Законодавче забезпечення міжнаціональних відносин

Але життя потребує оновлення і доповнення законодавчої бази. Передусім треба розрахуватися із законодавчими боргами. Адже попередня Верховна Рада не встигла прийняти кілька базових законопроектів.

Склалася досить суперечлива ситуація. Річ у тім, що основним суб’єктом законодавчої ініціативи в даному разі виступає Кабмін. Перший проект Концепції державної етнонаціональної політики підготовлено ще у вересні 1999 р. Держкомітетом у справах національностей і міграції. Навесні 2000 р. його перетворили на Державний департамент у складі Мін’юсту. Восени 2001 р. держкомітет відновили. За цей час тричі змінювався склад Кабміну. Кожний новий Кабмін переглядає свої законодавчі ініціативи. А коли зважити, що обрано нову Верховну Раду, то і концепція, й інші згадані законопроекти фактично випали з порядку денного парламенту. Принаймні серед законопроектів, які нині розглядає Комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин, їх немає.

Може, вони втратили актуальність? Навряд чи. Останнім часом ми бачимо наростання громадських дискусій з різних питань міжнаціональних відносин.

Головним серед основоположних законопроектів, покликаних регулювати сферу міжнаціональних відносин, є Концепція державної етнонаціональної політики. Цей документ може стати політико-правовою програмою спільної діяльності і законодавчої, і виконавчої влади на перспективу. Але з багатьох позицій концепції, від моменту появи цього документа і донині, точиться гостра дискусія. Це підтвердив і «круглий стіл», що відбувся під егідою Держкомнацу наприкінці листопада.

Зупинюся лише на найдискусійніших моментах.

У проекті Концепції державної етнонаціональної політики, який кілька років кочує кабінетами виконавчої і законодавчої влади, використано відразу чотири поняття, що характеризують статус різних етнічних спільнот в Україні, — «українська нація», «корінні народи», «національні меншини» та «інші етноси». Така диференціація становить загрозу етнонаціонального подрібнення українського суспільства, що фактично буде закріплено законодавчо. В такому разі доведеться сформулювати чотири різні правові режими етнонаціональних груп, тоді як міжнародне право не виходить за рамки двох (більшість і меншість).

Особливо бурхливо дебатується поняття «корінний народ». У міжнародному праві корінними називають народи, які ведуть традиційний спосіб життя, як аборигени Австралії, індійці Південної Америки. А в нас по-іншому. Скажімо, поняття корінного народу використовується до кримських татар. Нерідко чуємо, що й інші народи в Україні мають повне право називати себе корінними, бо вони споконвіку мешкають тут. Виникає термінологічна плутанина.

Було б доцільно в майбутньому перейти до такого поділу: український етнос — етнічні групи. Проте в Конституції України (ст. 11) використовуються поняття «корінні народи» і «національні меншини». Фактично творці Основного Закону закріпили плутанину термінів і поставили нинішніх законодавців у незручне становище. Адже зміна Конституції — досить складна справа. Може, у процесі конституційної реформи формулювання вдасться підкоригувати. Але сьогодні доводиться виходити з положень чинного Основного Закону і зважати на легітимний статус поняття «корінні народи» у правовій практиці. Концепція дає доволі гнучке і здебільшого прийнятне визначення поняття «корінні народи», підкреслюючи їх належність до категорії етнічних меншин. Може, на цьому і зупинитися, не роблячи принципових правових розмежувань між «національними меншинами» і «корінними народами». Інакше не уникнути образ та «історичних суперечок».

Основним нормативно-правовим актом, який забезпечує захист прав національних меншин, є Закон «Про національні меншини в Україні», ухвалений десять років тому. Він відіграв величезну роль у політико-правовому забезпеченні гармонійного розвитку міжнаціональних відносин в Україні, у збереженні громадянського миру і міжнаціональної злагоди. В ньому вперше визначено поняття національної меншини в Україні, передбачено необхідність спеціальних асигнувань для розвитку національних меншин із держбюджету. Фактично цей закон став малою конституцією для етнічних меншин країни.

На жаль, норми цього закону мають переважно декларативний характер. Не розв’язано проблему законодавчого врегулювання політичного, правового, соціально-економічного, міграційного статусу меншин, їх фінансово-бюджетного забезпечення. Відсутність чіткої процедури реалізації норм закону ускладнює його практичне правозастосування. Потреба в такій процедурі очевидна, адже вона дає більше гарантій збереження національної культури, мови, традицій і звичаїв, самобутності та самосвідомості національних меншин.

Друга важлива причина прийняття нової редакції Закону «Про національні меншини в Україні» — необхідність приведення його норм у відповідність з положеннями Конституції і постулатами європейського та міжнародного права.

Створити нову версію закону намагалися не раз. За одним із проектів у законі передбачалося закріпити поняття національно-культурної автономії. Проте, з не зовсім зрозумілих причин, від цієї ідеї відмовилися. Останній проект був майже таким само декларативним, як і чинний закон, але й він спричиняв критику. Зокрема, відповідно до норм міжнародного права нова редакція закону відносила до категорії національних меншин не тільки громадян нашої країни, а й усіх осіб, які перебували під юрисдикцією української держави, в тому числі біженців, осіб без громадянства, іноземців, людей, котрі претендують на отримання притулку. У зв’язку з цим виникають суперечності з деякими базовими нормами українського законодавства. Зрештою і цей проект канув у небуття. А потреба у прийнятті нової редакції Закону «Про національні меншини в Україні» стає дедалі актуальнішою.

На адресу Асоціації національно-культурних об’єднань України надходить багато пропозицій стосовно змін, які потрібно внести до згаданого закону. Нині їх узагальнюють експерти асоціації, після чого буде подано на розгляд громадськості та депутатського корпусу.

Ще один багатостраждальний законопроект, який загубився в парламентських архівах, — «Про реабілітацію і забезпечення прав осіб із числа національних меншин, репресованих і депортованих з території України». Потреба в ухваленні цього законодавчого акта очевидна, очевидна і головна проблема, що гальмує його затвердження, — відсутність прийнятного фінансово-економічного забезпечення та відповідних механізмів реалізації. Але розв’язувати проблему все-таки доведеться, інакше буде істотний розрив між діями виконавчої і законодавчої влади. 16 травня ц. р. уряд схвалив програму на період до 2005 р. з розселення та облаштування кримських татар і осіб інших національностей, котрі повернулися до Криму на постійне місце проживання. Своє слово мають тепер сказати і законодавці.

Серед невідкладних законодавчих проблем —необхідність урегулювання ситуації у мовній сфері. Чинний закон про мови ухвалено ще до проголошення незалежності держави, не кажучи вже про Конституцію. Треба активізувати роботу над новим законом. Під час його розробки маємо враховувати не тільки конституційні норми, а й положення Європейської хартії регіональних мов чи мов меншин. Як відомо, ще в липні 2001 р. Конституційний Суд визнав ухвалений Верховною Радою закон про ратифікацію цієї хартії таким, що не відповідає Конституції. Причина — порушення процедури підписання документа. Оскільки підписання та ратифікація хартії є однією з умов перебування України в Раді Європи, Президент знову вніс проект закону про ратифікацію хартії на розгляд парламенту.

На думку більшості експертів, ратифікація хартії дасть змогу розв’язати культурно-мовні проблеми України на основі європейських правових норм. Хартія має доволі гнучкий механізм вибору положень, які може застосовувати кожна держава «на вибір». Ратифікація хартії не зазіхає на державний статус української мови і фактично не дає жодних особливих привілеїв мовам національних меншин.

Питання про ратифікацію хартії надміру політизується. Декотрі депутати використовують його як вигідний привід для політичних спекуляцій та ідеологічних кампаній. Тим часом казати в даному разі треба не про «принципи», а про прийнятні для України форми реалізації основних положень хартії. Прийнятні з політичної, правової і, що не менш важливо, з економічної точки зору.

Вибір оптимальної ідеї реалізації в Україні основних положень Європейської хартії регіональних мов або мов меншин створить належний правовий базис і зніме більшу частину проблем під час підготовки нового закону про мови. Мовна проблема в Україні — одна з найскладніших і сприймається дуже хворобливо. Обговорення будь-якого законопроекту про мови, хоч би від кого він виходив, спричинить шквал емоцій і прямо протилежних оцінок та пропозицій. Однак нехтування проблеми не означає її розв’язання. Зволікання з підготовкою узгодженого і компромісного законопроекту про мови призводить до того, що з’являються різні половинчасті і знову-таки політизовані варіанти, як, наприклад, законопроект «Про застосування російської мови в Україні». Потрібний саме компромісний законопроект, підготовлений узгоджувальною комісією, до якої увійшли б представники різних політичних сил. Зі всебічною експертизою, зокрема і з урахуванням норм європейського законодавства. Тільки такий шлях дасть змогу уникнути нинішньої патової ситуації.

Отже, назріла потреба в якісно новому, вищому рівні законодавчого забезпечення сфери міжнаціональних відносин в Україні. Домогтися цього можна лише узгодженими зусиллями законодавців, виконавчої влади, громадських організацій. Для цього нині є всі передумови. Комітет Верховної Ради з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин має у своєму складі авторитетних політиків і сильних професіоналів. Державний комітет у справах національностей і міграції очолив Г. Москаль, енергійний і досвідчений керівник, який довів здатність ефективно працювати на найрізноманітніших ділянках. Свій внесок у загальну справу готові зробити і громадські організації національних меншин.

Асоціація національно-культурних об’єднань України спільно з Держкомнацом організовує 17 грудня Всеукраїнську нараду керівників національно-культурних товариств, присвячену реалізації прав національних меншин. Однією з головних тем обговорення стануть проблеми законодавчого забезпечення сфери міжнаціональних відносин. У нараді візьмуть участь більш як 700 керівників громадських організацій. Для керівників виконавчої влади, законодавців, представників громадських організацій національних меншин це буде унікальна можливість оцінити досягнуте, узгодити плани, накреслити перспективи спільної роботи. Представницька аудиторія, яка представляє інтереси практично всіх етнічних громад країни, дасть змогу провести громадську експертизу всього комплексу проблем і завдань у сфері міжнаціональних відносин в Україні.