проте поразка УНР завершилася повним знищенням будь-якої згадки про місцеве самоврядування за радянських часів. Саме в період існування України як радянської республіки у складі СРСР навіть сам вираз «місцеве самоврядування» як форма самоорганізації територіальних громад чи колективів було вилучено із ужитку. А влада рад вважалася найдемократичнішим здобутком «соціалістичного суспільства» і називалась «народовладдям», хоча формувалась і керувалась винятково комуністичною партією, не допускаючи будь-якої опозиції.

Конституція України, прийнята 28 червня 1996 року, встановила нові правила, за якими мають організовуватись і функціонувати системи місцевої державної влади і місцевого самоврядування. На жаль, розділ 11 Конституції України «Місцеве самоврядування» не зовсім чітко встановлює норми-принципи, за якими мають утворюватись і діяти місцеві ради різних рівнів, особливо в частині, що стосується районних і обласних рад. Через таку нечіткість можливі різні підходи до розробки нового закону про місцеве самоврядування.

Свідченням того є активний інтерес до цього питання з боку законодавців та представників органів виконавчої влади. Спроба визначитися в концепції державної політики стосовно місцевого самоврядування натикається на недостатню обізнаність з цього питання або політичну, корпоративну заангажованість.

Що можна вважати державною політикою стосовно місцевого самоврядування, або які елементи мають обов’язково бути в її складі?

По-перше, необхідно відпрацювати концепцію організації місцевої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою.

По-друге, під цю концепцію має бути розроблено і прийнято пакет законів, що регулюють діяльність органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади на територіях, їхню взаємодію, порядок вирішення спорів між ними.

По-третє, потрібно відпрацювати механізм обрахунків органами місцевого самоврядування бюджетних надходжень і видатків та механізм перерозподілу фінансових ресурсів між органами місцевого самоврядування залежно від суми коштів, що формуються на їх території та необхідних видатків для забезпечення приблизно однакового рівня життя в різних регіонах країни.

По-четверте, необхідно забезпечити існування в структурі державної виконавчої влади органу (інститут представника Президента в регіоні — префекта), який опікувався б проблемами місцевого самоврядування і допомагав цим органам у розв’язанні складних проблем, особливо в частині виконання державних функцій, переданих місцевому самоврядуванню.

По-п’яте, у процесі прийняття рішень з питань, що стосуються місцевого самоврядування, держава зобов’язана проводити консультації з представниками об’єднань органів місцевого самоврядування і враховувати їхні інтереси.

На сьогоднішній день Україна потребує зміни системи регіональної політики та місцевого самоврядування. Цей процес зумовлений інтеграційними зусиллями України щодо наближення до європейських стандартів, а також прагненням удосконалення та досягнення ефективнішої регіональної політики та управління.

Система, що існує, відкриває шляхи для корупційних діянь та інших правопорушень, що спричинюють негативну реакцію і в самому суспільстві, і за кордоном. Зокрема, найбільшій критиці піддається система призначення губернаторів та організація роботи місцевих органів самоуправління. Це призводить до мінімізації впливу окремого громадянина на процеси, що відбуваються в регіоні, і, як результат, до падіння рівня демократії в країні.

Принципом нової системи, відповідно до європейської тенденції до регіоналізації є автономність адміністративних одиниць різного рівня.

Досвід зарубіжних країн Західної та Східної Європи доводить необхідність введення нової моделі місцевого самоврядування, яка передбачає передачу повноважень у сфері формування місцевого бюджету, ширшого контролю у соціально-економічній галузі тощо. Така система дає можливість підвищити демократичність впливу кожного громадянина на процес управління на місцевому рівні, а також ефективніше здійснювати розподіл бюджетних коштів, враховуючи глибше і об’єктивне знання та емпіричний досвід місцевих адміністрацій. Зокрема, така система ефективно функціонує у Франції, Польщі, Італії і є найприйнятнішою для України, зважаючи на її регіоналізацію, соціально-етнічний склад та рівень економічного розвитку кожного регіонального суб’єкта.

У країнах Європи органи влади, що були обрані населенням, не тільки не призвели до розладу системи влади, а поліпшили надання послуг населенню, вивільнили високий потенціал місцевої активності населення і дали можливість державі менше опікуватися місцевими проблемами. Позитивним є також те, що реформування місцевої влади відбувалось поступово і комплексно під контролем держави. Зменшення повноважень місцевої державної адміністрації супроводжувалося зростанням компетенції місцевого самоврядування і збільшенням фінансових ресурсів, якими володіють низові ланки самоврядування. Європейський досвід підтверджує можливість і необхідність запровадження децентралізації влади у державі, якщо до цього готові і державна влада, і саме суспільство. Успішність такого реформування можлива лише за умови його поступовості і комплексності.

Водночас нова модель самоврядування, запропонована Фондом «Співдружність», передбачає необхідність змін у чинному законодавстві, зокрема, в законах України:

1. «Про Президента України»

2. «Про Верховну Раду України»

3. «Про Кабінет Міністрів України»

4. «Про місцеве самоврядування України»

5. «Про державний бюджет України»

6. «Про адміністративно-територіальний устрій України»

7. «Про органи самоорганізації населення»

8. «Про право комунальної власності»

9. «Про діяльність державних органів щодо контролю за додержанням закону»

10. «Про вибори депутатів представницьких органів місцевого самоврядування регіонального самоуправління»

11. «Про місцеві державні адміністрації»

12. «Про місцеві податки та збори».

За оцінками аналітиків Фонду «Співдружність» С. Телешуна, А. Бароніна, А. Колпакова, А. Кар’єва, місцеве самоврядування доцільно розглядати на трьох рівнях: низовому, районному та обласному. Розглянемо кожен рівень окремо, в тому числі функції, структуру та розподіл повноважень.

Під низовим рівнем розуміють місцеве самоврядування на рівні сільської (міської) ради, сільського (міського) голови. Реалізація цього рівня потребує незначного збільшення територіальних одиниць. За функціональними та структурними складовими система місцевого самоврядування на цьому рівні залишається незмінною. Це зумовлюється незначним колом функцій, що вони виконують, а територіальний вплив та демографічні показники на цьому рівні самоврядування не потребують розширення компетенції та повноважень органів управління.

Район — єдина автономна адміністративно-територіальна одиниця. Райони є приблизно рівними за кількістю населення, що регламентується відповідним законодавством.

Районна рада — формується прямим таємним рівним голосуванням за мажоритарною системою порівняної більшості серед населення району.

Функції та повноваження — соціально-економічні функції, питання земельного розподілу, охорони навколишнього середовища, енергетичне забезпечення, охорона здоров’я, соціальний захист, охорона культурної спадщини, контроль комунальної власності, видача актів громадського стану, фізична культура і спорт, початкові школи, дитячі садки тощо. Винятком є фіскальні, правоохоронні, оборонно-мобілізаційні функції, а також врегулювання питань щодо стратегічних об’єктів загальнонаціонального значення, що регламентуються окремим законодавством.

Із числа обраної районної ради члени ради обирають виконавчий орган (районний виконавчий комітет) з числа своїх членів. Орган функціонує на колегіальних засадах та постійній основі. Згідно з проектом, члени райвиконкому не є державними службовцями. До складу райвиконкому можуть входити спеціалісти з числа мешканців громади але не більше третини від загальної кількості виконавчого органу, що формують апарат (технічний, логістики, адміністративний, юридичний тощо). Фінансування райвиконкому здійснюється з місцевого бюджету, що затверджує районна рада.

Контроль за діяльністю районної ради та райвиконкому здійснюють відповідні адміністративні підрозділи силових відомств, які становлять окрему вертикаль і підпорядковані центру.

Обласна рада формується прямим таємним рівним голосуванням за мажоритарною системою порівняної більшості серед населення області.

Функції та повноваження — соціально-економічні функції, охорона здоров’я, пропаганда здорового способу життя, допомога сім’ям, інвалідам, охорона пам’яток історії, шляхи та сполучення регіонального значення, управління власністю, використання землі, будівничий нагляд, охорона навколишнього середовища, сільське господарство, пожежна охорона, цивільна оборона, допомога безробітним, сприяння на ринку праці тощо. Обласна рада не має права втручатися в діяльність районної ради та райвиконкому.

Фінансування здійснюється з місцевого бюджету, що затверджує обласна рада не включаючи можливі субвенції, дотації з центру.

Обласна рада після свого обрання подає на розгляд Верховної Ради України 3 кандидатури на посаду губернатора. Верховна Рада з числа поданих кандидатур шляхом рейтингового таємного голосування визначає губернатора.

Така система дає можливість:

економити бюджетні кошти на прямих виборах губернатора населенням області;

зменшує імовірність проходження кандидатури, що за своїми якостями не відповідає даній посаді, але через власний економічний, кримінальний, іміджевий вплив в області здатна зайняти місце у разі прямих виборів населенням;

зменшує імовірність корупційних діянь в області під час виборів;

зменшує імовірність регіоналізації (федералізації) областей та сприяє пошуку компромісних рішень між основними політичними та регіональними елітами, що сприяє пожвавленню політичної ситуації в країні;

покладає відповідальність за функціонування інституту губернаторства на Верховну Раду як противагу регіональному впливу Президента через особу префекта (представника Президента в регіоні);

ускладнення системи формує новий якісний рівень взаємної відповідальності та взаємовпливу органів самоврядування та центральної влади. 

 У разі зняття губернатора або його смерті чи нездатності виконувати свої обов’язки до формування та подання наступних кандидатур на посаду губернатора обласною радою, тимчасово виконувачем обов’язків губернатора автоматично стає кандидат, який посів друге місце в голосуванні Верховної Ради.

Проект нової системи самоврядування передбачає розподіл відповідальності губернатора за власні дії на рівні протиправної дії (злочину) та адміністративно-управлінської діяльності (непрофесіоналізм, невідповідність обійманій посаді).

У разі незаконних дій губернатора обласна рада простою більшістю звертається до Генеральної прокуратури з проханням винести на розгляд Президента України за рішенням Верховного Суду питання про зняття особи з посади губернатора.

Обласна рада у разі непогодження з політикою губернатора (адміністративно-управлінською діяльністю) кваліфікованою більшістю може звернутися до Верховної Ради з проханням про зняття особи з посади губернатора, яке затверджує Верховна Рада простою більшістю.

Обласна рада двічі на рік заслуховує звіт губернатора та голів департаментів апарату губернатора.

Обласна рада є суб’єктом законодавчої ініціативи на місцевому рівні.

Обласна рада за поданням громадської ради формує бюджет регіону, передаючи його губернатору.

Діяльність обласної ради з метою поліпшення інформаційного та матеріально-технічного забезпечення, а також економії бюджетних коштів здійснюється адміністративним департаментом, що входить до складу апарату губернатора (див. розділ «Губернатор»), але діє автономно, підпорядковується голові обласної ради, фінансується з бюджету обласної ради. Чисельність адміністративного департаменту визначається відповідним рішенням обласної ради.

Губернатор обирається Верховною Радою України шляхом рейтингового таємного голосування з числа кандидатур, винесених на розгляд обласною радою.

Функції та повноваження — вносить на розгляд обласної ради пропозиції соціально-економічного характеру. Затверджує бюджет, що передає у Кабінет Міністрів України з метою формування загальнонаціонального бюджету України. Формує апарат губернатора, що складається з департаментів. Призначає голову департаменту за узгодженням з представником Президента в регіоні та Кабінету Міністрів України.

Губернатор щорічно звітує перед Президентом України з питань виконання загальнонаціональних програм та регіональних програм розвитку, а також перед Кабінетом Міністрів з питань виконання державного бюджету України.

Губернатор виконує представницькі функції області на загальнонаціональному рівні.

Верховна Рада України може ініціювати виклик губернатора для заслуховування ситуації в регіоні. Виклик губернатора на звіт визначається відкритим голосуванням простою більшістю голосів на основі відповідного подання групою народних депутатів України.

Губернатор має право на одноразове вето на рішення обласної ради, яке може бути подолане кваліфікованою більшістю. У разі виникнення суперечностей у питаннях узгодження рішень між губернатором та обласною радою обидва суб’єкти мають право на звернення до представника Президента в області (префекта).

Апарат губернатора складається з голови апарату та департаментів. Апарат губернатора цілком і в усіх питаннях підпорядковується губернатору (окрім адміністративного департаменту обласної ради, що підпорядковується голові обласної ради) та виконує функції виконавчої влади в регіоні.

Обласна рада двічі на рік заслуховує звіт губернатора та голів департаментів апарату губернатора.

Представник Президента в регіоні (префект) призначається Президентом України з числа осіб, які не є мешканцями регіону.

Функції та повноваження — здійснює контроль за діяльністю губернатора, його апарату, обласної ради. Вносить пропозиції у разі неузгодженості питань між обласною радою та губернатором. Префект є також прямим посередником між Президентом України та регіоном (областю).

Представник Президента в регіоні координує роботу силових структур, що діють на загальнонаціональному рівні, в області.